EOD模式详细解读

EOD模式详细解读4月28日，生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，深入探索生态环境导向的开发（EOD）模式，同意河北省潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目等58个项目（开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作。

01什么是EOD模式EOD模式非常符合我国高质量发展阶段的要求，也有助于我国实现碳达峰和碳中和。那么什么是EOD模式呢？其实就是解决“绿水青山”如何变成“金山银山”的问题。所谓EOD模式，它的全称是生态环境导向的开发模式(Ecology-OrientedDevelopment)，是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。具体来看，EOD的定义包含三项核心要点。一是“融合”：肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是“反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置。在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。举个例子，前几年有个热播剧《人民的名义》，里面达康书记将林城煤坍塌区改造成湿地公园和开发区，这一开发模式其实就是EOD模式的早期范本，其故事的原型则来自江苏徐州潘安湖国家湿地公园项目。2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。2017年底，领导人视察潘安湖采煤塌陷区整治工程时，指出“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”！

02政策红利2018年8月至2021年4月，生态环境部、国家发改委、科技部、工信部、财政部等部委陆续发文，EOD从首次提及到第一批试点项目的逐渐落地，基于实践的EOD项目应运而生。2021年11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）（以下称40号文），明确社会资本可以以自主投资模式、与政府合作模式、公益参与模式参与。并明确社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。同时，文件提及多项支持政策：社会资本修复完成的国有经营性建设用地、集体农用地经营权、海域使用权等，在公开竞争中的优先获取权；社会资本腾退的建设用地指标，可优先用于产业发展，或在省域范围内流转使用，或用于占用同地类的农用地；对于合理产生的土石料等材料，可无偿用于修复工程且纳入成本管理，或由县级以上政府依托公共交易平台处置，并保障修复主体合理收益；发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态保护修复；在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目等。由国务院发文并聚焦社会资本。上一次同时满足这两个条件是2015年的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），正是这个文件拉开了PPP序幕，开启了几年的基建红利大潮。在部委系列专项政策文件中，尤为重要的是，财政部为生态资源打开金融工具箱，提供多种财政支持手段，主要集中在生态奖补和专项债两个层面。第一个财政工具是2021年推出的生态奖补资金最高可达20亿、占比60%，以《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财资环[2021]100号）为代表，瞬间火爆当年的生态环保市场；第二个财政工具是2022年新增专项债务限额1.46万亿元。其中，生态环保、市政水利等均属于专项债重点支持的九大方向。新增专项债券一方面体现政府在生态环保领域的决心，另一方面为后续项目的启动提供基本保证。通过政策分析，可以得出不是所有的产业都适合EOD模式，2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》中，不仅对EOD项目的产业选择原则进行描述，也对产业类项目进行界定，并明确其细分行业，表明生态环境部对产业的足够重视。其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”。而产业类项目包括三种，分别是生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源。其中，前者细分为生态农业、旅游、康养；中者细分为数字经济、洁净医药、电子元器件；后者细分为“光伏+”、生物质能利用。

03试点发展EOD试点启动以来，各地因地制宜、多措并举，在产业融合、实施路径、政策机制等方面开展了有益探索。部分地区还结合地方特色开展了卓有成效的EOD试点实践工作。比如，在重庆，广阳岛试点项目开展了片区生态环境治理提升、公共服务配套升级等一揽子补齐生态环境突出短板工程，通过商业出租、交通服务等产业开发运营收益和片区土地综合开发等长短期收益结合的方式来平衡项目总体投入。在山东，日照市则谋划了一批“生态保护型”特色产业项目。试点项目以水源地保护为主线，发展生态农业、生态渔业、生态旅游等产业，探索一条以生态环境保护促进乡村振兴发展的实施路径。而在浙江，湘湖片区项目以文化创意、高新技术、生命健康、金融服务等经营性收入及区域财政增量收入实现对生态环境治理、配套设施建设类项目的反哺。在各地试点的同时，国家开发银行还对符合条件的试点项目，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。统计数字显示：截至2021年底，第一批36个试点项目授信额度644亿元，贷款186亿元。其中，国家开发银行累计授信额度达到503亿元。应该说，EOD模式自试点推行以来，还是收到了很好的效果，各地也纷纷开展了省级EOD模式试点，申报非常踊跃。如今，第二批试点启动，试点项目数量也从36个增加到58个，范围涉及各个省份，也有望取得更好的效果。未来，在两批试点结束之后，相信生态环境部也将及时归纳总结，形成可复制、可推广的经验，将EOD模式推广放大。而借助这一模式，“绿水青山就是金山银山”也有望早日实现。EOD火了？EOD一定会火。原因：一是我们高质量发展已经到了这个阶段；二是我们对于碳达峰碳中和的国际承诺；三是中央的政策导向。对于建筑企业来说，EOD竞争的关键是设计能力。一个地块，怎样按照EOD的理念设计出来，怎样在实现生态保护、生态优美的同时，带动关联的、有收益的其它产业的发展。所以，设计能力是两个方面：一是项目的规划设计和工程设计，二是投融资模式(含财务平衡）的设计。10月15日，生态环境部联合发改委、国家开发银行印发《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，通知提出了5项申报条件(需同时满足)，每个省份申报数量原则上不超过3个，本次重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目。大约1年多前，上述三方发布了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，今年4月，在生态环境部公开的试点项目名单显示，第一批试点项目合计36个，期限为2021-2023年。据悉，项目拟投资近1400亿元，拟申请贷款金额为700多亿。EOD要火。那么，什么是EOD模式以及EOD项目如何实施。一、跟达康书记学习什么是EOD？热播剧《人民的名义》中讲了一个达康书记将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。事实上，这个故事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。2017年底，领导人视察潘安湖采煤塌陷区整治工程时，指出“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”！此处的潘安湖项目其实即可看作EOD的官方范本。二、简介：传统补贴难维系，借鉴地铁商圈的开发模式回过来讲，什么是EOD，套用官方解释：EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。在笔者看来，狭义的EOD模式其实主要就是将生态环境治理带来的经济价值内部化，以解决环保前期投入的资金问题，简单的说，EOD就是怎么让绿水青山真正变成金山银山！长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置，因此环保产业主要依靠政府的购买服务和补贴。但依靠政府补贴，显然不是最佳策略，尤其是当政府缺钱的时候，整个产业都显得岌岌可危。要想解决正外部性产业的困境，一个常用的现代化方法即是依据科斯定理，明确产权，通过市场机制来实现资源的最优配置。近年来发达国家推行的污染排放权即是很好的例证，我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。如果回顾城市发展历程，我们其实可以发现EOD并不算是一种全新物种，类似的还有TOD（公共交通导向型开发模式），SOD（公共服务导向型开发模式）等等。以TOD为例，项目公司以火车站、地铁站等为中心，以400-800米为半径，打造集商业、文化、教育、居住等为一体的商业综合体，实现土地增值+物业增值。大家常见的各大地铁商场即是这种模式的典型代表，例如上海五角场的万达商场。而运作这类项目的公司则以香港地铁公司为代表，港铁公司通过对轨交和物业的统一规划设计，并与政府协商，提前获得地铁站附近土地，锁定由于地铁开通预期带来的土地溢价收益，随后一边俢地铁，一边在地铁周边开发物业。在土地升值之后，港铁一方面通过拍卖方式将地铁上盖的土地卖给开发商，或自己做房地产开发，实现土地增值收益和房地产开发投资收益，另一方面，通过对开发出的地铁商业办公等自持物业运营，获得物业升值收益和物业租金收益。通过这种模式，港铁公司实现了持续盈利，建立了全球首屈一指的城市轨道交通体系。内地的深圳地铁也基本学习的是港铁模式，从2013年开始即实现盈利，成为我国为数不多的盈利的地铁运营商。值得一提的是，在2015年著名的万科股权之争中，万科曾计划引入深圳地铁，其背后同样有“地铁运营+上盖物业开发”的战略考量。三、路径：看EOD如何化绿水青山为金山银山由上可见，EOD模式与上述TOD类似，其实现路径基本分为三步走：1)重构生态网络：通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；2)整体提升城市环境：通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；3)产业导入及人才引进：通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。其对应的收益来源主要分两块：1）土地溢价及土地出让收入。通过环境改善实现土地增值，再分享土地一级出让收益或者地产开发来实现资金需求平衡可以说是当前EOD模式的核心，这也是最直接的最快速的收益模式，但这可能将EOD项目做成生态环境治理类项目与地产项目的组合，没能将生态导向纳入项目前期规划、建设、运营、产业导入的全盘考虑，因此缺乏可持续发展的能力，且土地溢价及土地出让收入直接作为项目收入缺乏明确政策支持。2）产业反哺分成收益。就目前来看，实现生态与产业有效融合的项目较少，这主要是由于产业培育周期较长，不确定性较大，且项目参与主体多，生态价值难以定量测算，主体之间难以确定收益类型划分，对参与主体的实力要求高，这方面还有待进一步探索。4月28日，生