论雍正帝的耗壕归公

论雍正帝的耗壕归公

雍正二年7月，一些省长提议对其进行推广，但多次受到一些官员的反对。自此之后,该政策氤氲作气,蔓延开来,在大多数省份都开花结果了。这个因一举数得而颇受时人和后人称道的政策就是耗羡归公,它解决了自康熙后期以来悬而未决的问题。一、耗叹归公:耗私家车是第一人火耗征收沿自明朝,数百年来一直是私征。从康熙中期开始,官府对征收一定数额的火耗予以默认,属于半合法性质。火耗的征收有一定的合理性与必然性,因为地方财政常处于入不敷出的窘境,而官员的薪俸由于地方公费、军需、灾赈等情况被捐扣得很严重。在此背景下,地方官征收耗羡,然后再以节礼、饭食费、部费等形式向上级官员和中央官员进奉,以满足实际需求。当然,许多官员借此重耗私派累民、中饱私囊、亏空国帑、官员馈赠败坏吏治的情况屡见不鲜。雍正即位后,为了解决康熙遗留下来的亏空问题而绞尽脑汁。他和大臣们认识到了督抚收受节礼是造成亏空的一大原因,于是发上谕严禁督抚收受节礼、禁止部费、禁止捐扣俸工,这样就断了地方官和京官的一个财路,但随之而起的又一问题是皇帝若不给这些官员们另辟财源,他们是不可能廉洁奉公的。为了解决这些头痛的问题,他和地方督抚通过在奏折中探讨,最终将耗羡归公政策推到前台。早在顺治元年,天津总督骆养性就疏请公开征收火耗,摄政王多尔衮坚决反对。雍正朝所见最早提出耗羡归公用于养廉及弥补亏空的人是河南巡抚嵇曾筠,他于雍正元年三月初四日上折,雍正将他的奏折留中。同年六月二十五日、七月初十日,直隶巡抚李维均、山东巡抚黄炳都在奏折中提到耗羡归公用于弥补亏空和养廉,雍正均未下朱谕。雍正正在考虑这一办法的可行性。八月二十七日河南巡抚石文焯又提议“凡有亏空之州县,应限二年内将所有羡余积累补缺,不许额外苛派”。雍正认为“甚好”。但石文焯所说的范围是有亏空的州县,他认为若以全省各州县的耗羡来弥补通省亏空存在着不合理之处,因为这对无亏空的州县不公平,他最后建议以各州县节礼来弥补亏空。雍正对此办法的态度不明确,他说他不能令督抚收受节礼,但又说以节礼弥补亏空的办法法可行,让石文焯相机行事。雍正和石文焯对这一办法都未下定决心付诸实践。最终让雍正敲定耗羡归公政策的是山西巡抚诺岷的奏折。雍正元年十一月初二日,诺岷上折详论晋省耗羡归公的具体作法:减轻火耗,定火耗率,将火耗提解到司库;提解到库的火耗银主要用于三大项:弥补无着亏空、地方公用及增设养廉银。雍正对此大加赞赏,说此法使“钱粮分厘皆有着落”,为此他称诺岷是“天下抚臣中之第一者也”。继诺岷之后,河南巡抚石文焯也于雍正二年三月提出了耗羡归公的实施办法,与诺岷的作法基本一致。雍正认为“妙不可言”。让他象诺岷一样,放手去做,落到实处。至此,雍正对诺岷耗羡归公的作法已经欣可并且打算在各省推行开来。地方督抚的实践推动了全面耗羡归公政策的出台,然而这个新生事物的登场并不是一帆风顺的。早在雍正元年,给事中崔致远就以山东等省加耗等理由反对以火耗弥补亏空议给养廉的作法。雍正二年御史刘灿也以州县加征累民、贪吏敲剥百姓等情上折反对山西的耗羡归公。针对此奏,山西布政使高成龄上折逐条批驳,替诺岷辩解,他又进一步阐述了耗羡归公的必要性及种种益处。高成龄上折后,雍正让九卿廷议,九卿建议先在山西试行。雍正对此廷议结果很不满意,他认为天下的事只有可行与不可行两条路而已,如果以为可行,那就应该在全国实行;如果以为不可行,那就用不着在山西试行了。雍正要在各省推行耗羡归公的态度很强硬,但仍有一些大臣坚决反对。雍正也认识到了实行该政策的复杂性,他考虑到廷议结果与自己的想法不合,如令再议,九卿必会按他的谕议去实行,而他也不能保证这种办法将来没有弊端,所以最后表态说各省能实行的就实行,不能实行的也不必勉强,让各省自行选择实行与否。耗羡归公政策就这样出台了。虽然雍正说“各省能行者听其举行,不行者亦不必勉强”,多数省份还是付诸于实践了。本文试以直隶一省为镜,管窥耗羡归公的实行。二、空粮的收耗在雍正的大力支持下,山西于雍正元年首先开始实行耗羡归公,二年年初,河南也开始实行。地方督抚看清了雍正的态度,遂继晋、豫二省,迅速仿行起来,并在实践中解决耗羡重和养廉银等问题。直隶也于雍正二年八月后开始正式实行。耗羡归公的出发点是为了弥补亏空,特别是无着亏空。雍正元年五月六日,直隶巡抚李维均上折奏陈清查通省亏空的情况,他说各道府亏空钱粮的情况比较普遍,除宣化府外,顺天、永平、保定、河间、正定、顺德、广平、大名府都有亏空,全省共亏银四十一万三千余两。为了弥补亏空,李维均提议除让原署抚臣赵之垣代为完补外,用州县岁之所余来弥补亏空,雍正在李维钧的奏折上朱批说这一办法不可行。六月二十五日李维均在奏折又提到直隶一省的耗羡原轻于他省,现在令官府照旧征收,道府州县量留养廉,其余用于“弥补以往之亏空”,提出在直隶实行具有耗羡归公性质的建议。雍正未下批谕。直隶各道府厅州县征收的耗羡如下:直隶津军一厅、涿州、良乡、昌平、顺义、怀柔、通州、三河、蓟州等八州县以及台头、营界、岭口等关营不征耗羡。遵化丰润二州县、张家口独石二口同知每两收耗五分;房山、正定二县每两收耗六分;香河、武清二县每两收耗八分;赞皇县每两收耗九分;承德府、滦平、丰宁、建昌、平泉等五府州县,霸州、保定、文安、达城、固安、永清、东安、宛平、大兴、密云、平谷、宝坻、宁河、临榆、安肃、定兴、新城、完县、雄县、安州、任邱、景州、天津青县、静海、沧州、井陉、获鹿、元氏、栾城、阜平、新乐、延庆、保安、宣化、万全、怀安、西宁、赤城、龙门、怀来、涞水、玉田等四十三州县并镇边路每两收耗一钱;又蔚州改征折色,归并蔚县地粮,每两收耗一钱;唐县、广平、安平三县每两收耗一钱一分;满城、博野、望都、平山、晋州、邢台、邯郸、成安、鸡泽、开州、元城、深州、武强、饶阳、易州等一十五州县每两收耗一钱二分;昌黎、清苑、蠡县、束鹿、高阳、河间、灵寿、行唐、无极、藁城、沙河、永年、肥乡、大名、南乐、清丰、东明、长垣、蔚州、赵州、定州、曲阳、深泽、广昌等二十四州县每两收耗一钱三分;容城、宁津、南皮、曲周、威县、南宫、枣强、武邑、衡水、宁津等十县每两收耗银一钱四分;滦州、卢龙、迁安、抚宁、乐亭、祁州、新安、献县、阜城、肃宁、交河、故城、吴桥、东光、盐山、庆云、南河、平乡、广宗、钜鹿、唐山、内邱、任县、清河、磁州、冀州、新河、柏乡、隆平、临城、高邑等三十一州县每两收耗一钱五分。直隶永平、宣化二府属暨,易州属广昌县,每石收耗米一斗。李维均于雍正二年三月二十三日上折请示降低火耗,他说直隶省的火耗一向比别的省低,北五府纳银一两,止有耗银七、八分至一钱不等,现令照旧征收;南四府纳银一两,耗银一钱至一钱四、五分不等,“今已量减二、三分”。雍正批谕李维钧酌量均平而为之。雍正二年八月初六日,李维均上“酌议火耗恭请圣训”折,他说已在邸抄中阅读了有关山西布政使高成龄提解耗羡的奏折和九卿的议复,并表态说提解火耗弥补亏空是“各省督抚所当遵行之良法也”。直隶一省共亏缺银四十一万三千余两,如用火耗来弥补,可望于二年内完补清楚。他又汇报说自雍正元年九月在全省通行这一办法以来至二年六月已经完补了二十万两,其余二十一万三千余两计于雍正三年奏销时补清。直隶一省的耗羡较其他省而言最轻,而顺天、永平、宣化三府的钱粮火耗更轻,李维钧建议应免其提解;保定、正定、河间、顺德、广平、大名、赵州、深州、冀州、晋州、定州这六府五直隶州所属钱粮凡在五千两以下的,因耗羡没有多少,所以应免其提解,留为地方官作养廉之资。通计六府五直隶州所属额征粮银二百一十九万六千三百六十两有奇,其耗银共计二十三万二百七十一两有奇。关于这些耗银的用途,李维均建议用六万两弥补亏空,五万两留为地方公用;其余的十二万二百七十一两全部用于道府各厅、同知通判、州县卫养廉之用。对于未提解耗羡的顺天、永平、宣化三府以及霸昌、通永、口北三道,永宣二府厅州县听其沿革,对于守道巡道天津道,因为其自身均可养廉,所以均不拨给养廉银。李维均称耗羡归公后,有三大好处:其一是不用再对上司馈遗,这样通省地方经费又有一项来源;其二是大小官员各有养廉银,其三是亏空之患可以永除。雍正在朱批上让他大胆去实行。自此,耗羡归公政策开始在直隶正式实行。耗羡归公后,直隶一省的火耗率为15%。以雍正二年为例,直隶征收钱粮二百一十九万两,提取火耗二十三万两。耗羡归公后,主要用于以下几项开支:弥补地方亏空;给官员养廉银;留作地方公用。(一)弥补当地的赤字这一项用途在上文中已经有详细说明,不再多述。(二)养廉银的数额所谓“养廉银”,是给官员生活、办公的补助费,以此不许他们贪污,保持廉洁奉公。以前州县官私征的耗羡是半合法的。耗羡归公后,耗羡就完全合法了,但收入不归州县官,而属省政府,这样就绝了地方官一个财路,皇帝又不增加薪俸,若不给他们另辟财源,他们很难做到廉洁奉公,不可避免会苛索百姓。因此雍正在提解耗羡的同时,即从耗羡银中提取一部分,发给从督抚到知县巡检各级官员以一定的银两做养廉费用。养廉银的数目,主要视官职高低而定,各省之间,由于政务繁简及赋税多少的不同,也有若干区别。随着各地钱粮亏空弥补清楚,用于养廉银的费用不断增加。雍正十二年(1734年),直隶省各级官员的养廉银是:总督一万五千两;布政使九千两;按察使八千两;学政四千两;道员二千两;首府二千六百两;各府知府二千两;各同知七百两到一千两、通判五百两到八百两不等;各县知县为六百两到一千二百两不等;各县县丞为八十两。武职养廉银比文官低,绿营武职各官的养廉银为:提督二千两;总兵一千五百两;副将八百两;参将五百两;游击四百两;都司二百六十两;守备二百两;千总一百二十两;把总九十两;经制、外委、千把总每员十八两;直省额外外委、经制只给粮饷,不发养廉银。直隶各标营及河营武职员弁共岁需养廉银一十一万一千四百八十八两,于耗羡项下额拨银一万一千四百八十八两,其余银十万两于当杂税等项内支给,再有不敷,或须动用正项拨补。各级官员的养廉银数量,从十几两到几万两,相差悬殊。各官养廉银同他们的俸禄相比,高出十几倍、几十倍以至上百倍,比俸饷优厚得多。在解决了经济上的后顾之忧后,官员们为朝廷办事的热情和效率也大大提高。(三)耗叹归公:地方公用经费的补充地方每年修理城垣衙署、标赏兵制、兴修水利、散工食、赈恤灾伤、请幕僚、各衙门心红纸张、监狱灯油、马匹草料并倒毙牛马、义学束修、供给穷员、供给书院生儒、刊刷书籍、科场供应、发给举人盘费、日用交际等项的费用从耗羡银中支出一部分充作公用,