论公文的政治功能

论公文的政治功能

公共文件是国家行政活动产生并使用的文件。在殷之前，它被称为书的证书，在周朝称官方书籍、春秋、战国时期和秦书的共同语言以及汉代及其后期的文献。文书是人类管理社会的工具,是人们进行交往、记录、传播信息的工具。所以,生活于东汉前期的王充在《论衡》中云:“汉所以能制九州者,文书之力也。(汉)以文书御天下”。皇帝通过公文控制政府,政府通过公文控制国家;皇帝可通过密函掌握臣民的所有信息,加强中央集权;保持君臣的信息通讯平衡,可有效防止官员结党营私。刘勰在《文心雕龙·章表》中也说:“章表奏议,经国之枢机,然阙而不纂者,乃各有故事,布在职司也。”一、古代公文制度史研究是反映古代社会管理社会历史文献的工具我国历代最高统治者始终使用公文充当行政权力运作的重要手段。《汉书·刑法志》引服虔注云:“始皇省读文书,日以百二十斤为程。”汉承秦制,萧何入关中,舍弃宫室财物而独取文书,反映了汉初统治者充分认识到公文在国家管理上的重要意义。公文是传达命令、指挥国事、联系公务、记录各种活动的工具,它具有如下的共性:君臣联系公务的途径公文是君臣之间联系公务和传递信息的途径,是沟通君臣之间的纽带。“制作公文的根本目的在于传递管理信息。”因此,公文既是沟通上下、联系左右的手段,也是传递信息的工具。古往今来,任何一届政府的管理工作都必须面向实际,了解下情。否则,就会出现上下阻隔、闭塞的现象。而臣僚的章奏则是君主政务信息的主要来源,臣僚章奏的真实性直接影响到君主对事实的判断和对问题性质的判断。“这正是君主设官分职的目的所在,也是维护和强化君权的基本手段。”帝王参谋管理的资料在中国封建社会,君主拥有至高无上的权势和地位,然而,再英明神武的帝王,都没有足够的精力管理整个国家。“欲突破个人在思维、智力、能力和精力等的种种有限性,君主就需要利用下达公文、任命百官的方式,间接地推行自己的意志,实现自己的统治,既然如此,诏书、奏议等公文就成了君主治理国家、管理社会的手段和工具,在社会管理活动中发挥着重要作用。”三公、尚书、谏议大夫等官员与皇帝一起议政、商政、裁决政务,为皇帝制诏出令。但“即使贵为宰相,也只不过是皇帝的股肱和奴仆,并没有独立的行政权,他需要时时请示,让圣上裁决;或作为智囊、秘书,等待皇帝咨询,或主动为皇帝出谋划策,等等。”如此看来,智囊、秘书的参谋功能、百官的管理权利都是通过奏议实现的。君主参考政治的史料奏议可以全面地反映一朝一代的政治、经济、军事、文化、民族关系等方面的情况,尤其是不可多得的政治制度史料,是后世治国之龟鉴,做事之准则,对统治阶级有很大的参考、借鉴价值。历代帝王登基后都要阅读或参考前代皇帝的各类公文,王公大臣上任也要研究前任的奏议。汉以后编纂名臣个人奏议总集,如《历代名臣奏议》、《陆宣公奏议》、《李煦奏折》、《皇明经世文编》、《皇清经世文编》、《袁世凯奏议》等,其目的即在于借鉴、资政。而在今天,历代奏议成了研究封建社会的历史文献。官员执行工作的凭证公文是联系上下级和平级之间工作的书面凭证、依据,起着保存下来以备查考的作用,主要表现在:一是下级机关执行上级机关做出的有关决定、指示、批复等文件的凭证记录;二是上级机关答复下级机关的有关请示的凭据。同级单位或不相隶属的单位之间相互往来的公文,也是有关于商洽工作、处理问题的依据和凭证。同时,公文在处理结束后,经过收集、整理、归档,作为历史资料或文献被保存下来的同时也成为解决某些问题的凭证和依据了。“公文之所以具有凭证和依据的作用,除了它能够真实、准确、规范地反映客观事实,具有科学性外,还在于它可以突破时间和空间的限制,将记录的信息永久地储存着。”历代政府的高级机密这是由于公文的这种可以传递信息的特点,最高统治者往往把一些重要的公文秘籍视为禁脔,甚至连诸侯王也不容染指。汉成帝在位时,东平思王刘宇来朝,“上疏求诸子及《太史公书》”。成帝与权臣王凤商议此事,王凤坚决反对,其理由是:“诸子书或反经术、非圣人,或明鬼神、信物怪;《太史公书》有战国纵横权谲之谋,汉兴之初谋臣奇策,天官灾异,地形阸塞;皆不宜在诸侯王,不可予。”中央政府掌管公文秘籍的官员须遵守相关规定,不允许其擅自出借、传写所谓“秘书”。汉宣帝地节年间,领尚书事的贵戚权臣霍山即以“坐写秘书”的罪名被追究责任,最终被迫自杀。当时的太常苏昌亦受牵连,“霍山书,泄秘书,免”。而且地方官府的公文同样需要保密。居延汉简中有“坐外吏窥府书,甚无状”的文字记载,可知观阅“府书”显然有一定限制,非与本部门有关的外任官吏不得随意窥阅,违犯规定即可获罪。二、提高行政效率提高行政效率公文作为一种治理国家的工具,还具有提高行政效率的功能,可以用来规范行政。拿清朝的奏折来说,奏折是清朝一种文书,是臣下给皇帝的机密报告。康熙帝指定了一些在地方上的心腹,以奏折的形式直接向自己报告各地官场和社会的消息。康熙帝曾十分自负地说:“令人密奏,亦非易事,偶有忽略,即为所欺。朕听政有年,稍暧昧之处,皆洞悉之。人不能欺朕,亦不敢欺朕。密奏之事,惟朕能行之尔。”这种奏折制度的确立,行政效率得到了很大的提高。奏折可以利用国家驿传系统递送,来保证重要信息的优先传送。由于奏折免去了中间环节的传递,不但能迅速递到皇帝手中,而且在皇帝朱批谕旨后,又可直接发还上奏官员付诸实行,从而极大地提高了行政效率。规范百姓行为“在古今公文中,有相当一部分文体具有加强行为规范的作用。这类公文在一定范围和一定时间之内,规定着人们行动的方向、生活的法则;在某一专门问题上明确规定应该怎么做,不应该怎么做,具有严格的约束力。”刘勰说“救戒州部,诏浩百官,制施赦命,策封王侯。”古代公文以政权、法律赋予的特权,集中反映某种权力意志、政治目的、根本利益,将制度、命令、决策、方针、措施等信息传播出去,以达到从思想、组织、行政上控制整个社会的进程。又如,古代告示一类的文种,今天所使用的条例、规定、通告一类的文种,都有着这种功效。“明代著名政治家海瑞任浙江淳安知县时发布的《禁馈赠告示》,从思想上对馈赠的陋习以有力的抨击,在习俗上革除了令人厌恶的陈规,使行为得以规范。”三、古代公文书写的撰制程式“中国传统政治是一种伦理政治,具有‘家国同构’的特点,皇帝拥有至高无上的权力,各官吏大臣都是皇帝任意驱使的手臂和奴仆。”刘勰所说的“章表奏议,经国之枢机”,就是指帝王对政务的管理很大程度上是一种依靠公文书运作进行的文书行政。“王通过使用誓、诰、命、令等文书或口谕以行使王权。”这些公文的思想内容也跟“封建统治”、“忠君思想”联系起来。任何时代,统治者都要靠公文发号施令,统一步调,从事管理。因此“公文一产生就带上鲜明的政治色彩”,成为维护皇帝至高无上地位的工具。借助神权增加威力政权借助神权发挥社会效用。所谓“殷人尚鬼”,殷商时代是天命宗教迷信极为疯狂的时代。在天地间,最高统治者是上天,其次才是国王。《礼记·表记》中说:“殷人尊神,率民以事神,先鬼而后礼。”在殷商时期,公文的制作者——贞人,既是政权的执掌者,又是神权的执掌者。“巫,是充当人神之间媒介的。”神的旨意在国家大政和商王的活动中具有决定性意义,而占卜史官“在这种神权统治中,实际上参与了军国大政的决策,起着举足轻重的作用,他们辅助商王决策,实施神权统治,是商王的高级助手。”他们充当了神意的询问者、解释者和传达者。在当时,人们认为风雨变化、年成好坏、祸福降临、战争胜负等,都是上天的意志和命令决定的。国王要办的事,差不多都要通过占卜来贯彻实施或决定取舍;而一旦以占卜的形式加以表述,也就蒙上了神的色彩。政权通过神权这一契机,就更增加了政权的威力。公文中的用语称谓既然公文是权力与威严的集中体现,为了体现出上下尊卑的君臣秩序,在公文的用语中最直接体现出来的就是称谓语。比如,皇帝向下行文以“王曰”、“制诏某某官”、“皇帝诏曰”等起句,以“此谕”、“钦此”、“其听朕命”、“晓谕天下”等结尾;而臣下向皇帝行文则须自报官职、爵位、姓名,以“某官某名昧死再拜皇帝陛下”、“臣昧死言”、“臣某昧死再拜上言”等开头,以“臣不胜恐惧战栗之至”、“谨冒死以闻”、“某昧死再拜以闻皇帝陛下”等结尾表示下对上的敬畏。“在文书用语上,臣下对皇帝要称‘陛下’,上书时要说‘昧死’,‘稽首’、‘顿首’、‘死罪’,自称‘粪土臣’、‘草莽臣’,下级对上级发文言‘敢言之’(斗胆向上禀报)”;若为表状文,正文中间还常夹“诚惶诚恐”、“稽首顿首”等语。“奏议中的这些虚浮套语,最能体现封建社会上下尊卑的等级关系。”如果百官在公文中使用称谓不当,轻则受到训诫,重则退回公文还要受到处分。公文书写撰制程式这种维护皇权的思想还体现在公文用纸上,公文用纸最初是不具有等级功能的,但封建统治者为了体现皇权至上与官员品级的高低,不同朝代在公文用纸上也制定出不同的规定,如以纸的颜色、图案、大小来作为区别不同等级的标识,使其成为维护封建专制统治的一种工具。这些书写、撰制的程式化极为明显地体现了尊君的特点,它为以后历代王朝所沿袭,直至清末方告结束。皇帝专用君命文书我国古代官制就是以皇帝为中心的管理体系,体现在古代公文中就表现为强调和突出“君命文书”。据《史记·秦始皇本纪》记载,秦朝建立后,李斯向秦始皇提出建议,“王曰‘泰皇’,命为‘制’,令为‘诏’”,获准施行后,制、诏便成为皇帝发号施令的专用文体。汉代刘熙《释名·释典艺》说:“诏书,诏,照也。人暗不见事宜,则有所犯。以此示之,使昭然,知所有由也”。唐代吕向《文选》注曰:“诏,照也。天子出言,如日之照于天下”,吕向引申刘熙说法,把“照”的主体明确为太阳,以“日”比作君主,更形象地说明了“诏书既具有至高无上的权威性,又兼有教人事理、温暖人心的功能。”《唐六典》卷九《中书省》中说到:“凡王言之制有七:一曰册书,立后封嫡,封树藩屏,宠命尊贤,临轩备礼则用之。二曰制书,行大赏罚,授大官爵,厘革旧政,赦宥降虑则用之。三曰慰劳制书,褒赞贤能,劝勉勤劳则用之。四曰发日敕,谓御画发日敕也。增减官员,废置州县,征发兵马,除免官爵,处流已上罪,用库物五百段、钱二百千、仓粮五百石、奴婢二十人、马五十疋、牛五十头、羊五百口已上则用之。五曰敕旨,谓百司承旨而为程式,奏事请施行者。六曰论事敕书,慰谕公卿,诫约臣下则用之。七曰敕牒,随事承旨,不易旧典则用之。”四、考量了经术歌谣对于探知知识的欠缺,并将其作为一个重要的教公文是“经国之枢机”。历代以来,每一个朝廷,每一届政府,无不把公文的写作作为选拔人才的一个标准。百姓也将写作公文作为建立功业的一块基石。察举察举制度是我国古代封建帝国政府选官的一种程序。这种制度主要存在于两汉和魏晋南北朝时期。魏晋之后,九品中正制成为了选官的主要手段。九品中正制衰落之后,察举制在隋唐之时逐渐发展成为了科举制度。也就是说,察举制度是科举制度的前身,科举制度是察举制度的演变。庞大的帝国政府运行需要知识分子的知识。经术文辞代表着阅读和写作的能力,在教育水平低下的古代社会,这也是一种宝贵的资源。文人们研究经术文辞的同时就一定会研读经典古籍、研究历史,而这些历史中就包含着历史经验和政治思想,这些都是治理一个国家所不能缺少的。因此,很多文人会通过察举的途径光宗耀祖。科举“科举,唐宋以后选拔官吏的一种考试制度,是从两汉至南北朝时期的察举制度发展而来。它的产生有一个发展过程,大抵萌于南北朝,始于隋而成于唐。”在唐代,科举制成为选拔官员的主要方法。唐代的考试科目,就是“引导应试者学习和熟悉公文写作”。“写好才能及第,及第才能做官,唐代的许多重要官员,都是科举出身。唐代的学校教育制度是与科举相配套的,很多学生从小就接受了公文写作方面的训练。”大批中下层地主和贫民借助个人的才华和能力走入仕途。正是由于他们在生活上都遭受过不同程度的磨练与挫折,对社会现状、百姓疾苦比起上层文人更为熟悉,所以他们才有可能写出具有较高思想价值和艺术水平的优秀公文。宋代的科举制度与唐代不同的是,唐代重诗赋,而宋代加强了策问的考试,即加重了公文的成分,反映了宋代统治者通过考试内容选拔政治人才的倾向。“在漫长的封建社会中,为中国文化的丰富和发展做出了巨大贡献的一切伟大的政治家、思想家、文学家、史学家及其他学问家,很少不是通过科举考试而跻身社会上层,由此获得了作出其贡献的活动基础”,可见公文不仅仅是国家衡量、选拔人才的工具,还是文人百姓借以升官及第、光宗耀祖的手段。五、“事中有文”“公权”对官吏进行有效的监督,是保证国家机构正常运转不可缺少的一个环节。我国古代对官吏的监督,有两方面的内容:一个是臣民对君主的监督,一般称为“谏”;一个是君主对臣下的监督,一般称之为“监察”。而这两方面内容绝大多数都是通过文书而实现的。谏诤“谏是规劝,诤是直言,谏诤也就是对君主或上司提出规劝性的意见。”在中国封建社会,君主身居九重,极易被见多识广的臣下以各种手段蒙蔽视听,经常会做出错误的决定。谏官的设置,百官进言、讽谏制度正解决了这些问题。“谏诤不仅可以为统治者装饰门面,而且还促使从多角度来考虑问题,检点自己的行为活动,较谨慎地作出决策,利用臣下的聪明才智,改善自己的形象和加强统治。”谏官、臣下的谏诤多采取公文的形式。一些正直的大臣,也曾用公文的手段,扶危济贫,为民请命。如海瑞的《治安疏》。海瑞大胆指责明世宗迷信道教,昏愦误国的过失:“陛下则锐精未久,妄念牵之而去矣。反刚明