中国社会组织项目评估的历史与发展

中国社会组织项目评估的历史与发展

近年来，中国的社会组织以项目的形式开展了越来越多的活动，财务管理已成为社会组织不可或缺的技能之一。然而,长期以来,由于各方面的原因,我国的社会组织尽管开展了众多的项目,但开展的项目评估还很少,特别是外部评估更少。即使进行项目评估,也存在很多不完善的地方。一、项目成为社会组织开展活动的主流方式采用现代项目管理方式是中国社会组织与国际接轨和进步的重要表现。今天,项目已经成为中国大多数社会组织开展活动的主流方式。项目评估是项目管理中不可或缺的核心环节,开展项目评估的重要意义在于:(一)缺乏评估的实践项目评估是保证项目达成目标的重要管理手段。国内外大量管理实践表明,缺乏评估是项目失败的重要原因之一。甚至有学者认为,“你评估什么便得到什么,你不评估它,就无法改善它”。(二)社会组织评估社会组织往往是为了公共的目标,其资源也主要来自于捐赠者。而且,社会组织还享受了减免税待遇和其他政策优惠,因此,社会组织有必要向捐赠者、政府、社会问责交代,交代资金的流向和资金的使用效果。而要向相关利益群体交代资金的流向与资金的使用效果,其基础就是项目评估。没有科学、客观公正的项目评估,问责交代必然流于形式。(三)社会对社会的信任度较低中国老百姓不愿意捐赠,不是因为公众没有爱心,而是缺乏对社会组织的信任。而政府、社会对社会组织的不信任,重要的原因之一就是社会组织对所开展的项目没有进行客观公正的项目评估,更没有基于评估的问责交代。因此,开展项目评估,不仅有助于提升项目的效率与效果,而且有助于提升社会组织的社会公信度。(四)提高社会组织的能力项目评估不仅有助于项目的控制,而且有助于帮助社会组织发现项目管理中存在的问题,总结项目管理中的经验,从而提升社会组织的能力。二、组织评估与项目评估相结合1989年,中国青少年发展基金会实施了“希望工程”,掀起了国内基金会实施公益项目的第一轮高潮。这一轮的基本特征是,名称主要以“某某工程”为主,实施主体主要是国内的基金会,实施的目的主要是通过项目方式向公众募款,同时解决社会问题。由于当时人们对公益项目的管理还缺乏基本的常识和了解,还谈不上是真正意义的项目管理。这类公益项目最多只是内部会进行监督与控制,但很少开展内部的项目评估。而外部的项目评估更是少之又少。直到1997年,中国青少年发展基金会才首次正式委托中国科技促进发展研究中心对希望工程进行评估。2002年,中国人口福利基金会才正式委托清华大学公共管理学院NGO研究所对其所实施的“幸福工程”进行评估。遗憾的是,直到今天,中国的公募基金会仍然较少开展独立第三方的项目评估。其原因在于,中国大多数捐赠人还缺乏监督善款使用的习惯,小额捐赠者也难以形成评估的压力;同时,中国的公募基金会大多由政府部门发起成立,具有一定的垄断性,没有动力和压力开展项目评估。1995年,中国草根NGO开始兴起。由于中国草根NGO的资金来源主要来自于境外,且主要是以项目的方式向境外申请资助,于是掀起了中国社会组织开展公益项目的第二轮高潮。而在这股浪潮的影响下,具有政府背景的社会组织实施的公益项目也越来越多。不过,从我们调查部分境外资助机构和部分草根NGO的情况看,只有一小部分境外资助机构会对所资助的项目进行严格的绩效评估,大多数境外资助机构对所资助的项目并不会进行严格的绩效评估。其原因在于,第一,境外资助机构在中国的工作人员非常有限,没有时间与精力对项目进行评估;第二,对于境外资助机构而言,聘请国外专家对项目进行评估,成本太高,而且国外专家对中国的文化、社会经济背景不熟悉,语言也有障碍,评估的难度较大;第三,上世纪90年代,中国的草根NGO才刚刚兴起,当时的现实情况是很多境外资助机构找不到可资助的草根NGO,在供大于求的情况下,境外资助机构并没有太多的选择,因此评估的价值不大。在这种情况下,本土社会组织进行项目评估的动力也不强。随着中国社会组织的发展,特别是草根NGO的迅速增长,社会组织实施公益项目的环境发生了很大变化。2001年日本笹川平和财团资助清华大学公共管理学院NGO研究所开展了为期3年的评估课题研究,为中国NGO开展组织评估与公益项目评估准备了理论基础与方法基础。2006年,世界银行中国发展市场项目正式启动,该项目首次在中国采用全球发展市场项目统一的模式,面向全国社会组织进行公开招投标,经过几轮激烈的竞争,最后在1000个左右的项目中筛选出31个项目予以资助,并对所资助的项目委托第三方进行严格的监测与评估。这个先进的管理模式很快被中国少数优秀的公募基金会和非公募基金会所复制,并掀起了中国社会组织实施公益项目的第三轮高潮。与前两轮不同的是,这一轮项目的实施开始全面引入招投标的程序,并对所资助的项目进行严格的项目评估。与此同时,评估工作也开始提上政府的议事日程。2007年,国家民政部颁布了《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《民政部关于开展基金会评估工作的通知》,随后,民政部开始对全国性基金会、全国性行业协会进行评估工作,各省民政部门也纷纷开始对基金会、行业协会等社会组织进行组织评估工作。而项目绩效则成为组织评估的重要内容之一。另外,一些地方政府也开始向社会组织招投标,委托社会组织实施公益项目,并尝试对所资助的项目进行评估。自此,项目评估工作开始逐步深入人心,得到应有的重视。三、在评估公共项目时，应考虑以下几点近年来,越来越多的社会组织开始对所实施的项目进行评估,然而,由于主客观原因,当前中国社会组织的项目评估还存在以下一些问题:(一)中国目前没有开设评估课程评估工作非常重要,但评估工作同时又很难,需要有专门的评估人才。在国外,评估是一门专业,很多一流的大学都开设有评估的课程,甚至招收评估专业的硕士。但是,中国目前不要说设立评估专业,迄今为止,绝大多数高校都没有开设评估方面的课程。大量的评估工作主要依靠非专业的人员进行,评估工作非常不专业,以至于评估的结果难以运用,更谈不上通过评估起到咨询诊断的作用和学习的作用。(二)评估的优势与缺点一些资助机构往往由机构内部工作人员对所资助的项目进行评估,其优势在于更了解项目的背景与情况、项目评估的成本低,但缺点在于项目评估的专业性不强,客观公正性不高。而且,内部评估往往只报喜不报忧,评估结果的公信度不高,很难对相关利益群体进行问责交代。(三)没有评估经费的预算目前,很多资助机构,包括政府部门,在实施项目时,往往开始时只考虑了项目本身的费用,而没有考虑项目评估的费用,等项目快结束时,才想到要进行评估,结果却苦于没有评估经费的预算,无法进行项目评估。在国外,特别是国际金融机构,往往在设计项目时,就会将评估费用打入预算,通常,项目规模越大,评估费用的比例越低,项目规模越小,评估费用的比例越高。因此,建议国内的资助机构或政府部门在项目设计的时候就应该考虑是否有必要进行项目评估,如果需要,就需要在设计开始时将评估费用列入预算。(四)项目本身的影响由于在项目设计的时候没有考虑项目评估,结果,很多项目都没有进行基线调查,以至于在项目结束,进行项目评估时,却没有基线数据,难以进行前后对比,无法准确说明由于项目的干预,到底带来了什么变化,带来了多大的变化?因而无法准确衡量项目的绩效。另外,由于社会科学与自然科学不一样,社会项目的结果往往受很多复杂因素的结果,而不完全是项目本身带来的。在这种情况下,往往需要有试验组和控制组,这样才能相对更客观反映项目本身的影响,评估项目真实的绩效。当然,这也意味着项目评估的成本会更高。而目前,中国绝大多数社会组织还没有这种意识,不要说在项目评估时设计有控制组,连起码的基线调查数据也没有。(五)项目实施中的评估当前,一些资助机构往往走两个极端,或者重过程评估,或者重结果评估。其实,两个方面都很重要。过程评估讲究的是程序正当,结果评估讲究的是效果。当然,对于不同的项目,需要具体问题具体分析。例如,有些项目的结果或社会影响需要经过很长时间才可能慢慢显现出来,因此,在这种情况下,可能需要更多关注过程评估,等若干年后再测量结果。(六)项目指标的不确定性强,缺乏科学性有的项目在设计时没有认真考虑整个项目的逻辑框架:为了实现项目的目标,需要取得怎样的结果?为了达成结果,需要怎样的产出?为了取得产出,需要怎样的投入?另外,项目目标采用哪些指标衡量?结果、产出、投入采用哪些指标衡量?由于一开始,项目的这些指标都不清晰,而资助机构也没有帮助NGO设计更为科学的项目,以至于项目评估时,或者指标难以形成共识,或者选用的指标缺乏监测数据。(七)项目评估和实施过程中缺乏日常监测当前,越来越多的资助机构认识到了项目评估的重要性,但是,还没有认识到项目监测的重要性。项目监测是日常的监督,是连续的过程;而项目评估是某