世界养老服务的发展趋势

世界养老服务的发展趋势

随着经济和社会的发展以及老龄化的加剧，所有国家都面临着对社会保障的压力。国外发达国家比我国较早进入老龄化社会,在养老保障体系建设,特别是养老服务方面进行了长期的探索与实践,采取了各种适应经济社会发展的养老服务政策,这对于“未富先老”的我国颇有借鉴意义。一、国外养老服务体系建设1.出台了法规,为社区养老服务的社会化发展提供了法律依据为应对人口老龄化、高龄化,发达国家在法律和政策上给予了大力支持。作为全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家,日本对养老服务做出多项规定。20世纪50年代末,日本开始通过立法解决养老问题:1959年颁布《国民年金法》解决了老年人生活的经济来源问题;1963年和1982年出台《老人福利法》和《老人保健法》,不仅解除了老人医疗保健的后顾之忧,还确定了居家养老的老年福利方向;1989年制定《推进高龄者保健福利10年战略计划》,之后推出新金色计划、金色计划21,使社区老年服务更加规范;2000年实施《护理保险法》解决了老年人护理照料负担,构建了社会参与的家庭养老体系,并由此形成多方位的老年人福利体系。此外,日本还制定了《福利人才确保法》,保障了护理人员的培养及经济和社会地位。这些法律政策促进了日本养老服务业的发展,提高了应对人口老龄化能力。2006年2月,我国十部门联合下发《关于加快发展养老服务业意见》,又在2008年1月29日颁布了《民政部关于推进居家养老服务工作的意见》;之后,民政部发布了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》。但总的来看,我国养老服务体系建设的法律法规不仅数量少,缺乏实施细则,离法制化、规范化的社会养老服务的实际需要还相差甚远。比如,作为确定养老机构和入住老人相互权利义务关系的入住协议,缺少明确的法律规定。2.非营利组织参与社区养老服务的现状发展养老服务业,政府的支持必不可少。在美国,服务资金大部分来源于政府。同时,非营利组织对养老服务业的发展也起着推波助澜作用,体现出美国福利与产业化的有机结合。1966年建立的美国社区发展组织,采取社区居民自治方式,在有威望和影响的社区居民领导下,争取政府、银行、宗教界、慈善机构支持和合作,开展了一系列社区老年服务。例如,对老人再就业培训、开展健康诊疗所、丰富居民文化生活等。我国非营利组织参与社区养老服务存在参与环境差,公众信任度低等问题。导致资金缺乏影响服务覆盖面,人才匮乏影响服务水平。3.社区养老服务日本老年服务内容有:(1)家庭帮助服务事业。不同类型的社区服务人员,如护士、家庭服务员到有困难、无适当护理人员的老人家里走访,提供照料老人生活等多项服务;(2)白天服务事业。65岁以上行动不便、身体虚弱或患有身体或精神障碍疾病,难以正常生活的老年人白天被接到社区老人机构,提供洗浴、就餐、健康检查等服务,晚饭后派车送回家。(3)短期留宿服务事业。65岁以上老人的护理者因疾病及其他原因暂时无法居家护理时,让老人1天至3个月短期入住养老机构,并为临终前老人提供静养关怀服务。(4)长期服务事业。社区为老人提供超过3个月以上服务。(5)老年保健咨询和指导服务。各社区保健所通过设立健康热线电话和专人接待等措施,开展健康咨询和指导工作。(6)为保障老人俱乐部不断发展,日本政府在中央建立“长寿社会开发中心”,在都道府县建立“光明长寿社会促进机构”。我国养老服务模式仍以居家社区养老为主,机构养老服务项目偏少,总量不足。以养老床位为例,全国每千位老年人养老床位拥有量不足20张,而发达国家基本是30~50张,中等发达国家30张。我国养老服务设施不足,利用率低,且项目少,与老人需求差距较大。4.研究利用老年护理人员的社会化服务美国政府采取志愿活动与青少年升学、奖学金、学费等硬指标挂钩;志愿服务200个小时作为大学录取必要条件。企业招聘新员工时,注重应聘者的社会志愿服务记录。德国为解决老年护理人员短缺问题,实施了“储存时间”制度,要求年满18岁的公民利用公休日或节假日到老年公寓或老年病康复中心,对需要帮助的老人进行义务看护,累计的服务时间用以换取自己年老后享受他人服务时间。我国志愿者队伍数量少,构成单一。以志愿参与服务项目人数占总人数比重为例,美国为56%,加拿大为31%,英国为48%,我国不足8%,其中参与社区志愿人数仅占我国总人口的1.4%,且大部分为离退休老人。5.社会力量参与技能教育许多国家都重视养老服务专业化建设,并采取了一系列措施。法国培训计划设置了14个专业文凭和5个水平等级,并定期调整培训大纲;为参加培训人员提供补贴,降低其参加培训成本;他们还积极促进技能培训和大学教育接轨,提高社会认可度;为社会福利行业设计更高层次高级职员和管理人员文凭,增强行业吸引力;日本将养老机构建设延伸到了居室和家居用品设计、饮食营养搭配、专业人员培训。英美在许多大学设置社会工作专业,为社区服务培养高素质专业人才。我国虽很早就设置了社会工作专业,但实际从业人员少之又少,部分在职学生只是暂时服务。目前,我国养老护理人员需求为1000万,但取得国家养老护理员职业资格证书的仅2万人。大多数在养老院、服务机构的从业人员为年龄较大的家庭妇女,学历水平较低,缺乏专业护理知识和技能,专业服务水平受限。二、对养老服务体系建设的启示与借鉴国外养老服务体系的发展经历了较长的过程,在学习和借鉴这些国家经验的同时,也要对其发展过程以及现今发展中的一些不足有所了解,以此作为建设我国养老服务体系的全方位的思考和借鉴。1.日本的财政压力较在养老服务上,尽管美国强调社会化和市场化,日本护理社会保险注重三方负责,英国依赖政策引导,但由于在财政支出上大多以政府为主导,财政压力较大。以日本为例,支付护理社会保险所需费用分别由国家、都道府县、市町村及参保者共同负担。参保人负担费用一成,剩余九成由保险费及公费各分担一半。日本政府提议增加消费税满足社会保障经费需要,但很多人认为,消费税会大大增加低收入群体负担。如何在老龄化和出生率下降情况下,确保财源的争论一直持续不断。从福利制度角度看,财源最好能通过与负担能力相对应的税收或保险费缴纳。2.老年市场条件有限20世纪60-70年代,日本进入老年化社会,政府所提供的社会福利已不能满足庞大的市场需求,一些中小企业急欲进入老年市场。日本政府在经历了允许、开放到扶持的过程后,老年人绝大部分需求由市场机制解决。但中小企业良莠不齐,面临很多问题。对刚进入老龄化的我国来说,在养老产业发展上,应注重以政府为主导,在鼓励私营养老机构进入的同时,应以法律规章加以约束,切实保障养老服务水平。3.确定第1版测评指标规则的制定既不能过于简单,也不能繁琐复杂。比如,美国发展医疗养老服务初期使用的MDS(最小限数集)测评标准。1991年第1版共计175项指标,涉及12个方面。由于指标数量过多,实际操作性欠佳。第2版指标数量虽减少至24个,仍存在问题。单一指标不能反映整体质量,综合指标又受到限制,如何平衡好有效性与简约性成为广泛争议的焦点。4.医疗效率低下,导致““看病贵”作为典型的福利国家,瑞典在早期养老服务中,既保“吃药”又保“吃饭”的高福利医疗制度,使国家财政背上沉重包袱。经验表明,医疗保障制度中,过度倚重政府容易产生“看病难”,而过度市场化则易导致“看病贵”。与医疗效率低下形成鲜明对照的是费用惊人地往上膨胀。例如,2004年,瑞典人均国内生产总值30336美元,卫生保健支出占国内生产总值的9.1%,出现严重财政赤字,致使瑞典养老服务模式被称为“瑞典病”。三、建设国外公共服务服务体系对中国的澄清1.日本的养老法规,为全方位建设养老服务体系奠定基础健全的法律法规是建立完善的养老服务体系的保证。我国养老服务政策过于笼统,缺乏对权利义务的明确规定,涉及面不广,医疗护理法规不健全。日本对老年人经济来源、医疗保健、居家养老、社区服务和护理等做了全面细致的规定,为全方位建设养老服务体系打下基础。借鉴国外养老服务经验,将有利于推进我国养老服务立法体系建设,实现“老有所依”目标。2.规范管理,评估体系在老龄化日益严重的今天,我国政府应发挥政策制定、监督管理和引导扶持作用,保障老年人基本生活和医疗保障。比如,实行养老服务“合同制”,把一部分服务通过签订合同转交给经营规范、管理高效的社会机构。而政府通过一套完整规范的工作管理和评估体系进行监督。要完善养老服务体系建设,还必须调动非营利组织积极性。通过通力合作提高效率和服务水平,完善养老服务设施,促进养老服务的多样化,满足老年人的精神文化需求,全面实现“老有所养”的目标。3.规范志愿者使用,提高服务质量为应对养老服务需求不断增多的压力,许多国家把志愿服务和养老服务联系在一起,发挥志愿服务的重要作用。我国应鼓励各年龄阶段志愿者投身养老服务中,将专业化、职业化的养老服务组织与志愿者队伍相结合,提高养老服务水平。政府应发挥大学生和老年志愿者作用。我国在大学生教育中应将志愿养老服务作为考核的一部分,提高大学生和社会对志愿服务的认可度、重视度;要鼓励身体健康、有知识、有能力的老年人担当养老服务志愿者角色,做到“老有所为”。4.注重专业化的农村养老服务发展模式我国虽有相关专业人才的培养,但由于社会认可度不高,专业化设置与实际需要脱轨等原因,许多专业