南昌市城镇低保住房保障问题研究

南昌市城镇低保住房保障问题研究

为了解决城市低收入家庭的住房问题，国务院近年来发布了一些文件，要求各地加快落实廉洁自律建设。江西省南昌市政府对廉租房的建设给予了大量的资金支持和政策扶持,近几年仅城市住房公积金增值收益就累计为廉租房提供政策补贴2800万元。2007年南昌市廉租房工作将重点放在扩大覆盖面上,对人均住房使用面积低于8m2(含8m2)的低保家庭,和家庭人均年收入5500元以下(含5500元)的低收入住房困难家庭,将保障其人均住房使用面积达10m2。今年南昌市已下达了新增2000户廉租家庭的指标,而且将继续追加对廉租房建设的配套资金。此举还得到了国务院和建设部的肯定和表扬。但是在欣喜之余,我们也看到南昌市在廉租房体系的建设过程中仍有许多尚待完善之处,其中如何完善廉租房融资模式,以保证廉租房事业健康、有序发展,就是一个十分重要且急需解决的重要课题。1目前，南昌农村保险投资模式为2003年,《南昌市城市廉租房制度实施细则(试行)》明确了南昌市廉租房建设的资金来源。具体包括以下几个方面:1.1规范阶段,确保材料上的社会救济廉租房政策是国家为解决低收入家庭的住房问题所采取的社会保障措施。南昌市坚持“财政主导、资源整合”的原则,多方筹措廉租房投入资金,对改善困难家庭住房条件,促进房地产市场健康发展起到了积极的作用。自1997年起,南昌市采取租金核减、租金配租和实物配租三种形式,建立了廉租住房制度,每年为13000多户社会救济对象减免住房租金700多万元,累计为2428户“双困”家庭发放租房补贴1150万元,228户孤老、重残家庭享受到了住房实物配租。从2003年5月起至今,市政府每年都对廉租住房资金给予了统筹安排,采取由政府下达抄告单、财政部门核拨的方式,确保廉租资金按时足额到帐。三年多来,南昌市共核拨廉租住房资金6740多万元。1.2中小型城市廉政住房建设补充资金符合以下2.南昌市廉租房保障资金的另一个来源是住房公积金的增值收益。住房公积金增值收益是指住房公积金业务收入与业务支出的差额,其分配顺序为:住房公积金贷款风险准备金→上交财政的公积金中心管理费用→城市廉租房住房建设补充资金。随着住房公积金逐年增长,其增值收益也将逐年扩大。2003—2006年,南昌市投入6740多万元用于廉租房购置与租金补助等方面,其中395万元来自于住房公积金增值收益。1.3加大支持力度,解决基本“双困”家庭的住房问题根据2006年财政部、建设部、国土资源部联合下发通知的精神,南昌市将城市土地出让净收益的5%左右作为廉租住房发展资金。2006年南昌市出让金净收益5.2亿元,其中2380万元用于廉租房的购置和建设。除此之外,2007年南昌市财政局还通过积极协调,从银行融资1400万元用于廉租房建设。南昌市的廉租房目前主要提供给两类人群,一类是“双困”对象:连续享受低保待遇6个月以上,人均住房使用面积低于7m2;另一类是二级重残和孤寡老人、特困家庭。他们的租金补助标准也是按照7m2来确定的。按照这一标准计算,通过上述的融资渠道筹集的廉租房建设资金已经能够基本解决南昌市绝大部分低保户的住房问题。但是,仍然还有更多低收入家庭的住房问题无法得到有效解决,仍需通过市政府完善城镇住房保障体系,增加廉租房的供给加以解决。但是随着廉租房政策覆盖面的扩大,就出现了巨大的资金缺口和融资乏力的困境有待探索。2南昌市清洁贷款模式的缺陷目前,南昌市现有的廉租房融资模式所暴露的缺陷主要有以下几方面:2.1廉政的资金来源并不依职权进行融资。在外资金短缺是南昌市在推进廉租房建设进程中遇到的一个主要问题。按照传统的理念,廉租房建设资金的筹措主要依赖市级财政支出。因为廉租房建设属于我国社会保障制度中的重要组成部分。廉租房作为一种公共产品理应由政府财政安排解决。但是,廉租房并不是严格意义的纯公共产品,而是准公共产品,具有部分的排他性和竞争性,其资金来源并不应该完全依靠财政绝对承担,在产权明晰、规范交易的前提下,还可以通过市场经济的手段进行融资。况且南昌市财力并不充裕,仅靠市级财政安排廉租房建设所需资金,尤如杯水车薪,如不转变观念、完善融资模式将无法保证南昌市廉租房建设的健康、有序和长远发展,将不利于城镇住房保障体系的构建。2.2影响城镇住房保障体系的构建目前,南昌市城镇廉租房投融资的主体都是当地政府。主要原因有:(1)城镇廉租房具有典型的社会福利性,在投资廉租房建设的过程中会产生一定的正外部性,对于这部分“外溢”的社会效益私人企业无法得到相应的经济利益。(2)廉租房建设周期长、规模大、所需资金量大。这对于追求利益最大化的理性经济人而言,廉租房建设的投资回报率并不具有吸引力,因而他们并不热衷于对廉租房市场的投资。如果南昌市廉租房建设资金全部由政府财政承担,那么长此以往必然会造成廉租房建设对其他经济建设项目的“挤出效应”,同时对于并不富裕的南昌市政府而言也会感到“力不从心”,从而导致地方政府在廉租房建设方面的积极性下降,最终影响整个城镇住房保障体系的构建。更为关键的是南昌市城镇廉租房投融资主体的合而为一是不符合市场经济发展的客观规律的。实现投资主体与融资主体分离,规范公司法人治理结构,是完善廉租房融资模式必须要解决的一个基本问题。2.3建设资金的主要来源目前,南昌市廉租房建设资金的绝大部分来源于市级政府的财政支出和少量的银行贷款,资金来源单一且狭窄。其中,财政拨款部分作为南昌市廉租房建设资金的主要来源,其数额与建设所需金额相比远远不能满足需求。至于住房公积金的增值收益则更有限,按照现行规定提取了不得少于60%风险准备金和管理费用后,剩余资金非常有限。此外,通过土地出让金补贴廉租房建设也存在现实困难,长期以来以预算外收入的形式作为地方政府“第二财政”的土地出让金一直是地方政府经营城市、招商引资和搞地方基础设施建设的重要资金来源,能够挤出来用于廉租房建设的比例一定是十分有限的。2.4资本市场的产品和廉政目前,南昌市的廉租房建设投资属于财政支出范畴,没有充分利用资本市场的闲散资金和各种金融工具,金融机构没有在廉租房建设过程中发挥其应有的作用。资本市场的某些金融产品和廉租房具有一些相同的特性:如期限较长、收益较稳定、流动性较弱等特点。此外廉租房还具有良好的保值增值性,是一种优质的抵押品或担保品。因此,如果南昌市政府在筹集廉租房建设资金时,能够借鉴国外的成功经验,进行融资创新,充分利用资本市场的各种金融工具优势,将单一的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的市场化运作模式是完全有可能的。3完善南昌清洁贷款模式的一些建议3.1房建设过程中政府对土地资本的投入南昌市政府和有关部门应当根据当前经济发展的客观形势,坚持与时俱进,注重观念创新。根据廉租房的特性和市场经济的客观规律,政府在廉租房建设过程中的主要职责是明晰产权、规范交易、引导投资和加强监管。至于投资方面,政府每年的直接财政投入只需用来保障廉租房租金和资本市场回报率之间的差额即可。政府应当努力构建完备的信用平台、信息平台和担保机制,积极引导各类专业金融机构、社会资本参与到廉租房建设的融资体系中来,完善现有的融资模式,以更好地解决廉租房建设的资金“瓶颈”问题,为南昌市廉租房事业持续健康有序发展奠定良好的资金基础。3.2规范廉政资金培训,规范操作主体(1)根据廉租房的特性及政府在廉租房供给过程中兼顾效率与公平的原则,南昌市廉租房建设过程中,市政府负有不可推卸的责任,应当作为一个重要的投资主体,但不是唯一投资主体。除政府外,还有商业银行、社保基金、保险基金、房地产信托基金、海外投资基金等可能进入廉租房投融资体系。这些投资主体有一些共同的特性:一是有大量的闲置资本;二是投资风险控制重于投资收益;三是存在保值增值的要求;四是目前没有找到较佳的投资项目。因此这些投资主体进入具有稳定收益且安全性较高的廉租房市场是完全有可能的。这样不仅可以给他们带来长期和稳定的收益,而且对某些商业银行来说还可以有效增加银行低风险资产的规模,同时这笔资金又会从房地产及其带动的相关行业中,以工资和利润的方式转回银行,增加银行的存款,稀释坏帐的比例。(2)要改变廉租房建设投资主体与融资主体合而为一的现状,将投资主体与融资主体分离,按照市场经济的客观规律建立具有独立法人资格的国有专业廉租房开发公司。明确政府主要职责,理顺产权关系,规范市场交易,实施有效监管。同时利用政府信誉和廉租房的产权抵押作为担保,并以政府的直接投资作为引导,充分调动上述投资主体的投资积极性,明确债权人和债务人的法律关系及地位,增强债权、债务关系的可操作性,实现投、融资主体两者的有效分工与合作。3.3扩大资金渠道(1)开发廉政车首先建立有效的激励约束机制,通过市场化手段从商业银行、政策性银行、社保基金和保险基金等处获得建设资金;其次政府可以通过优先提供土地、水、电、交通等基础设施和部分地价优惠,鼓励开发商投资建设廉租房或配套开发廉租房;再次可以考虑以股份制的形式和优惠的住房分配方案引导在城市拥有富余土地的国有企事业单位投资廉租房建设,这样不仅可以增加资金来源,而且可以有效盘活城市闲置土地和充分利用现有的公共设施。(2)集的住房款的本质直管公房是住房领域的社会公共资产,出售直管公房所归集的住房款实质是对社会公共资金的回收。因此,建设南昌市政府从其净归集资金和拆除旧公有住房的补偿资金中提出一定比例,纳入到廉租房专项基金,形成有效的资金补充。(3)高收入群体征收特别住房保障税政府可以考虑向购买别墅、高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税。通过财税的转移支付功能,将该部分税收专门用于廉租房建设、修缮和租金补贴。(4)筹资款的提取由于南昌市廉租房目前提供的对象同样也是社会福利救助的主要对象。因此,从社会福利彩票的筹集款中适当提取一定比例,专项用于廉租房,也符合发行社会福利彩票的初衷。福利彩票销售额巨大且资金来源持续稳定,这也符合廉租房建设资金缺口巨大、需要长期融资的特点。(5)金、房地产的使用原则政府应倡导社会爱心捐助,捐助的资金或房产必须坚持专款专用、公开公正、量入为出,任何单位和个人不得改变资金的用途,不得坐支、截留和挪用。3.4充分利用各种金融工具(1)房地产投资信托信托不动产证券化具有不易灭失、风险低、安全性好的特点,再加上房地产的保值增值性,可吸纳部分储蓄和股票市场的资金。其中房地产投资信托就是一种国际上通用的有效形式。房地产投资信托有两大特点:①房地产投资信托通过投资银行出售房地产证券筹措资金,用这些资金投资商业地产或廉租房,同时,将大部分收益分配给房地产证券持有者;②投资者一方面可通过投资银行购买房地产证券,另一方面可通过证券交易所进行交易,使房地产证券具有很强的流动性和变现性。具备上述特点的房地产信托将成为社保资金、保险资金保值增值的很好渠道。因此,通过这种金融产品可以把对直接增量市场的投资资金聚集起来,引入到更有需要的廉租房体系中,从而减少市政府廉租房建设的投资压力。(2)住宅租赁方面在经济发达的国家,居民的住房自有率仅为50%左右。例如,美国的住房自有率为65.5%,瑞典为42%,西班牙为20%左右,法国高达50%,而瑞士更有70%的居民是租房。这些发达国家的住宅私有化率之所以较低,是因为它们拿出了相当数量的公房用于廉租房,以解决特困户的住房需要。事实也证明这些国家当初实施的住宅消费保障制度有利于充分发挥市场和政府各自在效率和公平的作用。而据2006年7月3日,建设部公布的《2005年城镇房屋概况统计公报》显示,2005年我国住宅私有化率达到81.62%。相比之下,我国住宅私有化率过高。这当然是一个成绩,但是也显示了一些缺陷。因此,大力发展房地产租赁业,尤其是加快廉租房租赁方式的创新,具有十分重要的意义和作用。我国的廉租房具有只租不售的特点,经营租赁、委托租赁等都是可以考虑的租赁方式。目前,由于廉租房本身的特征和国家提供优惠政策的吸引,许多租赁公司已经表现出对廉租房市场的极大关注,这对于廉租房开发和管理走向高效的市场化运作提供了非常有利的条件。(3)特许权融资生