公租房建设融资渠道研究

公租房建设融资渠道研究

推广租赁住房，尤其是公共租赁住房，是完善和完善中国社会保障体系的重要组成部分和任务。但是,由于其社会保障性质,公租房一般只租不售,投资回收期长,租金较低,投资利润不高,而且目前供需缺口大,建设任务重,所需资金很多,政府财政无法满足。因此,如何动员社会资金参与成为发展公租房必须解决的一个关键问题。一、成立政府推动企业融资平台和主体解决公租房建设投融资问题,首先需要构建投融资平台和主体。公租房建设投融资平台和主体,可以由政府成立专门机构担当,如新加坡建屋发展局、香港房委会、日本住宅金融公库,以及北京市公租房发展中心就是这样的机构;也可以选择或组建投融资公司充任,例如重庆市选择八大国企作为公租房建设的投融资平台和主体,天津市成立政策性房地产公司“天房集团”作为公租房建设的投融资平台和主体,上海市鼓励各区县国企作为公租房建设的投融资主体。就选择或组建投融资公司充任公租房建设投融资平台与主体的方式而言,公租房建设投融资平台运作所需资本金,可由政府注入一部分,作为种子基金。政府种子基金可以资金注入,也可以土地注入,还可以减免土地出让金和各项费用以及房产作价入股、合理让渡租金收益等方式注入。重庆市采取国债、规费、土地集团收益、存量资产、税收返还等方式为作为公租房建设投融资平台的八家国企注入资本金;天津市用财政资金向天房集团注入50亿元资本金;上海市鼓励各区县财政向公租房投资运营机构注入资本金,并将土地转让金、税费减免及土地房屋作价入股。公租房建设投融资平台负责筹集、营运、管理可用于公租房建设的各项资金,以及政府对中低收入家庭的租金补贴,并按保本微利原则运营,即利润过高时政府参与分红,出现亏损时政府给予适当补贴。二、多渠道租赁建设资金(一)商业银行信贷资金参与公租房建设将会有足够的盈利利用商业贷款,是动员社会资金参与公租房建设的重要途径之一。目前各地银行资金充裕。以广东为例,2009年末,广东省中外资银行机构本外币各项存款余额69691.5亿元;各项贷款余额44510.2亿元;全省平均贷存比为63.9%。此外,广州亚运会前投放于大规模城建项目的大量银行贷款将陆续到期、收回,新的大规模城建项目一定时期内不会再有,银行信贷资金会更显充裕。这些资金必然要寻找出路,公租房和“三旧”改造项目或许会成为银行信贷资金的重要选择。实际调查也发现,各家金融机构普遍具有投资公租房项目的意愿。2010年6月8日,住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、银监会等七部委发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出,鼓励金融机构发放公租房中长期贷款。2010年9月29日,中国人民银行、中国银监会《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》明确指出,继续支持房地产开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目和参与保障性安居工程的贷款需求,鼓励金融机构支持保障性安居工程建设,抓紧制定支持公租房建设的中长期贷款政策。这意味着,商业银行信贷资金参与公租房建设已经或即将具备政策支持。目前需要解决的问题是保证银行信贷资金投资公租房建设能够获得足够的盈利。为此,必须采取财政贴息垫息、税费减免、租金补贴等措施,把潜在的信贷供给变成现实的信贷供给。(二)住房分红贷款支持保障住房建设住房公积金贷款,利息成本较低,不需政府贴息,或者贴息较少。2009年12月,住房城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、监察部、审计署、银监会联合印发的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》指出,在优先保证职工提取个人住房贷款及留足备付准备金的前提下,可将不超过50%的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。从2010年8月起,全国28个城市(1)成为推行住房公积金贷款支持公租房建设试点。若能进一步扩大试点范围,公积金贷款将有力地推动公租房建设。以广州为例,广州市住房公积金结余现已超过500亿元,如果获准住房公积金贷款支持保障性住房建设试点,将会有大约250亿元左右住房公积金可贷款用于公租房建设。(三)公租房保险资金来源分析根据2010年9月5日中国保监会发布的《保险资金投资不动产暂行办法》相关规定,公租房项目符合保险资金投资条件,保险资金投资公租房项目已不存在体制政策障碍。另一方面,公租房项目投资周期较长,与保险资金的长期性相匹配,尽管公租房项目投资回报率不像普通商品房项目那样高,但无疑会高于当前3-5年保险资金银行存款利率,这意味着公租房项目对保险资金具有一定吸引力。调查也发现,保险公司普遍具有投资公租房项目的积极性。因此,各地应积极探索,创新方式,吸引保险资金参与公租房建设。引入保险资金参与公租房建设,可以有两种方式。一种方式是吸引保险资金直接参与。2010年上海市已有40万平方米公租房项目直接引入太平洋保险公司投资建设。具体做法是,由上海太平洋保险公司出资40亿元进行建设,建成后无偿交给政府部门作为公租房运营,10年后产权归太平洋保险公司。另一种方式是由参与公租房建设的信托机构向保险机构定向发行股票、债券、基金等可自由流通证券,间接引导保险资金参与。(四)公租房股权信托基金的运营模式成立股权信托基金,是借助财政资金撬动社会资金(保险资金和信托资金等)参与公租房建设的有效途径。公租房股权信托基金由两部分资金组成,一部分是政府种子基金,另一部分是以种子基金为引导向社会募集的资金。目前比较可行的募集方式是吸引保险、信托等机构投资者作为基础发起人,集资发起公租房股权信托基金。股权信托基金的规模和期限,以及政府种子基金的规模可视具体情况而定。为满足公租房股权信托基金还本付息的需要,政府应参考国内外经验做法,采取一定措施降低项目成本,拓展项目收益,补充公租房租金收入的不足。比如,无偿划拨一定面积建设用地,或者在公租房项目中配建一定面积的普通商品住房和商业物业。(五)产权保险制度住房投资信托基金(简称REITs),是通过发售可自由流通证券,集聚众多中小投资者的资金,然后对住房项目进行组合投资,投资收益按比例以股息、红利的形式分配给投资者。建立公租房投资信托基金,不仅是募集公租房建设资金的一种机制,也是解决公租房股权信托基金到期退出问题、构建社会资金循环使用机制的有效方法,具体做法是:以运作成熟的公租房物业本身及其未来租金收益形成资产池,并以投融资平台资产为依托,采用资产证券化方式,发行REITs上市,将公租房产权转化为由市场参与者持有,实现前期投入资金的退出。政府回笼的资金可投资建设新的公租房项目,形成资金循环使用机制。如果基金到期时不能通过发行REITs退出,则可通过出售部分公租房或物业产权回笼资金,对股权信托基金还本付息。国务院办公厅《关于当前金融促进经济发展的若干意见》(以下简称《意见》)已明确指出,鼓励金融创新,开展房地产投资信托基金试点。在这方面,天津市已率先尝试(2),上海、北京等地也在积极准备推行。一般来讲,REITs是由经证监会批准的REITs公司通过投资银行发行,个体投资者和机构投资者均可认购,手续和普通股票发行基本相同。按国际经验,REITs所募资金75%以上必须投资于公租房项目,90%的租金必须以红利方式每季度返回投资者。为了提高REITs的收益率和竞争力,可以借鉴美国的做法,允许REITs公司不交所得税,同时还可考虑进一步对投资人所得红利给予税收优惠。REITs具有流动性强、风险分散等特点,比直接投资有形资产的风险低,对投资者具有较强的吸引力。(六)项目收益债券发行公租房建设债券,是募集公租房建设资金的重要途径之一。目前不少国家用公租房项目收益债券来解决保障性住房建设资金问题,我国也可以尝试发行公租房项目收益债券。该债券以公租房项目(包括配套项目)为依托,以项目开发公司为主体,所募资金用于本项目开发,债券本息由本项目收益偿还支付。《意见》已经明确提出开展项目收益债券试点,北京等城市已开始尝试推行。此外,还可以探索发行地方政府公租房建设债券。虽然我国现行预算法还没有完全赋予地方政府直接发行政府债券的权力,但是,目前已经进入试点探索阶段。重庆市2010年试点发行49亿元地方政府债券,其中12亿元用于建设廉租房、公租房。(七)通过普通商品住房、商业物业开展“三旧”改造配建有两种情况。一种是在普通商品住房项目或“三旧”改造项目中强制推行配套建设一定比例(面积和套数)的公租房。这种做法,既可以解决公租房房源问题,又可以解决公租房建设资金问题,操作简单、易行。上海市从2010年6月开始强制推行配建,北京、杭州等地也在推行这种做法。建议其他地市也可以在普通商品住房项目和“三旧”改造项目中推行这一做法。以广州市为例,如果全面推行这一做法,并将配建比例确定为5%至10%,那么,按照广州市2010-2012年每年规划建设普通商品住房建筑面积800万平方米计算(3),2010-2012年广州市每年可以获得40-80万平方米公租房;按目前广州市10个区一手住房备案成交均价15000元/平方米计算,相当于得到大约60-120亿元的公租房建设资金(4)。另一种情况是在公租房项目中允许配套建设一定比例的普通商品住房或商业物业。通过租售这些普通商品住房或商业物业为公租房项目建设融资。这也是目前解决公租房建设融资问题的有效方法。在这方面,重庆的做法值得借鉴。重庆市允许公租房项目配建15%的商业物业及地下车库,通过租售这些商业物业为该公租房项目筹措建设资金。(八)项目建设与比选BOT和BT是20世纪80年代在基础设施项目中率先使用的两种融资和建设模式。BOT为“建设-经营-转让”模式,即开发商垫付项目建设资金进行项目建设,项目建成后一定时期内由开发商经营该项目,并以项目收益收回垫付资金,协议期满后项目产权转交项目人。BT为“建设-移交”模式,即开发商垫付项目资金进行项目建设,项目建成后交给项目所有人,项目所有人在项目竣工后两至三年内偿还开发商所垫建设资金和利息。公租房项目具有稳定的租金收益,适合推行这两种模式。公租房项目的收益性和可变现性,无疑会对社会资金具有较大吸引力。(九)土地让入,鼓励房地产经营者投资公租房建设现行土地出让金收取方式,即在土地拍卖成交后,房地产开发商必须一次性全额缴纳土地出让金的做法,不利于激励房地产开发商参与公租房建设项目。为鼓励房地产开发商参与公租房项目投资,可以尝试改革土地出让金收取方式。例如,重庆市对公租房建设项目中配套商业物业用地先行划拨,建成出售后再收取土地出让金;北京市对公租房建设项目的土地出让金实行年租制,分70年缴纳。这些做法,既具有垫支资金的作用,又具有贴息的作用,能够激发房地产开发商参与公租房建设的积极性;同时,还具有杠杆作用,带动房地产开发商的资金投入。(十)建立集体经济组织,鼓励引导社会力量参与建设和经营公租房鼓励各单位利用自用土地建造公租房。例如,允许、鼓励外来务工人员集中的开发区和工业园区在区内住宅用地上建设公租房(含集体宿舍);允许、鼓励住房困难户较多的企业利用符合土地利用总体规划和城市建设规划的自用土地建设公租房;允许、鼓励集体经济组织利用集体建设用地以投资、参股、出租等方式参与建设和经营公租房。近年来,北京和杭州等地在这方面做了一些探索(5),广州市也出台了相关政策(6)。利用单位自用土地建设公租房,应纳入全市公租房建设投资计划,由市政府统筹规划、统一审批。建成后的公租房,产权归投资建设单位所有,只能向符合条件的家庭或个人出租或由政府按成本价购买后向符合条件的家庭或个人出租。鼓励各单位利用自用土地建造公租房,虽然主要是解决土地和房源问题,但在一定程度上也具有融资的性质,可以视为一种融资方式,减少政府购买土地和建造房子的支出。三、房投资建设风险控制运用以上方式动员社会资金参与公租房投资建设,必须有相应的保障机制,保证参与者能够获得足够且稳定的回报,并能够规避或降低投资风险。(一)公租房建设补贴公租房建成后,开发商以成本价出售给政府或者以低于市场价格的租金出租给符合条件的家庭或个人。因此,政府必须对房地产开发商给予补贴。政府补贴主要包括两项:一是利息补贴。借此降低开发商的投资成本。现行政策规定,各级人民政府安排的公租房建设资金,包括中央财政专项补助资金,均可用于公租房项目贷款贴息,贴息幅度和年限由省级财政部门会同发展改革部门、住房城乡建设部门制定,报财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部备案。二是租金补贴。公租房的租金低于市场租金,市场租金与承租人所缴租金之间的差额,必须由政府补贴,借此提高开发商的投资回报。(二)征收对象为公租房为了鼓励房地产开发商参与公租房建设,必须切实落实财政部和国家税务总局《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》精神,制定税费减免措施,包括:免征公租房建设用地及公租房建成后占用城镇土地使用税;免征公租房经营管理单位建造公租房涉及的印花税,购买住房作为公租房涉及的契税、印花税;免征公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税;企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为公租房房源,且增值额未超过扣除项