环境法生态系统整体保护原则

环境法生态系统整体保护原则

一、注重对自然要素的注重利用和管理的综合生态系统管理理论环境法是法律和生态研究的交叉领域。除了符合自然规律外，我们还必须遵循生态规律。物物相关律是最基础的一项生态学规律,揭示了生态系统中不同要素之间广泛和密切的联系,指的是生态系统各组成部分之间存在着相互联系、相互制约和彼此依存的关系,改变其中一个部分,必然会对其他部分产生直接或间接的影响。因此,为了保持生态平衡,在开发利用环境时,应当充分考虑到生态系统中各组成部分之间的关系,在开发利用某一环境要素时,要考虑此种开发利用活动将对其他环境要素乃至整个生态系统产生的影响;在开发利用某环境要素的某一环境功能时,要考虑此种开发利用将对该环境要素的其他功能产生的影响［１］５。生态系统中存在两个主要链条———物质循环链条与能量流动链条,这两个链条的循环、往复发展是维持生态平衡的基本方式。而这两个链条几乎串联起了所有环境要素。任何一个环境要素的改变或灭亡,都牵涉到一大批与之相关的其他生态环境要素。因此,该规律要求人类在介入自然时一定要有整体性的立场,采取统一、综合的生态系统保护措施。生态学规律揭示了生态系统的真实面貌,物物相关律作为客观规律,在生态系统的生成和发展中自发地起着决定性作用。在人普遍介入生态系统的背景下,生态系统能否保持平衡状态,很大程度上取决于人类对物物相关律的遵从程度。故此,需要根据物物相关律,从管理的角度对人类开发利用与保护环境与资源的行为提出要求。生态管理学中的综合生态系统管理理论就是这一要求的体现,它是管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法,将整个环境考虑在内,要求综合对待生态系统的各组成部分,综合考虑社会、经济、自然的需要和价值［２］。综合生态系统管理理念遵从了物物相关律的基本要求,能够指导人们协调各类开发、利用和保护环境与资源的行为。人类无论采取怎样的手段保护生态环境,都必须尊重各环境要素之间的客观联系。综合生态系统管理应当成为人类实施生态环境介入行为的指导性原则之一。二、综合生态系统管理的概念的合法化(一)分立法数量导致立法的整体性差1.环境法科学管理和保护生态系统的需要。“生态系统的所有部分都被认为是相互影响和联系的。”［３］１７可见,完整、系统的组成是生态系统的最重要特征。而法律作为保护环境的重要手段之一,必须遵从客观规律的要求。综合生态系统管理反映了生态系统的根本特征,对人类介入生态系统的行为提出了科学管理的要求,是衔接自然规律与法律的桥梁。环境法遵循自然规律的重要途径之一就是将综合生态系统管理的思想纳入立法之中。而综合生态系统管理的思想也只有上升为法律规范,才能借助法律的强制性和普适性得到良好贯彻。2.弥补我国现行环境法治理模式不足的需要。保护生态环境,最为重要的就是尊重生态系统的客观规律,遵守生态系统构成要素之间普遍的、复杂的联系。然而我国现行的环境法律法规对生态环境采取的并非综合管理模式,而是彻头彻尾的分割管理模式,简单地按照人类需求,将环境因素一项项分割开来进行管理。在我国,污染防治法、自然资源法和生态保护法是分开制定和实施的。不仅如此,在各个单行法领域内部,又按照不同的环境要素分出不同的法律。在污染防治法领域,要治理水污染,就制定《水污染防治法》,要治理大气污染,就制定《大气污染防治法》……在自然资源法领域,几乎是有多少种自然资源,就有多少部对应的法律。这种分工立法的现象,有助于专业化分工,有利于提高环境保护措施的针对性,其本身无可厚非。但生态系统的整体性决定了环境要素之间存在着复杂的关联性,不管管理、保护哪一种环境要素,都要考虑到此种开发、利用或保护的行为对其他环境要素可能产生的影响。因此,分割立法、分工保护的同时,必须要重视和强调不同立法之间的协调性。比如防治土地污染不能仅从土地本身考虑,造成土地污染的因素可能来自天空、水流等其他因素,因此土地污染防治必须与大气和水污染防治、自然资源开发利用紧密联系。而我国环境立法恰恰缺失了这部分联系的内容,其集中体现在环境法的部门立法体制和“统不起来、分不下去”的环境行政管理体制中［４］。对生态环境要素实行分割管理,实质是没有将生态系统作为统一的整体对待。这样做的弊端极为明显:一种针对某种特定环境要素的环境保护措施看起来有效,实际上却难以达到预期效果。如治理水污染,仅仅注重排污口管理是不够的,还须同时关注水量保护和水资源合理调配使用。浓度、总量均相同的水污染物,在我国南方湿润地区和在西北干旱地区所造成的环境效果截然不同。南方水资源丰沛,而西北水资源匮乏,环境承载力更低,排放少量污染物质就会出现较为严重的污染后果。因此,在南方控制排污口数量和污染物质浓度就能取得水污染防治的良好效果,但同样的方法运用在西北地区却很难取得相同的效果,还必须关注水资源总量的维护。而我国的现实情况却是水污染防治(水质管理)与水资源开发、利用(水量管理)分属两个部门(环保、水利)管理,基本上是割裂开来的。在环保领域的政府部门职能分配方面,发改委、环保、林业、水利、交通、国土等多个部门各自分管环保相关的一部分职能,部门之间关系不明确,环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被分解和架空,而且造成环境治理上相互推诿［５］。可见,我国环境立法数量虽多,在治理模式上却存在忽视生态系统整体性的重大不足,导致各法律法规间协调性差,无法产生1+1≥2的效果。长久以来,我们始终是孤立地看待环境保护问题。在环境问题产生之初,人类认为所谓环保就是采用技术措施解决环境污染。1972年联合国人类环境会议将人类对环境问题的认识向前推进了一步,认为环境问题只有综合运用技术、经济、社会、法律、行政、教育等多种措施才能解决。1992年《里约宣言》又提出了可持续发展观,认为环境问题必须与社会经济持续发展统一综合起来才能获得解决。人类关于环境问题的认识由孤立看待问题向综合、系统看待、解决问题的方向转变。在管理生态环境各要素的过程中,应当秉持事物间存在普遍联系的辩证法思想,以综合系统的方法管理各种生态环境要素。我国环境法目前急需在理论上吸取综合生态系统管理理论思想,完善环境法体系的结构和环境行政管理体制,对生态系统进行整体性保护和管理。(二)综合生态系统管理的法律化方法1.我国环境立法的缺失是一个“空在综合生态系统管理法律化的过程中,我们必须面对如何将该思想转变为法律语言的问题。因为综合生态系统管理作为生态管理学概念,其本身内容不太符合法学的思维方法和模式。换言之,综合生态系统管理概念的各项要求并未体现为法律所特有的权利义务语言与思维范式。而这也就解答了将这一理念法律化的基本思路———即以权利义务分析的法学思维对该理念进行解析,并转化为相应的权利义务规范。将综合生态系统管理的技术要求转换为权利义务规范,这是综合生态系统管理概念法律化的关键。国家有关部门已经尝试用综合生态系统管理来指导并评估中国环境资源法律法规的制定和实施,虽然立法数量众多,立法理念先进,但大多数立法在以综合生态系统管理理念为指导的同时,却在制度设计过程中仍难以逃脱旧的立法模式和立法思想的束缚。综合生态系统管理要求综合对待生态系统的各组成部分,综合考虑社会、经济、自然的需要和价值,综合采用多学科知识和方法。在对综合生态系统管理的理解上,立法普遍注意到了“生态系统各组成部分”这个要件,却忽视了最为关键的“综合”一词。正因如此,我国针对各种生态要素已建立起较为完备的环境资源立法体系,涵盖了土地、森林、草原、野生动植物、水等资源开发利用与保护和水、大气、海洋污染防治以及生态系统维护等各项内容,虽然还有欠缺,但从总体上看已经较为全面,这符合综合生态系统管理的保护生态系统各组成部分的要求。然而与体系全面同时存在的,是不同环境要素立法之间的分割,不仅体现为形式上的分割,更重要的是立法内容的重复或缺失,直接导致生态系统管理的重复或空白。比如,《环境影响评价法》规定了环境影响评价制度,要求在建设项目可行性论证阶段,需对该建设项目在建设过程中及建成后对生态环境的影响作出科学预测与评价。而《取水许可与水资源费征收管理条例》又规定了建设项目水资源论证制度,规定在涉水建设项目可行性论证阶段,需要对该建设项目在建设过程中及建成后对水资源的影响(包括对水量的影响和对水质的影响)作出科学预测与评价。很显然,环境影响评价制度与水资源论证制度的适用范围虽然不尽相同,但实质内容却有诸多重复之处。不仅给行政相对人造成了不必要的负担,也给具体环境保护措施的采取带来了麻烦,不符合综合生态系统管理的理念。我国环境立法离综合生态系统管理的要求还相距甚远。究其原因,系对综合生态系统管理的法律转化缺乏“编程”。目前,我国环境立法还只是停留在形式和表面上满足综合生态系统管理的要求,即立法数量的繁多和立法体系的完善,而忽视了以权利义务分析的法律思维对综合生态系统管理的各项要求进行法律化的解读。现阶段,我国环境法领域学者和立法机构纷纷专注于法律体系的不断扩充,认为针对各种生态环境要素立法可有效遏制我国生态环境不断恶化的趋势,但实践证明,事实并非如此简单。虽然我国现在环境保护立法数量众多,体系近乎全面,但由于制度设计不符合系统管理的要求,形成了环境法制建设与环境法学研究泡沫化繁荣的假象,根本无法有效遏制环境恶化的趋势。2.综合生态管理信息系统概念的法律化综合生态系统管理是一项跨越自然科学与社会科学领域的理论。虽然其源于物物相关律,但由于生态平衡的状态在很大程度上取决于人类行为对生态系统的干预程度,所以生态平衡不仅是自然界的问题,更取决于人类的行为选择。这决定了综合生态系统管理是一种对人类行为有所要求的自然科学理论。支配人类作出不同行为选择的决定性因素是利益。环境问题的发生,从根本上来说源于经济利益和环境利益的冲突。对冲突的利益进行调整,是法律的使命。在对利益进行调整的过程中,首先要解决价值观冲突的问题,利益冲突的实质是价值观冲突。当经济利益与环境利益发生冲突时,我们必须面对的是如何在公平、效率、秩序、安全等法的价值中作出取舍的问题。而法律原则则是法价值观的集中体现,这决定了综合生态系统管理理念可以通过转化为法律原则而使其蕴含的价值观念获得权威表述。另外,法律原则的一个重要特征是对权利义务问题的关注,从宏观、抽象的角度思考如何公平、正义的分配权利和义务［６］９７。法律原则的这些内容,构成了制定并实施相应法律规则的根本依据和前提。因此,只有将综合生态系统管理理念上升为法律原则,其内容才能转变为权利和义务规定,进而获得良好的实施。所以综合生态系统管理概念的法律化,应当着眼于法律原则化。其任务就是将综合生态系统管理所蕴含的整体、综合保护生态系统组成要素的思想上升为环境法原则。三、生态系统总体保护原则(一)保护生态环境的原则综合生态系统管理上升为环境法原则,可以称之为生态系统整体保护原则。其基本要求是环境保护应当以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标,将生态环境看成是一个完整、有机联系的系统,加强统筹管理。其主要内容是各环境要素的综合管理与分别管理相结合,这是环境资源开发利用者与管理者贯彻生态系统整体保护原则必须要履行的法定义务。1.全面提高的环境要素对环境造成的影响首先,所有主体在作出某种与环境有关的行为之前,必须充分、谨慎的评估自己行为对整个生态环境系统可能产生的影响,并采取相应的措施减缓或者避免这种影响的负面效果。因而,任何可能影响环境的行为在实施之前,都必须进行全面、系统的环境影响评价。其次,如果针对某一种环境要素的行为对该环境要素产生了不利影响,则补救措施的采取也必须从生态系统整体的角度进行,不能“头痛医头、脚痛医脚”。如对水资源造成了污染,则生态治理和恢复措施必须针对与其相关的环境要素一并实施,除治理水污染本身外,还要兼顾解决因水污染导致的土壤污染和动植物资源破坏等问题。2.合理的环境资源行政管理体制生态系统整体保护并非彻底反对对各环境要素实行分别管理。分别管理有助于发挥各管理部门的专业特长,提高管理措施的针对性,有其优势。但分别管理不能演变为“分割管理”,生态系统整体保护原则反对割裂各环境要素之间的联系。在对各环境要素采取分别管理和保护措施的同时,要注重找寻分别管理之间的交叉或衔接领域,使不同领域的管理和保护措施能良好协调。不同措施的协调运用,依赖于管理部门之间畅通的信息共享以及高效的部门协调,因此科学合理的环境资源行政管理体制必不可少。生态系统整体保护原则认可环境要素分别管理的合理性,更强调综合管理的重要性。对于能采取综合管理措施管理的环境要素,尽量不进行分别管理。环境法中确立生态系统整体保护原则的目的就是确保环境法律法规在处理不同环境资源的开发、利用与保护问题时,能够做到擅统会分。(二)合生态管理信息系统理念的开发建立生态系统整体保护原则的意义在于使综合生态系统管理的理念贯彻到开发利用环境资源的活动中去。该原则的贯彻实施,主要可以从环境立法和执法活动中体现出来。1.部门管理职权配置不合理建立科学、合理的综合性环境行政管理体制是贯彻实施生态系统整体保护原则的首要要求。综合生态系统管理的主要目的就是创立一种跨越部门、行业或区域的综合管理框架,确保生态系统的生产力、生态系统的健康和人类对生态系统的可持续利用,以达到创造和实现多元惠益。它要求在制定生态保护、国家土地退化防治规划的时候,从生态环境的整体性上去综合考虑各个因素间的相互联系,将跨部门参与方式运用到自然资源管理的计划和实施中去,以优化资源和资金配置、创新管理体制、完善运行机制,进而从根本上保护生态环境、防治土地退化［２］。然而,我国现阶段的实际情况还不尽如人意。我国部门管理职权是按照管辖事项的范围来划分的,基本上是有多少管辖事项,就会设多少部门来管理。职能涉及生态环境保护的部门非常多,主要包括环保、水利、林业、国土资源、农业、海洋等部门以及地方政府。在这些政府部门中,机构设置和职权配置存在诸多问题,概括说来主要有:管理机构重复设置、统一监督管理部门与分管部门关系不明晰、某些管理职权的设置不符合科学管理规律以及缺乏公众对执法部门的执法进行监督的规定等［４］。虽然国家也开始逐渐重视建立协调、统一的环境管理体制,但在这一改革过程中,管理部门职权的整合和重构始终未取得实质性进展。有关生态环境要素管理的职权仍然由不同部门分割享有,且部门间还存在着较为严重的利益冲突,由此导致环境管理的低效率。从根本上说,产生这些问题的原因就是未能将各生态环境要素作为统一整体对待。建立统一、协调的环境管理体制,并不是要求必须建立一个唯一的生态环境管理机关,但至少要在生态环境要素管理的各有关机关之间建立起有利于统一、协调管理的机制。须进行部门整合和职权重组,设置真正意义上的大部门体制下的环境综合协调部门［７］。此外,环保部门作为环境保护“统一监督管理”部门,由于立法授权不明确,并没有切实履行其统一监督管理职权。很多情况下,其统一监督管理职权只具有形式意义,水利、国土、海洋、林业、草原等部门在管理和保护相应环境要素时的各自为政,环境资源管理蜕变成纯粹的部门分割管理。要贯彻实施生态系统整体保护原则,应当通过立法赋予环保部门以切实的统一监督管理权和综合协调权,提高其对经济社会发展规划、政策和重大问题的决策能力、监督能力及协调能力。2.流域和跨行政管理协调机制流域是一种特殊的生态系统类型,具有整体流动性,无论污水从哪里排入河流,也无论水资源从哪里被提取利用,流域开发行为都会对河流的上下游、左右岸的生态环境要素产生影响。上游的污染会波及下游,而下游的环境保护及经济发展则要求从上游流来的水符合一定的水质、水量要求。因此,应当把整个流域看作一个完整的生态系统,实施流域的系统管理。这要求有关流域治理的立法、执法必须摒弃地方主义,从整个流域协同治理的角度出发,设计统一的流域管理法律制度、环境目标,建立协调的流域环境管理体制。与流域中的水资源类似,大气系统也具有明显的流动性。故而在大气污染防治方面,单一的行政区域管理模式往往效果不好,需要进行跨行政区域的大气污染防治。这要求不同行政区域的环保部门协调采取一致或互补的大气污染防治措施。不同行政区域环保部门的协调配合措施的采取,依赖于建立一个跨行政区域的环境管理协调机制。在流域和跨行政区域大气污染防治方面,我国已有实践。《水法》设立了流域管理机制,在全国各主要江河流域设置了流域管理机构作为水利部的派出机构,如黄河流域水利委员会、长江流域水利委员会等,对全流域的水资源开发、利用与保护作出统一部署和监督管理。再如北京奥运会期间,北京周边各地政府及其环保部门在环保部的统一部署下,实施了跨行政区域的大气污染防治工作,显著地提升了奥运会召开期间北京的空气质量。但相关管理还存在不完善之处:其一,流域管理机构、区域环保督察中心的环境资源管理与地方利益冲突,但前者对地方管理部门无法进行制约。如在流域内实施取水许可制度,流域管理机构通常要核定一个流域取水总量控制指标,再将该指标逐一分解到流域内的各个省、自治区、直辖市。然而,一些地方政府出于最大化保障本地经济发展的考虑,责成其水利部门超越流域管理机构为其核定的取水总量控制指标发放取水配额,使流域取水总量控制管理形同虚设。其二,区域环保督察中心管理权力不足。区域环保督察中心没有独立的行政管理职权,只是环保部的派出机构,受环保部委托从事环境管理事务,而所委托的事务均须由环保部的相关职能部门处理。区域督察中心虽然顶着中央环境督察之名,但更多地仅能提提建议,以至于有人认为区域环境督察中心只是充当了环保部的传声筒和监视器,根本无法制约地方保护主义［７］。在现有的立法体制下,流域管理机构和区域环境督察中心难以真正从流域和跨行政区域的角度管理环境资源。我国仍需要根据生态系统整体保护原则,对中央与地方之间的环境资源管理权力划分以及监督机制进行完善。笔者认为,要更好的对流域生态环境进行系统管理,应当赋予流域管理机构更强有力的管理权限,如加强其对地方水利部门的制约力,对于地方水利部门超越流域管理机构为其核定的取水总量控制指标向当地企业发放取水配额的,流域管理机构有权采取相应措施,如次年向该地区减少发放取水总量控制指标,向社会公告该地区水利部门超额发放取水配额的行为,或对该地区后续一段时间内的取水许可申请采取“区域限批”措施等;流域发生水污染事件后,应将事件处理权限由地方政府转交由流域管理机构掌控,以防地方政府单纯从本地区利益出发,在事件处理过程中忽视其他地区利益,违背流域综合管理宗旨。较之于流域管理机构,现有的区域环保督察中心处于更加弱势的地位,要发挥其跨行政区域环境管理作用,必须明确其独立的法律主体地位,并赋予其相应的综合性管理职权。3.修改现行环境侵权法律,确立环境行政管理体制综合性环境立法是贯彻实施生态系统整体保护原则的集中体现。唯其如此,整个生态系统才能被当作统一的对象完整保护。综合性环境保护法能够对各污染防治及生态保护问题做出统一、全面的安排,促进各单行法在制定与实施时相互协调。我国已经制定并实施了《环境保护法》,但该法未能起到综合性环境立法的作用。首先,该法的立法层级不高。《环境保护法》是全国人大常委会制定的普通法律,与各污染防治单行法、自然资源法和生态保护法位阶相同,因而各单行法均可随意突破《环境保护法》的规定,很容易导致法律内容的不统一、不协调;其次,《环境保护法》中关于生态保护的内容过于简单抽象,缺乏可操作性,无法对自然资源开发利用和生态保护起到应有的指导作用。其后果是我国有关自然资源开发利用与生态保护的法律在制定时均忽略《环境保护法》的规定。因而我国需要尽快修改《环境保护法》,使其成为真正的综合性环境保护法律。除了提高立法位阶,由原先的普通法律上升为基本法律外,根据生态系统整体保护原则的要求,综合性环境保护法律应当对以下内容作出规定:第一,对环境法各主要制度作出规定,明确各制度的适用范围。在污染防治与自然资源开发利用方面,相关单行法已经制定了很多法律制度,但各制度之间的规定不尽一致,且各制度在适用范围上彼此重叠或存在制度空白,如前文所述的环境影响评价制度与水资源论证制度在适用范围上的重合。综合性环境保护法律首先要对各环境资源法律制度的内涵及适用范围作出明确、统一的规定,并在此基础上制定和修改各环境资源单行法。这是确保各单行法之间协调互补的基本前提。第二,建立综合性的和流域、跨行政区域的环境行政管理体制。在法治社会中,环境行政管理体制的建立必须以法律为依据。综合性环境保护法应当以生态系统整体保护原则为基本指导,将涉及环境资源保护的职能进行整合,尽量让一个管理部门去管理有关环境资源保护的各项事务,如林业开发利用与保护职能应当与生态建设职能整合为一体等。如果因专业化管理客观原因而不宜整合的,可以建立统一协调与分工管理相结合的管理体制,由统一协调部门负责各自然资源分管部门之间的协调与配合。此管理体制不同于目前我国《环境保护法》所建立的“统一监督管理与分部门管理”相结合的体制,其主要区别是统一协调部门具有明确的协调职权,能够对各分工管理部门形成有效的制约。此外,综合性环境保护法还应当设立跨行政区域的环境资源管理机关,明确授予其制约地方政府及地方环境资源管理机关的权力,确保环境问题的处理能够符合跨区域环境的特点。4.部门立法体制确立的必要性虽然按照环境要素的种类分别制定法律法规具有一定的合理性,但笔者认为此种对于立法的人为划分不宜过细,否则就会人为地制造出过多的法律法规间的隔阂,因而需要对我国现行的环境资源法律法规进行适度的整合,制定若干跨管理部门的环境资源法,以最大程度地满足生态系统整体保护的要求。譬如在生物多样性保护方面,应将有关生物多样性保护的法律、法规整合成一体,采取统筹措施。生物多样性保护目前是我国立法中人为分割最为显著的领域,导致生物多样性保护措施整体协调性很差。如野生动物被《野生动物保护法》和《渔业法》人为地划分为陆生野生动物和水生野生动物,分别由林业和农业部门采取各自的管理措施。这样的管理经常产生以下问题:一是两栖动物在法律中的定位比较尴尬;二是在林业部门管理的自然保护区中,水生野生动物往往得不到严格保护。因此,有必要将我国现行的《野生动物保护法》、《渔业法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》和有待制定的《湿地保护法》以及转基因生物管理法等整合起来,形成综合性的生物多样性保护法,同时该法还要与《森林法》、《草原法》等对接。在该法中,既对各种野生动植物及其基因多样性采取保护措施,又对自然保护区、湿地、森林和草原等野生动植物的天然栖息地进行保护。要做到这一点,必须对我国目前实行的部门立法体制进行改革。所谓部门立法体制,即“政府部门主导立法”。在这种立法体制下,立法程序一般是由国务院某一个部门或直属机构提出法律草案,提交国务院法