流域水环境治理的市场型协调机制研究

流域水环境治理的市场型协调机制研究

根据中央中央的经验，“对于被迫统一公共池塘资源方案的尝试，有很多失败的制度缺陷和制度失败。”因此，有必要促进两个流域政府之间在流域内对水资源消费的负面合作，发展市场机制的协调力。该机制主要体现为各种具有界定产权意图亦或运用竞争机制(或两者兼而有之)的策略选择,诸如流域水权交易、流域政府间生态补偿、排污收费与排污权交易以及污水处理设施民营化等。一、用益物权的他物权化水权是指水资源的使用权和收益权,是一项建立在水资源国家所有基础上的他物权,即一种“用益物权”4。水权制度则是指划分、界定、配置、实施、保护和调节水权,确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则,是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。(一)水权与传统水资源分离的配给方式可交易水权原则是国外流行的水权制度逐步演进的结果,后者先后经历了三个阶段的变化:(1)沿岸所有权原则。这是在土地开发初期水资源比较丰富的条件下自然存在并发展起来的一种水权制度。其规定流域水权属于沿岸的土地所有者,精髓是水权私有,并且依附于地权,当地权发生转移时,水权也随之转移。(2)优先专用权原则。这一原则祛除了沿岸权一些弊病,更适合水资源较为短缺的地区。其强调将水权与地权分离,用水权利不再与地权有关,水资源成为一项新的公共资源,政府以配给方式按先后次序分配给各用水户。(3)比例分享原则。该原则既取消了地权与水权的联系,同时又取消了优先权原则中水权间高低等级之分,按照一定认可的比例和体现公平的原则,将水权界定为河川水流或渠道水流的一种比例关系。总体而言,以上三个阶段的水权制度虽然在特定时期具有合理性,然而各有欠缺。沿岸权使得水权依附于地权,进而使沿岸与非沿岸地区之间缺乏公平。优先权又会陷入优先取得水权者及高等级水权用户用水效率不高的困境。比例分享权制则可能造成关系国计民生的重要取用水难以保障的情形。当水权的初始分配难以尽善尽美实现期望的社会目标时,人们开始关注现有水权的再分配问题,试图由此实现更富效率、合理的水资源配置,利用市场机制再分配水资源的可交易水权原则由此在各国风行。在最早出现这一做法的美国西部地区,其体现为在优先权的基础上,逐步放松和解除对水权转移的限制,允许优先专用水权者在市场上出售富余水量,使水资源得以更充分利用。(二)水权交易对流域水资源消费负外部性的影响按照水权交易的空间跨度来划分,水权交易包括流域内水权交易和跨流域水权交易两种形式。本文主要关注前者,其又可以区分为同一流域内流域政府间水权交易以及不同类型用水户之间的水权交易。具体操作过程则是,首先在水权交易主体间进行水权的初始分配。分配依据可以是相互间自愿达成的契约,也可以是中央政府或流域政府制定的强制性计划(中央政府制定流域政府间水权分配计划,流域政府则制定辖区内用水户间水权分配计划)。水权初始分配结束后,水权交易主体(流域政府或流域政府辖区内的用水户)就将合法取得用水许可证,后者进一步可以在国家宏观调控之下根据自愿、公平、合法的原则进入水权交易市场,在各个水权主体间交易,进行水权的再分配。由于存在着市场竞争机制和激励机制,推行水权交易从而再分配水权,可以真正实现水资源的优化配置。水权交易对于协调流域政府间关系,促进流域水资源消费负外部性的合作治理具有重要意义:首先,由于水资源分布的非均衡性以及中央政府初始分配水权往往难以尽如人意,不同流域政府间需要进行水资源的调剂,这时,流域政府作为经济主体参与水权市场,通过相互间水权交易使水资源从低效率用途的地区流向高效率用途的地区,从而实现水资源的互通有无,这将可以减少受水区内因水资源过度提取而对其他流域政府辖区造成负外部性的可能。其次,一般说来,水权交易对水质是有要求的,这使得原水权持有者必须采取相应措施对其水资源加以保护,以免水质变坏。也由此,用水户间的水权交易可以减少卖方用水户污染水源的行为,流域政府间水权交易则可以促使卖方减少辖区内用水户污染水源的行为,这两方面总体上都可以抑制流域政府间负外部性现象的出现。再次,由于水权交易使得水资源成为一种有价商品,买方获得水资源需要付出货币,卖方付出水资源则可以获得货币,因此鲜明的价格机制将驱使买卖双方产生明确的节约、清洁水资源的意识,而这正可以减少流域水资源消费负外部性的发生。二、保护反应居民的优惠政策和补偿制度流域政府间生态补偿机制也即相对富裕的下游地区政府和中央政府对由于保护环境敏感区而失去发展机会的上游地区政府及其辖区居民给以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。(一)生态补偿原则流域政府间生态补偿对于流域水资源消费负外部性的综合治理进而对于整个流域生态环境的保护至关重要。这是因为处于或靠近流域源头的上游地区政府及其辖区居民才是流域生态环境建设的主要责任者和承担者,其为了实施各项水源保护措施以保障下游地区水资源的持续利用,在人力、物力、财力上投入大量精力,甚至需要以牺牲当地经济发展为代价,因而发展机会更多的下游地区政府乃至中央政府理应对为流域水资源环境保护作出主要贡献的上游地区政府及其辖区居民实施生态补偿。否则后者就将缺少足够的动力和充足的资源来控制、矫正辖区流域水资源消费负外部性现象,流域生态环境就将遭受更为惨重的破坏,下游地区也将承受更大的损失。由此也正可以理解,流域政府间生态补偿具有重要意义:通过补偿行为,在上下游政府间建立公平、合理的激励机制,藉此增进上下游政府间关系的协调,推动对流域水资源消费负外部性的合作治理。(二)流域上下游政府间生态补偿机制的确定流域政府间生态补偿的基本原则。主要应坚持两点:第一,公正原则。如上所言,流域政府间生态补偿的提出是基于纠正流域上下游地区在流域生态保护和利用过程中的付出与收益失衡的目的,建构流域政府间生态补偿制度理应体现这一初衷。公正原则是以等利(害)交换关系为核心内容的,体现在流域政府间生态补偿制度中,就要求收益大于付出的地区作出补偿,付出大于收益的地区则接受补偿1。第二,水质和水量相结合原则。水质和水量是不可分割的统一体,如果只有水质没有水量,水质再好,数量不足,水资源还是不能满足人们生产生活和社会经济发展的需要;反之,如果有充足的水量,而水质却受到了污染,则会产生水质性缺水,有再多的水资源同样也无法满足经济社会发展的需要。因此,在实施流域上下游政府间生态补偿机制时,要同时考虑水质与水量的问题。流域政府间生态补偿的方式。通常可以归纳为资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿等四种方式:第一,资金补偿。这是最为普遍也是最为重要的补偿方式。其常见形式有:补偿金、赠款、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息以及加速折旧等。第二,实物补偿。是指补偿方运用物质、劳力和土地等进行补偿,提供受偿方部分生产要素和生活要素,增强其生产能力。第三,政策补偿。指中央政府对受偿方权力和机会的补偿。受偿方在授权权限内,利用制定政策的优先权和优惠待遇,制定一系列创新性政策,促进发展并筹集资金。第四,智力补偿。也即补偿方开展智力服务,提供无偿技术咨询和指导,培训受偿方技术人才和管理人才,输送各类专业人才,提高受偿地区的生产技能,技术含量和管理组织水平。(三)保护上游地区的收益权“市场作为一项普遍的社会性力量,是生态补偿机制有效运转的关键”2。流域政府间生态补偿正体现出或者应该体现出其市场内核。也正由于此,本文将其归于流域政府间的市场型协调机制范畴。具体来说:首先,流域政府间生态补偿体现了市场基石——产权制度的本质要求。产权对于市场意义重大:产权能帮助一个人形成与他人进行交易时的合理预期,进而可以降低交易成本,实现市场的有效性。就此而言,得以充分界定和行使的产权不啻为市场的基石。而在经济学看来,收益权也是产权的重要组成部分,所以被明确界定的收益权同样是市场健康运行的保证。由此,例如上游地区投资流域源头环境的保护,带来的生态收益让下游地区一起享受,按照流域政府间生态补偿的要求,下游地区就应向上游地区实施补偿,这实际上正体现出对上游地区政府及其居民财产收益权的明晰和保护,最终也就有利于市场机制在流域政府间的实现和对资源的有效配置。其次,流域政府间生态补偿适应市场优化资源配置的需要。上游地区投入资源,提供流域生态服务,受益者却并不仅仅是上游地区,而是包括下游地区在内的整个流域。因此上游地区相关努力实际上对下游地区造成了正外部性。这意味着下游地区没有为上游地区承担任何流域生态品的成本却获得了其中的一部分收益。在经济学看来,这正体现出资源的低效率配置和市场失灵。对此作出弥补并保证上游地区可以持续提供流域生态品的最佳办法,即是流域政府间生态补偿:下游地区政府为其相应获得的流域生态收益向上游地区政府及其辖区居民作出偿付。再次,流域政府间生态补偿强调市场谈判的途径。流域政府间生态补偿并不主张一味通过中央政府行政命令的办法来解决,而是强调在中央政府明确界定水权的前提下水资源保护者与受益者也即上下游政府间采取市场谈判的途径。具体办法是,由上游地区政府根据其“管理费用+适当收益”的原则向下游提出补偿要求,下游生态受益地政府根据当地经济发展水平以及当地流域生态的直接和间接效益与上游进行协商谈判,最终确定补偿标准和补偿方式3。三、流域政府之间的协作治理微观主体是流域水资源消费的负外部性的直接制造者,其负外部性行为导致了所属区域或邻近地区居民生命财产的损失,流域政府对辖区内此类行为作出矫正和控制进而采用相关基于市场的环境政策工具,这同样体现出或可以增进流域政府间协调以及对流域水资源消费负外部性的协作治理。(一)两种负外部性矫正策略1、政府的经济政策庇古认为,外部性产生的原因是市场失败,所以必须通过政府直接干预的手段控制外部性的发生。具体说来就是要在外部性场合通过政府行为使外部成本内部化,使生产稳定在社会最优水平。庇古提出:如果每种生产要素在生产中的边际私人净产值与边际社会净产值相等,同时它在各生产用途的边际社会净产值都相等,就意味着资源配置达到最佳状态。在边际私人净产值与边际社会净产值相背离的情况下,依靠自由竞争不可能达到社会福利最大。于是就应由政府采取适当的经济政策,消除这种背离。政府应采取的经济政策是:对边际私人净产值大于边际社会净产值的部门实施征税,以迫使厂商减少产量;对边际私人净产值小于边际社会净产值的部门实行奖励和津贴,以鼓励厂商增加产量。2、《理想国》中的要件理论《理科斯认为,外部性产生的原因在于市场不完全,因此可以通过扩大市场覆盖面进而由市场机制自行解决外部性问题。1960年,科斯发表了著名论文《社会成本问题》。其中,科斯多次提到庇古税问题。因而某种程度上讲,科斯理论正是在批判庇古理论的过程中形成的。科斯认为外部效应往往不是一方侵害另一方的单向问题,而是具有相互性。例如在同一条流域内,为了实现下游企业对水质的要求而限制上游企业排污,对上游企业实际上也是一种损害。在交易费用为零和产权界定明晰的情况下,私人之间所达成的自愿协议可以使经济活动的边际私人净产值和边际社会净产值相等,从而排除导致外部性存在的根源。(二)环境政策工具当前,庇古和科斯的上述策略主张均已演化为政府环境政策工具进而成功运用于对微观主体排污行为造成的流域水资源消费负外部性治理,前者体现为排污收费,后者体现为排污权交易。1、环境税收制度由经合组织提出的这一原则是指:“污染者应当承担由政府决定的控制污染措施的费用,以保证环境处于可接受的状态。”依据这一原则,OECD国家普遍实行了征收环境税(俗称庇古税)的政策。目前世界各国也都基本上实行了排污收费或环境税制度来治理污染。我国也于20世纪70年代开始实施排污收费制度。排污收费制度是由政府首先给所有产生污染的微观主体也即企业确定一个污染税率,企业必须按照这一税率交纳排污费。在市场机制的作用下,企业会根据自己的利润最大化原则来决定自己的污染物排放量和产品产量。实行排污收费具有几方面优点:(1)每个企业可以根据自己的边际控制成本在减排污治理与排污交费之间进行选择,有利于激励企业实行清洁生产。(2)政府不再干涉企业具体的生产决策,只是确定企业经济活动是否会导致污染,污染的量是多少。所以会降低政府用于环境监督管理的费用。(3)排污收费是国家财政收入,可以用于清洁生产补贴和建设公共的污染治理设施。2、采用排污权交易的方式排污权交易基本思想是把排污权力通过拍卖或无偿分配的手段交给微观经济个体,这种污染权的数量由政府根据国家环境目标确定。这种权力还可以像普通商品那样在市场中进行交易。美国、德国、澳大利亚、英国、日本等国家相继进行了排污权交易的实践,我国最近几年也在包头、太原等城市进行了试点。实施排污权交易要首先建立合法的污染物排放权力(这种权利通常以排污许可证的形式表现),并允许这种权力像商品那样被买入或卖出,以此来进行污染物的排放控制。排污权交易的优势非常明显:(1)企业多余的许可证可以到市场中售出,不足的排污权则到市场中购买,从最终效果来看,污染的减排总是由治理成本低、可以多减排的企业完成,所以总体上降低了污染治理成本。(2)环保组织可以通过购买排污许可证而不卖出,以实现污染物排放总量的减少。(3)政府可以根据国家的环境目标买卖排污许可证来调控环境总水平4。3、具有激励作用的市场政策工具污染治理的环境政策工具可以划分为两类:基于政府命令与控制的规制工具和基于市场的经济激励工具。前一种工具在使用过程中存在着缺乏灵活性、执行成本过高、阻碍污染控制技术的发展等明显缺陷。为了降低执行成本,同时获得理想的环境效果,各国越来越倾向于采用具有激励作用的市场政策工具。这正包括了上文介绍并先后出现的排污收费和排污权交易。这两种基于市场的环境政策工具的本质特点是:鼓励通过市场信号来作出行为决策,而不是通过制定明确的污染控制水平或方法来规范微观主体的行动,通常被称为“借助市场的力量”,或者说以“利用市场力量为特征”,核心即是发挥市场所具有的激励功能。也由此,这两种环境政策工具均属于间接的政府宏观调控方式,它们以市场为中介,把保护与改善环境的责任由政府转交给了污染者,从而既有助于调动污染者减少排污和促进技术革新的积极性,也有助于降低政策的执行成本。如果这两种政策工具得以很好地设计和执行,将促成厂商或个人在实现自身利益的同时客观上实现污染控制目标的实现,并取得良好的社会效益5。四、流域水资源消费负外部性的联合治理实现以提高高效短将市场竞争机制引入公共部门实施污水处理设施民营化战略,可以极大提高污水处理的效率,进而有效减少流域水资源消费负外部性的发生,这同样有益于促进和体现流域政府间协调以及对流域水资源消费负外部性的联合治理。(一)引入市场,构建政府主导的企业管理体系,使其“职业发展”广泛意义上,可将民营化理解为从整体上减少政府对公共产品生产的直接介入程度,如“减少产品、供给、补助和管制,或上述四种手段的任意组合”6。在建设及运营城市污水处理设施方面,西方各国实施民营化战略的常见形式有:1、承包合同。经营者将可分解的业务,特别是设施的维护等专业性强的服务分项进行竞争性投标,每个承包者只提供短期、专项的合同。这种方式通过在企业内经营活动中直接引入竞争,降低了政府雇佣长期员工、技术专家的费用,促使员工提高效率。2、运行和维护的外包或租赁(O&M合约)。将污水处理服务委托给私人部门生产。与管理合同不同的是,经营者通过向消费者直接收费获得利润而不是获得政府支付的管理费。这就要求经营者承担起主要或全部的商业风险,并有义务对设备设施进行维护,但不负担投资责任,租赁者通过支付污水处理设施使用费,承担经营责任,获得收费权。在租赁期间,政府的永久所有权和租赁者实际意义上的所有权并存,加深了私人部门的参与程度,政府对价格的管理也从直接控制转变到宏观调控上来。3、特许经营。私人部门获得项目建设和经营的权利,同时也完全承担融资、投资、开发建设、经营管理、维护等责任、风险,并在经营期满后将项目转让给政府,这种项目融资的“建设—经营—转让(BOT)”方式,使私人部门在规定的经营期限内,获得完全的产权保障,其建设、经营和收费等权益受到法律或合同的保护和制约,完全摆脱政府的行政干预,私人部门可以充分发挥其自身的作用。由于引入了私人投资,在建设和运营中按照市场规则运作,解决了政府的资金短缺,转移了政府投资风险。污水处理是存在很高“沉淀成本”的行业,通常是任何时点上只能有一个服务提供者(经营者),不能展开广泛的市场内的直接竞争,所以难以取得很好的经营绩效。但上述几种民营化措施恰恰实现了为市场而进行的竞争,故而意义非凡,并取得了很好的运行效果。比如美国威斯康星州东南部港口城市密尔沃基选择了O&M合约的民营化形式,为其已经运行30年到40年的老化的污水处理系统签定了长期合同,使运营成本降低了16%,在合同有效期内共节省了1.4亿美元,并使服务价格在2007年之前保持稳定,此外还安装了先进的计算机维护管理系统来跟踪管理与维修,出水指标优于所有的环境质量标准7。印第安纳波利市两家污水处理厂同样采取了O&M合约的民营化形式,“其结果令人吃惊:成本节约了44%;污水处理质量提高;雇员人数减半;事故发生率是全国污水处理厂事故平均发生率的十分之一;虽然雇员民营化前后属同一工会,但雇员抱怨次数一年内由38次减少到1次”8。(二)从发展的角度而言,从根多年来,在基础设施建设方面存在着令人沮丧的循环:在最初创业方面,许多小工厂被兴建起来提供服务。随着该新兴行业的发展,兼并和合并不断发生,结果政府为了应付“收费”方面的抱怨和控制所谓“混乱”的竞争局面,会出台各种各样的规制,在收费和特许权方面对企业实施严格控制,企业成本从而不断上升,乃至亏损。这种状况反过来又会导致企业对设备维修、更新投入的下降,以及服务水平的每况愈下。于是,政府开始接管这些企业,给予大量补贴,换回的却依然是不断下降的效率。最后,情况会发展到政府补贴难以为继的地步,此时服务必须缩减,向用户收取的税费必须提高3这样的循环在西方国家城市污水处理设施建设和运营过程中同样或多或少存在着,并造成这一行业总体上萎靡不振的运行状态,污水处理因此难以取得理想的结果进而导致流域水质的恶化,引发不断增多的流域水环境负外部性现象。在我国,城市污水处理设施的运营尽管总体上并不存在类似上述循环的开端局面,然而过程和结局极其相似:政府垄断经营污水处理厂,一方面因污水处理系统投资动辄需要几千万元,甚至上亿元,所以资金筹措并不轻松,甚至因建设资金紧张而挤压管网建设资金,造成管网不配套无法收集污水;另一方面,由于城市污水处理长期游离于市场,服务价格极低而无法维持设施运行所需的基准利润。基于这两方面原因,很多城市建成污水处理厂之后便很少再作追加投资,仅仅部分开工或使其成为应付上级检查的摆设。在此情形下,污水处理的低效率可想而知!据统计,每年全国约有1/3的工业废水和90%的生活污水未经任何处理就直接排入河湖9,流域水资源消费负外部性现象和跨界纠纷由此愈演愈烈。所幸民营化战略提供了一种独特的解决思路,其凭借市场竞争策略的精巧运用而产生的效率优势,进而宣告了上述基础设施建设中恶性循环的结束。基于此,流域政府也正可以对城市污水处理设施(厂)运用上述四种形式的民营化手法,从而取得污水处理更有效率、更为理想的结果,据此也就减少了辖区流域水资源消费负外部性的衍生,同时在此过程中也体现出以及增进了流域政府间关系的协调。五、市场竞争和产权私有化相结合的原则解决公共池塘资源所面临的内在问题——“存在枯竭的危险”,由中央政府自上而下实施的科层型协调机制存在着信息获得的功能性缺陷。由此,“一种截然不同的思路正在引起人们的注意:自由市场环境论。它建立在产权和市场机制等概念的基础上。简言之,当一种共用资源(即公共池塘资源——笔者注)被转变为个人物品并被拥有时,对它的维护和有效管理就变得可能了。为了实现财产长期价值的最大化,私人所有者会对这些先前属于共用资源的物品实施谨慎管理”10。而且,管理得越好,交易价格越高,从而一旦在市场中进行竞争性买卖就将可以获取更大的收益。当然,市场机制的优势并不仅仅体现于其鼓吹者提出的公共池塘资源产权全部或某种程度私有化(自由化)的主张可以有效应对这类资源枯竭的危险;事实上,“公有还是私有是重要的,但有竞争还是无竞争往往更重要”11,市场中交易双方动态的互动过程也正体现出激烈的竞争,而市场竞争的益处通常远大于产权私有化的影响。市场竞争最大的益处即在于可以诱导争胜的双方耗费成本寻找和试验新知识,并且为取悦服务对象相互戳短进而揭示易于被遮蔽的信息,直至这些信息在竞争中变得家喻户晓。所以,竞争是快速传播信息的过程,是发现一类事实的过程,由此,竞争将可能使得信息不对称导致的各种不合作行为、机会主义行为以及非理性行为最终无处藏匿而得以矫正。同样,造成公共池塘资源面临枯竭危险的“搭便车”的机会主义消费行为一旦被引入市场竞争框架之内,也将可以得到较好的解决而趋向理性。当然,实践中最好能将市场机制的两项长处——市场竞争和产权自由化紧密结合,也即“保护在竞争中对产权的自由运用,并赋予这种保护以很高的道德价值。成为统率一切的普适制度”12,在此情形下,将可以实现一种“理想的情况”:市场机制将强劲显示出优化资源配置的本领,进而实现对公共池塘资源的理性消费。流域是典型的公共池塘资源。对流域采取水权交易的制度设计体现出市场竞争和产权私有化的结合。由于以自主协商或者指令性计划的方式在流域政府间或微观主体间作出了水权分配,产权得以明晰;在此基础上开展竞争性水权交易,水资源就成了有价值并可以取得利润的商品,这就将促使买卖双方基于竞争策略的需要而更加懂得和强调节约与保护水资源。而且水权交易实现了交易方水资源的相互调剂,所有这些,最终都将有利于减少流域水资源消费负外部性现象。排污权交易的作法同样结合了产权制度和市场竞争机制的优势。在科学分配排污量的基础上,微观主体间自主进行排污权竞争性交易,实现排污权的市场流转和余缺调剂,而排污总量却可以保持不变,并维持在一个合理的水平上。这正可以防止流域水环境负外部性的增加。排污收费或征税制度则发挥了作为市场竞争机制“显示仪”的价格机制的效用。由于事先即将排污收费打入企业生产成本之中,因此考虑到产品价格的提高会导致市场竞争力的下降,企业就将主动减少排污行为,从而减少了流域水资源消费负外部性的发生。如前所言,流域政府间生态补偿体现和运用了市场产权制度。上游地区政府及其辖区居民通常是流域水环境保护的主要力量,投入了巨大成本,收益却由下游地区一起分享。下游地区政府为此向上游地区埋单,也即通过资金、实物等形式实施补偿。这既可以增加上游保护水环境的动力,也可以为其补充资源,根本上则体现出