依法行政与法治行政

依法行政与法治行政

党的十五次全国代表大会确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本国民政府战略。我国法学界、尤其是行政法学界的一个共识是,依法治国的关键是依法行政。依法行政对于人治是一个很大的进步。但是,我认为当前我国在面临切实贯彻这一原则的艰巨任务之外,更为艰巨的是迈向法治行政的更高目标。就防止以权谋私而言,法治行政才是治本之策。一、地方政府与其他法之间存在明显的层级关系法治行政要求依法行政,但实现了依法行政并不等于达到了法治行政。如有的地方和部门以权谋私已到了利用制定法规和规章使之“合法化、固定化”的程度。我们知道,法是由各种形式的法的文件组成的,即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等。它们之间可能互相冲突,互相抵触。虽然宪法规定了某些法的形式的不同效力,但仍有一些法的文件的互相效力层级关系在宪法上是不明确的,如部门规章与地方规章之间,经济特区法规与一般地方性法规之间,自治条例、单行条例与行政法规或其它地方性法规之间的关系。遇到这种情况,行政机关如何处理?如果我们仍然简单地强调依法行政的原则,显然无助于制止和杜绝某些地方或部门以权谋私的腐败行为。二、各级政府的权限《立法法》虽然已对全国和地方的立法权限做了原则性规定,但并没有对各级政府的事权进行具体的、明确的划分。我于1995年即建议制定《中央政府与地方政府关系法》,今天看来当时提出的立法目标和原则,仍然具有参考价值。改进中央政府和地方政府的关系应以事权相对分散于地方,而财权财力相对集中于中央为目标。明确各级政府的权限,既有利于政令的统一,充分发挥中央和地方的积极性,又能够克服和防止过分集权和地方主义两种倾向。这对于地方性和部门性的越权、滥用职权以谋取少数人和个人私利的腐败行为也是根本性的防范措施。既然明确职权,各级政府的职权就应当是完整的,包括人、财、物的所有权和管理权。现存的各种“双重管理体制”在实际运作中极易造成互相扯皮效率低下,甚至互相干扰。1990年代初,金融系统就出现相当严重的地方政府干扰、插手甚至命令银行贷款的问题,而金融系统却属于垂直管理。应当明确垂直管理就须是完整的垂直管理,即凡属中央及各部委的组织、单位,无论设于北京或外地,其一切调度均由中央及各部委负责,地方不得干涉。同样,属于地方职权范围的,中央也不得随意干预。只有这样,各级政府才可以完整地、全面地行使职权,出现问题也容易追究责任。明确各级各部门的权限也有利于建立切实有效的监督体系,如监察部门和银行的跨地区设置。三、建立健全编制的法律法规从体制上防止腐败,促成精简、统一、效能三者有机结合的政府的形成,需要完善的行政组织法律体系。它包括行政机构设置法、行政编制法和公务员法。中国的行政机构设置法十分欠缺,在相当长的时期中,行政机构设置基本上处于无法可依的状况。机构膨胀,权责不清和效率低下是必然的后果。机构和人员超编导致随意创收、收费和罚款,成为社会和群众反映强烈的一个腐败现象。我国应该制定国务院各部委、直属机构和归口管理局的设置法;制定省级人民政府及工作部门设置法;制定市人民政府及工作部门设置法;制定县人民政府及工作部门设置法;制定乡(镇)人民政府设置法。行政编制法是管理编制的法,是规定编制的提出、审查、论证和批准的程序,也是对执行编制的监督和违反编制的责任追究的法律规范。在行政机构数量、种类和职责明确的基础上,确定行政机构人员数量、领导职数便显得尤为重要,因为行政机构编制不像企业的编制那样有“自律作用”,必须要有控制编制的法律规范。目前,地方一些机关副职过多,“官多办事的人少”的现象比较严重。我国过去编制由各级政府的编委管理,缺少法律的规定,基本处于“人治”的状况,编制膨胀、人浮于事、甚至不按制度随意任用人员是必然的后果。从世界各国的情况来看,控制编制一般依靠财政和法律两种手段。通过财政控制的办法是我国长期采用的,但并不成功,因为行政机构可以通过预算外收入或非法收入来补充经费的不足。不仅如此,它进而造成大量乱收费。乱罚款、乱摊派的现象。通过制定行政编制法,以法的形式规定行政机构人员数量、领导职数,才能有效地控制编制,从根本上解决问题。我国虽已于1993年由国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,但由于这还只是一个行政法规,加上其规定的内容和程序都比较粗略,致使在实际操作中存在严重的走过场现象,实施效果并不理想。有必要在此基础上尽快出台一部正式的《国家公务员法》,对《国家公务员暂行条例》的内容予以进一步充实和完善,建立起真正的公务员考试录用制度、回避制度和职位轮换制度等现代公务员管理制度。通过制度设计使公务员无非分之想,也无法行以权谋私之事。作为配套,应制定《国家公职人员财产申报法》。现有的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》只是一个党纪政纪性文件,而且由于将申报范围仅限于收入而未包括其全部财产,致使难以对公职人员起到真正的监督作用,实际执行效果也很不理想。应在此基础上出台正式的《国家公职人员财产申报法》,对不如实申报的要予以处罚,申报的财产明显超过合法收入,差额巨大,本人又不能说明其合法来源的,要以刑法中的“巨额财产来源不明罪”论处。加大惩罚力度,使公务员腐败成为一种高风险、高代价的行为,在利益权衡上成为得不偿失的行为,从而起到阻遏防范腐败的效果。四、行政程序规则、权力运行规范从一般意义上来说,行政行为的无序、恣意和非法定化,是诱发行政腐败的因素之一,在多数情况下,行政腐败、尤其是行政执法领域的腐败,大多肇始于对法定行政程序的不遵循与行政行为的混乱无序,或者是法定行政程序的不完整、欠规范。行政腐败的生发,是行政权行使者主观意识同客观条件相作用的产物。而行政程序,作为腐败发生的外在客观条件之一,扮演了极重要的“角色”。此外,行政程序设定科学合理,不仅对行政权行使主体设置了搞腐败的“元形”障碍,而且也使行政相对方明了,同行政机构发生行政法律关系时,只要遵循此法定规则即可,无须另行“亲近”管理方。行政程序的法律功能也正是体现于此。行政程序为行政行为规约、设定了具体的行为方式、步骤、次序和时限,在一定程度上克服了由不循法定步骤和方式,不守法定次序和时限所引发的腐败行为。行政程序为监督行政行为提供了导向,也为抑制腐败提供了技术上的助益。就行政程序对相对方的影响来说,它既给其提供了保护自我合法权益的显在准则,也给其“以利勾结”管理方设置了天然的障碍,从而在一定程度上为消除腐败发生的另一必备要件提供了可能。最近,党中央、国务院要求政府有关部门研究制定完善权力运行机制防止以权谋私的具体落实办法,