资源+综合开发业务机会及前景展望分析报告

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列“资源+综合开发”项目受到市场广泛关注基本概念定义“资源+综合开发”项目是指：采取政府匹配矿山、砂石骨料、煤矸石、河砂等资源，社会资本参与，通过城市综合开发实现自求平衡的项目。p

“资源+综合开发”项目特征资源与项目的关系大致分为三种Ø

市场化程度高，受到市场青睐：目前投资人和政府在合作过程中，正在探索“资源+综合开发”项目的投资模式，即政府方和社会资本方达成一致，将矿山开采权、砂石、尾矿等自然资源以及对应特许经营权作为资源作为项目的副产物如流域治理项目中，河道砂石作为项目的副产物，可作为建筑工程的原材料。资源配置给项目，从而丰富项目的回报使项目能够按照市场化的方式运作。，增强项目的投资平衡性，资源作为项目的一部分Ø

投资模式简易，具备市场空间和政策支持：“资源+”类型的项目较多采用

、特许经营和市场化等模式，具备一定的市场空间，有国家、如矿山修复项目、生态旅游项目等，资源为项目的组成部分。地方层面政策的支持，具备一定的可操作性。资源作为项目平衡Ø

资源和项目的关系是重点：

“资源+”类型的项目由于涉及到采矿权、采砂权，相对复杂，需要厘清资源获取和项目获取的联动关系、收益分成机制和资金路径。如资源+产业集群项目，通过矿产开发收益，或将矿业权依法转让、出租等方式取得的收入，筹集用于项目的建设资金。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台1资源型城市具备市场拓展空间市

场

空

间根据此前国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，国务院认定全国资源型城市（成长型/成熟型/衰退型/再生型）共262个。成长型城市资源开发处于上升阶段，资源保障潜力大，经济社会发展后劲足，是我国能源资源的供给和后备基地。成熟型城市资源开发处于稳定阶段，资源保障能力强，经济社会发展水平较高，是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。衰退型城市资源趋于枯竭，生态环境压力大，是加快转变经济发展方式的重点难点地区。再生型城市基本摆脱了资源依赖，今后要加快发展现代服务业，加大民生投入。完善城市功能，提高城市品位，形成区域中心城市、生态宜居城市或著名旅游城市。图片：余建辉,李佳洺,张文忠.中国资源型城市识别与综合类型划分[J].地理“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台2学报,2018,73(04):677-687.“资源+综合开发”项目需要注重与产业结合政

策

支

持《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》指出，资源型城市应依托现有产业基础，大力发展接续替代产业，增强科技创新能力，积极推进新型工业化，提升产业竞争力，实现产业多元发展和优化升级。大力发展特色服务业培育壮大优势替代产业结合资源型城市产业基础和发展导向，积极适应市场需求变化和科技进步趋势，充分发挥比较优势，积极发展传统优势产业和战略性新兴产业，努力培育新的支柱产业。发展类型丰富、特色鲜明的现代服务业。4251合理引导产业集聚发展3加强规划统筹，优化产业布局，引导产业向重点园区和集聚区集中，形成集约化、特色化的产业发展格局。优化发展资源深加工产业积极发展吸纳就业能力强支持资源优势向经济优势转化，有序推进资源产业向下游延伸，大力发展循环经济。的产业大力发展带动就业能力强、市场前景好的劳动密集型产业。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台3政策背景——鼓励和支持社会资本参与生态保护修复政

策

支

持《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》国办发〔2021〕40号Ø

文件要点：坚持保护优先、系统修复、政府主导、市场运作。Ø

鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。Ø

重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。Ø

社会资本参与方式：自主投资模式、与政府合作模式、公益参与模式。Ø

社会资本收益获取方式：生态保护修复+产业导入、碳汇交易、资源综合利用收益等。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台4政策背景——鼓励矿山土地综合修复利用政

策

支

持自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（2019年12月）Ø

文件要点：通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复。Ø

鼓励对修复后矿山土地进行综合利用：允许社会资本通过公开竞争方式将矿山修复后获得土地使用权，用于工业、商业等经营性用途，或是从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产等农用地承包经营；Ø

土地指标流转：矿山修复后形成新增耕地指标的，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。Ø

可合理利用废土石料：对于矿山修复过程中产生的废土石料，可纳入县级公共资源交易平台对外销售，销售收益全部用于积极影响：激发了社会资本参与生态修复的积极性，自然资源部在2020年11月发布的《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》介绍了山东、安徽、云南、浙江、河南等地的废弃矿山市场化修复案例。地区生态修复，保障社会投资主体的合理收益。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台5政策背景——地方层面也出台了一系列支持政策政

策

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持近年来，各地方政府陆续出台了支持政策，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复浙江省四川省河北省贵州省《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复实施意见》，从规划管控、产权激励、土地指标流转使用、生态资源权益交易、资源利用、财税支持、金融扶持7个方面共出台21条政策，支持社会资本参与生态保护修复。《浙江省生态环境保护条例》，鼓励和支持社会资本参与生态环境修复。鼓励社会资本参与生态产品经营开发，支持创建生态产品区域公用品牌和区域特色农产品品牌。《四川省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设与保护。《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》提出，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，推动生态保护修复高质量发展。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台6“资源+综合开发”项目在全国有广泛的成功案例典型案例分析十四五已招标“资源+综合开发”项目（部分）项目所在城市•

项目市场化运营，减轻项目名称项目规模实施企业政府的财政负担•

同时可以促进当地协调发展对政府百年国际赛道城废弃矿区综合治辽宁阜新20亿元中科盛联公司理项目•

为当地提供更多的就业机会安徽省淮北市绿金湖的采煤塌陷地治理项目安徽交通航务工程公司、安徽建工联合体安徽淮北内蒙古赤峰重庆铜梁区22亿元17.4亿元72.1亿元宁城县蚂蚁山生态环境治理建设项目北矿城生态科技集团有限公司铜梁区独立工矿区转型升级产城中国水利水电第五工程局有限公司对城市对企业融合项目•

再次利用土地资源，有效缓解人地矛盾•

项目收益有一定保障•

促进市场化转型•

享受税收优惠中铁建重庆投资集团、中铁十九局、重庆市潼诚股权投资基金管理有限公司联合体重庆市潼南区产教融合示范片区项目重庆潼南区24亿元•

改善人居环境、防止生态系统退化•

发挥企业社会价值“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台7案例一：矿山尾矿废弃资源化利用典型案例分析u

阜新市百年国际赛道城废弃矿区综合治理项目——模式Ø

项目区位：辽宁省阜新市Ø

投资规模：约20亿元Ø

项目范围：约5平方公里Ø

建设内容:政府授权招标/社会投资人实施机构社会资本地质灾害治理和生态修复工程可行性缺口补助设计、投融资、建设、施工、运营、管理、维护项目公司财政局市政基础设施工程项目赛道公园项目煤矸石特许经营权生态环保治理关联产业运营赛道赛事管理服务中心营业收入历史建筑修复工程赛道公园观光小火车工程等内容。Ø

合作期：建设期2年，运营期28年，合作期30年。地质灾害治理生态修复工程市政基础设施赛道赛事管理服务中心历史建筑修复工程观光小火车工程Ø

回报经营权）：旅游收益+煤矸石加工销售收入（特许“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台8案例一：矿山尾矿废弃资源化利用典型案例分析u

阜新市百年国际赛道城废弃矿区综合治理项目——项目要点O1O2通过授予特许经营权，以煤矸石收益做补贴文体、文旅、文娱、文创同频共振p

项目通过废弃煤矸石再利用开发的方式，形成一定收益补贴社p

以高水平赛事和节庆活动为依托，将有形资源和无形资源相结合，会投资人。打造场景优势、塑造城市品牌。p

市政府授予中科盛联公司对新邱露天矿山约24平方公里范围内总量不低于3亿立方米煤矸石的使用权和经营权，煤矸石销售收益用于支付本项目可行性缺口补贴。p

以赛车、篮球、无人机、竞走等赛事为切入点，探索出一条文体、文旅、文娱、文创融合发展的全新路径。p

市人大会通过了《阜新市人民政府关于将中国阜新百年国项目财政支出纳入市本级中长期财政规划的际赛道城一期报告》。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台9案例二：土地出让、指标流转类典型案例分析u

安徽省淮北市绿金湖的采煤塌陷地治理项目——BOT）模式Ø

项目区位：安徽省淮北市Ø

投资规模：约22亿元Ø

项目范围：约3.61万亩Ø

建设内容:排水工程、清淤工程、挖方工程、填方工程、土地平整、生态修复、资源保护、科学研究、旅游休闲Ø

合作期：建设期拟定1.5年，养护期10年Ø

回报：腾退土地的土地出让收入Ø

回报机制：政府购买服务“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台10案例二：土地出让、指标流转类典型案例分析u

安徽省淮北市绿金湖的采煤塌陷地治理项目——项目要点O1O2腾退土地再利用多渠道解决资金难题p

治理完成后，区域内建设用地开发收益近期有望达到

25

亿p

项目共获得中央财政专项资金约2亿元，资金缺口高达20多亿元，可以覆盖本项目总投资。元。项目采用难题。项目融资模式开展绿金湖治理，解决了资金p

项目征迁补偿款应计入可利用土地一级开发成本，定向收回。p

治理工程可通过周边经营性用地升值部分收回;治理完成后的早期,未形成出让收益时由市财政予以补贴。p

项目公司通过在合作期内取得购买服务费，以补偿经营成本、还本付息、应缴税金、回收投资和获取合理的投资回报。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台11案例三：同产城融合、基础设施相结合典型案例分析u

铜梁区独立工矿区转型升级产城融合项目Ø

项目区位：重庆市铜梁区Ø

投资规模：约72.1亿元区政府授权Ø

建设内容:招标/社会投资人实施机构社会资本新兴产业引入发展服务矿山标准化开采可行性缺口补助设计、投融资、建设、施工、运营、管理、维护项目公司财政局文化、教育、应急保障、公共停车等完善新兴工业区基础设施及配套Ø

合作期：20年，其中建设期4年，运营期16年。矿石开采销售产城融合运营营业收入Ø

回报：由项目自身经营性收益（即使用者基础设施建设公共服务设施建设产业发展服务付费）、配置矿石资源开采所产生的收益及政府可行性缺口补助（即政府付费）共同组成文化教育停车应急保障“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台12案例三：同产城融合、基础设施相结合典型案例分析u

铜梁区独立工矿区转型升级产城融合项目——项目要点O1O2产城融合+矿产开发调整机制p

项目包含产城融合基础建设（A

包）与矿产开发（B

包）两个部分，项目收入由矿石资源收益和使用者付费、可行性缺口补助组成。p

区主管部门未按照约定规模足额下达开采计划，或因矿山储量不足，造成产出规模未达到预期要求缺额部分需政府方承担，另行配置等价值资源或给与现金补偿。p

矿石资源开采收益由项目公司自行竞标获得矿业权，并组织生产实现，实行完全的市场化运作。p

为应对项目公司溢价竞得矿业权情况，项目公司取得矿业权的成本，计入矿业开发的总成本，后期与矿石销售市场价格挂钩，调整政府分红比例，或制定相关资金池补贴机制。p

特许经营部分由项目公司按市场化方式运作并自负盈亏。p

可行性缺口补助按照绩效考核结果支付，该项付费的资金主要为矿产资源开采销售所产生的区级非专项使用税费收入“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台13案例四：使用者付费+资源配置典型案例分析u

重庆市潼南区产教融合示范片区项目Ø

项目区位：重庆市潼南区Ø

投资规模：约24亿元Ø

项目范围：约1200亩Ø

建设内容:政府授权招标/社会投资人实施机构社会资本教学楼、宿舍楼河砂特许经营权设计、投融资、建设、施工、运营、管理、维护项目公司政府图书馆、创新孵化中心、国际交流中心等道路、绿化等配套设施。经营性设施经营河砂经营Ø

合作期：建设期4年，运营期23年，合作期25营业收入年。卵石河砂Ø

回报：使用者付费+资源配置（河砂开采学校服务设施停车位加工、加油站经营）机制砂多功能体育馆其他河道砂石资源“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台14案例四：使用者付费+资源配置典型案例分析u

重庆市潼南区产教融合示范片区项目——项目要点O1O2河道采砂权+特许经营超额收益分配/救济机制p

潼南区政府将授予项目公司全区河道砂石资源的特许经营权，p

当超额收益在10%～50%以内时，社会资本与政府方按1:9比例分配；当超额收益大于50%时由政府方全额分配。p

当砂石市场价格剧烈波动，

实际销售价格低于预测价格

10%及以上，导致项目公司难以维持正常运行时，政府方可启动救济机制。并在于项目合作期内自行开展生产经营，所得收益全部用项目资金平衡。p

河道砂石资源开采授权的落实，将作为协议正式生效的前置条件。此外，区政府还在项目建成后至合作期结束，将一座区属已建加油站的经营权授予项目公司，由项目公司在运营期内自行经营。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台15关于“资源+综合开发”，投资人关心的问题项目核心问题采矿权如何获取010203我国的自然资源是国家所有的，须经过行政许可程序取得。行政许可程序包括获得采矿许可证或者采矿权出让协议等方式。前者是典型的行政许可许可程序，后者是通过公开招标、拍卖、挂牌出让等方式出让采矿权。模式产生的资源如何交易对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。采矿权和项目的联动如何将资源与项目整体打包，通过合法地形式获得资源同时完成相应的项目建设；获取资源后，资源和基建的资金流转怎样设计；资源收益若不能如期实现，风险如何处置；投资主体、工程主体、资源开发主体如何进行利益分配等。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台16采矿权的获取需经公开程序项目运作要点从采矿权权属来看，需要根据项目所在地政策，区分社会资本是否参与矿业开发两种情况社会资本不参与矿业开发社会资本参与矿业开发l

如江西、福建地区，当社会资本不参与矿业开发，仅参与矿山生态治理修复工程时，针对废弃矿山、已设采矿权的矿山的生态修复类工程，不需要再设置采矿权，修复过程中开采出的砂石除自用外，可经政府统一平台销售，销售所得收益用于区域生态修复，同时需保障社会资本合理收益。l

1)

公开竞拍：社会资本参与矿业开发时，在采矿权未出让的矿区，社会资本需通过公开招标、拍卖、挂牌等形式获取采矿权，采矿权费用可纳入矿业开发投资成本中，后期与矿石销售市场价格挂钩l

2)

特许经营：Ø

a.政府将特许经营权授予—平台公司—平台公司负责统一开采、销售Ø

b.政府将特许经营权授予—平台公司作为股东的项目公司—项目公司统一开采、销售“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台17通过招拍挂获得采矿权项目运作要点采矿权出让方式——招标、拍卖、挂牌依据探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)

（国土资发〔2003〕197号），提出：•

“采矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。”•

“采矿权拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。”•

“采矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。”依据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），提出：•

石灰岩（建筑石料用）、砂岩（砖瓦用）、天然石英砂（建筑、砖瓦用）、粘土（砖瓦用）、页岩（砖瓦用）属于第三类矿产，应当以招标、拍卖、挂牌方式直接出让采矿权，不设置探矿权。“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台18通过招拍挂获得采矿权项目运作要点招标、拍卖、挂牌流程示意图招标出让示意图拍卖出让示意图挂牌出让示意图“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台19建设工程获取多余砂石可进行对外销售项目运作要点2020年3月，国家等十五部门和单位印发的《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》规定，对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。获取砂石制定地点堆放河道清淤采砂余出建设工程采砂余出违法收缴国有平台统一销售纳入财政统一管理河道清淤工程除自用外土地平整建设工程公开竞价财政管理“有略”片区开发策略管理平台“有例”城市开发投资决策支持平台20存量砂石可通过公开招拍挂出让项目运作要点【参考实例】2019年9月，浙江省杭州市为规范国有资产的管理，改变以往部分施工企业将原属国有资产石料资源占为己有乱象，临安区就职教中心新建项目场地平整产生的废弃建筑石料公开拍卖。对政府重点工程项目产生的废弃石料及河道清淤砂石进行公开依法处置，按程序审批后，通过公开拍卖的方式进行处置，拍卖处置收入属政府非税收入，按“收支两条线”管理，净收益全额上缴区财政。废弃建筑石料最终以8040万元的价格成交，国有资产增值率达151.25%。【参考实例】

2022年7月，浙江省衢州市江山市发布的土石方、河道清