专家：阐述安全生产检查层级管理新理念

专家：阐述安全生产检查层级管理新理念安全生产检查最大的误区《当前安全生产检查通病分析》一文提及目前在建筑施工安全生产管理中存在这样一个通病，即上上下下都在查施工现场安全生产隐患，所用的检查方法几乎没有什么区别，这是有违安全生产检查规律的，因而使得安全生产检查步入歧途，难以达到应有的目的，并且还会给各方履行安全生产职责带来混乱，该履行职责的不能够履行，不在职责范围的越位管理，这样检查者有可能承担本不应该承担的法律责任。要改变这种状况，唯有转变传统的观念和旧的思维方式，遵循安全生产检查的客观规律，依法科学地实施和开展安全生产检查。为此，笔者以安全生产检查“四大基本要素”理论提出安全生产检查层级管理的新理念。所谓的“四大基本要素”是指安全生产检查的主体、对象、方法和目的等四项要素，即每项安全生产检查都有不尽相同的安全生产检查主体和检查的对象、检查的方法及检查的目的。理论与实践表明“四大基本要素”中的各个要素缺一不可，一个都不可忽视，在安全生产检查中应当做到目的明确、职责清晰、形式多样、方法科学（参见《建筑施工安全生产检查与评价实战操作手册》中国建筑工业出版社2013年6月1日第一章内容），要做到这些必须要有安全生产检查的层级管理理念。安全生产检查层级管理理念主要体现在安全生产检查主体不同其安全生产检查的对象、方法和目的不同，所以必须分层级去思考和站在不同层级的安全生产检查主体位置上去思考安全生产检查的对象、方法和目的。对于任何安全生产责任主体来讲，有内部自身的安全生产检查，也有来自外部的安全生产检查。我们通常将外部的安全生产检查称之为安全生产监督检查，它是对检查对象自身安全生产检查的自觉性和能力的检查，其目的之一就是督促检查对象切实履行自身安全生产的检查，因为只有内部安全生产有效形成、良性互动才能真正起到安全生产检查的作用。外部安全生产检查的形式有施工项目部对班组的检查、施工项目部对分包单位的检查、企业对施工现场的检查、建设单位或监理单位对施工现场的检查、政府行政主管部门及其安全生产监督机构对企业或施工现场以及建设单位、监理单位等的检查，以及政府行政主管部门上级对下级和对所属安全生产监督机构履行安全生产管理职责的检查，这些检查都属于安全生产监督检查。所以，每个安全生产责任主体都有自身的内部检查和接受外部督查的要求。自身检查是内因，外部检查是外因，内因不改变，外因再触动，内因永远不可能改变。反之，只有内因能够自发开展安全生产检查，再在外因触动下，就可以形成内部主观能动性的安全生产检查，这种状态下的安全生产检查才有可能达到应有的安全生产检查目的。这就是笔者提出提倡树立安全生产检查层级管理理念的出发点。有了安全生产检查层级管理理念，就能够明白安全生产检查的责任主体存在多样性及差异，责任主体不同加之检查对象的不同，其安全生产检查的方式方法是不尽相同的，安全生产检查层级管理理念的树立将引导我们站在不同的安全生产主体位置上去思考安全生产检查的方式方法，创新安全生产检查的方式方法才有可能。那么，何谓安全生产检查层级管理？从安全生产检查责任主体来分析，存在作业、管理、监督、督察等四个层级的责任主体，首先是作业层，最基础、最关键的层级理应是生产一线的作业层，作业层在作业时几乎每日乃至时刻都有开展自身安全生产检查的职责要求；对作业层直接进行日常安全生产检查的称之为管理层，管理层负有日常安全生产管理职责，开展对作业层安全生产检查之检查工作是重中之重；对管理层负有监管职责的有企业以及有关政府部门及其所属监督管理机构，称之为监督层；监督层之上的是更高级别的监督管理，如政府有关部门或上级政府部门对下级政府部门开展安全生产检查，为了区分与监督层级我们将其称之为督察层，四级层级如下图所示。安全生产检查与监督检查示意安全生产检查与监督检查示意从建筑施工安全管理来看建筑施工安全生产检查作业层应当是一线的施工现场生产作业活动，没有一线的施工现场生产作业活动也就没有建筑施工安全生产管理活动的存在，也就不存在安全生产检查。根据“谁生产谁负责”的原则，经常性、基础性的安全生产检查在生产活动的一线，其安全生产检查的主体应该是现场的作业班组、专业分包队伍、劳务分包队伍、作业人员、专业技术人员等，他们几乎每天或在每项作业活动时都有义务履行其安全生产检查职责对其作业安全及作业环境安全进行检查，按照作业操作标准以及安全技术交底等有关安全生产检查的内容要求进行检查，其应用的方法有JGJ59专项检查、JGJ46用电工程检查验收、GB/T378中手持式电动工具检查、GB514塔式起重机安全检查......等等以及企业内部或现场相应安全生产检查标准。作业层的安全生产检查是最核心的第一层检查，其目的是确保作业安全。没有第一层安全生产检查的正常开展，安全生产检查必然是不能够持续稳定地开展。当前施工现场安全生产检查往往缺的就是这一层次安全生产检查的自觉地开展。反之，这一层的安全生产检查能够自觉、主动地开展，安全生产管理将良性健康有序地开展。管理层是第二层安全生产检查，它是施工现场安全管理组织机构或现场安全管理体系所形成的日常安全生产检查、定期安全生产检查、专项安全生产检查以及随机安全生产检查等，其安全生产检查责任主体是以项目主要负责人为第一责任人的现场安全生产管理机构及其成员、现场专业承包队伍、劳务分包队伍等管理组织。该层的安全生产检查实际上是对第一层安全检查活动的监督检查，其中也有对自身管理层的检查，其检查的主要对象是作业层的检查主体即作业班组、专业分包队伍、劳务分包队伍、作业人员、专业技术人员等，也包括作业层的检查对象。管理层安全生产检查目的与作业层安全生产检查目的略有不同，其目的是确保现场安全管理体系正常运行以及各种作业安全。管理层的检查方法与作业层也有明显的不同，除作业层相关安全生产检查标准与方法外，重点是如何采用现场安全生产管理体系评价标准或规范、现场安全生产条件评价标准或规范以及如何使用JGJ59安全检查标准对现场安全生产是否合格做出评价。如果监督层这一第二层安全生产检查能够起到效果，就能够弥补作业层即第一层有关作业活动的安全生产检查存在的不足和缺陷，确保现场安全管理体系正常运行以及各种作业安全。监督层是第三层安全生产检查，是对施工现场安全生产管理的检查，或对施工现场管理层安全生产检查的检查，其检查的主体为建设工程所在地的建设行政管理部门或所属安全生产监督机构、建设单位、监理单位、施工总承包单位及其分公司或区域公司，其中部分监督层的检查主体也是监督检查的对象，因此监督层的检查对象有部分建设单位、监理单位、施工总承包单位及其分公司或区域公司以及项目主要负责人为第一责任人、现场安全生产管理机构及其成员、现场专业承包队伍、劳务分包队伍，也包括管理层的检查对象,其主要目的与施工现场管理层的检查目的略有区分，监督层的安全生产检查目的是确保企业在施工现场安全生产条件的符合、监督现场安全管理体系正常运行以及各种作业安全，或抽查作业层的安全。监督层是对第二层施工现场安全检查工作的检查和对第一层作业班组的安全生产活动及其安全生产检查等进行的检查，原则上采取抽查形式进行，否则将代替施工现场和作业班组等应当履行的安全生产检查职责。由于建筑施工活动是流动，不少施工企业和一些建设单位不在建设工程所在地，或资质管理和建设工程业务不属于工程所在地安全生产监督机构直接管理，所以一般来讲建设工程所在地的安全生产监督管理机构只是对部分建筑施工企业、建筑施工总承包单位安全生产管理能够做到直接检查。显然，安全生产检查的监督层其方法与施工现场有管理层和作业层有很大的不同，除采用现场安全生产管理体系评价标准或规范或现场安全生产条件评价标准或规范以及JGJ59安全检查标准外，还要有企业安全生产管理体系评价标准或规范或企业安全生产条件评价标准或规范等，有关作业层相关安全生产检查标准与方法应用只是作为佐证企业或施工现场安全生产职责是否履行，尤其是作业层的安全生产检查方法，不能成为安全生产检查监督层主要方法，否则同样会造成越位检查、替代施工现场或作业班组的安全生产检查职责，最终规避不了责任，还有可能承担本不应该承担的法律责任。目前地方上建设行政主管部门或所属安全生产监督机构以及建设单位用施工现场安全生产检查方法频繁地开展所谓的安全生产监督检查的做法值得思考。督察层是第四层安全生产检查，其安全生产检查主体是部、省、市、县（区）安全生产监督管理部门和各级建设行政管理部门，主要目的是确保本地区安全生产管理正常、有序、平稳，检查对象主要是下级建设行政管理部门和安全生产监督管理部门及其所属安全生产监督管理机构以及监督层的其他检查主体，即建设工程所在地的建设行政管理部门或所属安全生产监督机构、建设单位、监理单位、施工总承包单位及其分公司或区域公司，有关监督层的检查对象亦是督察层的检查对象，但对监督层的检查对象开展安全生产检查是作为对督察层检查对象开展安全生产监督检查业绩及能力的评价依据，它包括越级对更下级开展安全生产检查，也包括对施工现场开展安全生产检查，但这样的检查应当是对所直接管辖的安全生产责任主体安全生产管理绩效的佐证补充，以“双随机一公开”安全生产抽查的形式进行，而不能代替有关责任主体对施工现场开展的安全生产检查，也不能代替施工现场有关安全生产机构以及施工现场安全生产体系中的相关成员理应履行的安全生产检查职责或作业班组及其人员日常安全生产检查综上所述，由于安全生产检查的责任主体不同，其安全生产检查的对象、方法和目的是不相同，以安全生产检查“四大基本要素”，列出各层级安全生产检查各要素进行归类综合分析见下表，仅供参考安全生产检查“四大基本要素”层级管理分析表蚩全生产槪查“四大基本妾索"层级管理井析畏4屛耳的序油n观作世曲誑.专灵O赴.％诅一诗碍J?EEL肚.咋A.&痕.討空萇获人觅理圭人处-电琥昨盐“专期様■■*,权旳Li牡恳特址：！豹吐企.专域腿狀札卷查由陆、雯全且扎丈民世t*气薄咋吐电全号決牧昂，右级一》w宅牯*屯.g：J(J&fl-f'Ir；i-:J34W：”；-杆总毎■■吠：G6^T37flri，-f■曲式乜诂上耳社4GE514^< ±礼-：：垒r?Jr:■. .4 -i. —=■ ■-i -■- 鬲城H£贾必打'趕韦一弋住瓦■iiJt7*fc1-匸St社闿吐Jt曲显.<■墳?业衆址陡阪.労抄令塑陰縊等弄腔掀1.,炸:Ik搭飾栢先至体.用昨业轧艸.■{-乩甘包=K陆.■■费莽时■足蕙伍、昨业人\, 1业吐轧人：E等帘虫京呷输2,你卫吴所西T.扯箱攻4r出A伏疋咼香兀依希的盃也分诗价：2.各炉也单h几伍發全土卢诵冗旳诅>坊ir价：3.学业毘悄灵珏EJ-J-.肖喘威塢凄全膏兄恰常壬水运近限圧备曲庖公裟乞.牙法掘片，窑曙改:t.总占和希甘能曲却咼蚯.:”:川_蹟令全主,-?■建临廂拙労你农眾K.i;您输文全主：售护詣姗妹准现規范:3-JGJ诃宅i-i：杏圻J 必旦(TJ.|4HlJJa-iL

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