郇庆治：中共生态文明制度建设

加快建立生态文明制度深化生态文明体制改革郇庆治(北京大学)2013年11月23日目录1）“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2）“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）“三中全会”对于生态文明体制/制度建设的新部署4）生态文明体制/制度建设中的重大问题“十八大”之前的生态文明体制/制度建设

一般地说，“体制”是某一政策/议题领域中各种形式制度的组合或综合体，“制度”则是负责某种更具体政策制定实施的组织机构及其规范，而“机制”是衔接不同制度之间、整体性体制与具体制度之间的政策性工具或手段。依此，生态文明及其建设的政治与政策的决策落实是一个系统性体制，其中包括各种形式的具体制度（包括政府和非政府组织机构），而将其衔接起来的则是各种更具体、技术性的机制。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设1.走向“生态文明”1)毛泽东：“如果对自然界没有认识,或者认识不清楚,就会碰钉子,自然界就会处罚我们,会抵抗。”（《毛泽东文集》(第8卷)，人民出版社1999年版，第72页）“人类同时是自然界和社会的奴隶,又是它们的主人。”（《建国以来毛泽东文稿》(第11册)，中央文献出版社1996年版，第103页）“十八大”之前的生态文明体制/制度建设比如，1958年5月，毛泽东曾提出：“鼓足干劲,力争上游,多快好省地建设社会主义”这一总目标,但他也说：“在保证质量的条件下,大力节约原料、材料、燃料和动力。”（《毛泽东文集》(第7卷)，人民出版社1999年版）“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2)在改革开放的第一个十年间,依据我国人口众多、资源相对匮乏的国情,党和政府不断加强和巩固对生态环境的保护措施,并开始对环境保护实施法制化管理,明确将环境保护作为我国的一项基本国策,陆续通过了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》、《国务院关于环境保护工作的决定》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋保护法》等一系列法律法规,结束了新中国环境保护无法可依的局面。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设比如，1981年2月24日,国务院颁布的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》明确指出：“环境和自然资源,是人民赖以生存的基本条件,是发展生产、繁荣经济的物质源泉…长期以来,由于对环境问题缺乏认识以及经济工作中的失误,造成生产建设和环境保护之间的比例失调…必须充分认识到,保护环境是全国人民根本利益所在。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设3)2002年11月8～14日，中国共产党第十六次全国代表大会举行。江泽民作《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告。报告总结过去5年的工作和13年的基本经验，其中把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调写入了党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验，强调实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2.“生态文明”概念的首次提出

2003年9月11日，中共中央、国务院发布关于加快林业发展的决定，明确提出“建设山川秀美的生态文明社会”。这是党和国家的重要文件首次明确肯定和使用“生态文明”概念。随后十六届三中全会的“科学发展观”和四中全会的“和谐社会”都包含与彰显生态文明的重要性。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2005年10月8~11日，中国共产党第十六届五中全会在京召开。全会提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题，在全社会形成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设3.十七大工作报告：“生态文明”概念的提出四：实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求

“——建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设五:促进国民经济又好又快发展“（四）加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。发展环保产业。加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境。加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设

2）十七届四中全会公报（2009年9月18日）：

“全会充分肯定党的十七届三中全会以来中央政治局的工作。一致认为，中央政治局…推动深入学习实践科学发展观活动健康开展，加快推进地震灾区灾后恢复重建，维护民族地区社会大局稳定，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，全面推进党的建设新的伟大工程，各项工作取得新进展。”“我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，我国正处在进一步发展的重要战略机遇期，在新的历史起点上向前迈进。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设

3）十七届五中全会公报（2010年10月18日）“经过五年努力奋斗，我国社会生产力快速发展，综合国力大幅提升，人民生活明显改善，国际地位和影响力显著提高，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设取得重大进展，谱写了中国特色社会主义事业新篇章。”“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”

“十八大”之前的生态文明体制/制度建设4.“7.23”重要讲话：“生态文明”概念的深化

“推进生态文明建设，是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，必须把生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，为人民创造良好生产生活环境。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设综上所述，我们对于生态文明体制/制度建设的理解与认识，是随着我们改革开放进程中对社会主义现代化理论与实践的不断丰富与深化而逐渐提高的。相应地，逐步从资源节约、环境保护、可持续发展扩展到环境友好型、资源节约型的经济、政治、文化、社会和生态环境管理的复合型体制/制度。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想1）基本内容及其解读（第八部分、共七段）建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读着重强调了“建设生态文明”的长远（关系人民福祉、关系民族未来）/现实（资源约束、环境污染、生态退化）重要性及其作为“中国特色社会主义”总体布局之要素地位——“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，而根本目标是“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”；与此同时，生态文明的核心理念是“尊重自然、顺应自然、保护自然”，其中已蕴涵了我们党对自然非经济或独立价值的理解与认可，因而，单纯讲“五位一体”和“美丽中国”是不全面的。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想2）基本内容及其解读坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读明确阐述了大力推进生态文明建设的总体思路，即在坚持“基本国策”（节约资源和保护环境）基础上实施“三个发展”（绿色发展、循环发展和低碳发展），其核心是实现节约资源与保护环境的“空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，从而服务于如下具体性“绿色目标”：“从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。

“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读一是要优化国土空间开发格局。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。

“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读二是要全面促进资源节约。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读三是要加大自然生态系统和环境保护力度。要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。加快水利建设，加强防灾减灾体系建设。坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读四是要加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读具体论述了大力推进生态文明建设或实施“三个发展”的四个层面或重点领域，即“优化国土空间开发格局”、“全面促进资源节约”、“加大自然生态系统和环境保护力度”、“加强生态文明制度建设”。有了这样一系列具体规定，“大力推进生态文明建设”才会成为未来十年甚至更长时间党和政府的政治/行动指南，其中第一条和第四条的地位更是得到了凸显（尤其是与“十七大”报告相比）。

“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想4）基本内容及其解读我们一定要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读再次强调了一种新生态文明观（“珍爱自然”、“保护生态”）及其对于“社会主义生态文明（或者说一种生态的社会主义）建设”的重要意义；这应该是党和政府正式文件中首次明确使用“社会主义生态文明”概念。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想“十八大”报告其他部分对“生态文明”的阐述一、过去五年的工作和十年的基本总结（第三段）“经济平稳较快发展……生态文明建设扎实展开，资源节约和环境保护全面推进。”（倒数第二段）“面向未来，深入贯彻落实科学发展观……必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想“十八大”报告其他部分对“生态文明”的阐述二、夺取中国特色社会主义新胜利（第六段）“新世纪新阶段，党中央抓住重要战略机遇期……提出构建社会主义和谐社会、加快生态文明建设，形成中国特色社会主义事业总体布局……”（第八段）“中国特色社会主义道路，就是……建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。”“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想“十八大”报告其他部分对“生态文明”的阐述（第十三段）“——必须坚持解放和发展生产力。解放和发展生产力是中国特色社会主义的根本任务。要坚持以经济建设为中心，以科学发展为主题，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现以人为本、全面协调可持续的发展。”“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想“十八大”报告其他部分对“生态文明”的阐述三、全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标（第七段）“资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。主体功能区布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅度下降，主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高，生态系统稳定性增强，人居环境明显改善。”（第八段）“全面建成小康社会，必须……加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”

“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想“十八大”报告其他部分对“生态文明”的阐述四、加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式（第一段）“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。必须坚持发展是硬道理的战略思想，决不能有丝毫动摇。”《中国共产党党章》与生态文明总纲（第九段）：“跨入新世纪，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。必须按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。”《中国共产党党章》与生态文明总纲（第十八段）：“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。着力建设资源节约型、环境友好型社会，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为人民创造良好生产生活环境，实现中华民族永续发展。”“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想

1）生态文明体制/制度建设的重要性：“加强生态文明制度建设”；“保护生态环境必须依靠制度”。生态文明建设是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，实现这样的根本性变革，必须依靠制度。（中宣部《学习科学发展观纲要读本》）“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想

2）生态文明体制/制度建设的总目标：“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”——“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”和“从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献”；“努力走向社会主义生态文明新时代”。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想

3）生态文明体制/制度建设的基本构想：一是在“五位一体”的社会主义现代化建设整体布局下，建立体现生态文明要求（考量资源消耗、环境损害和生态效益）的经济社会发展目标体系、考核办法和奖惩机制。二是建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想三是深化资源性产品和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度；积极开展节能量、碳排放权、水权交易试点。四是加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署1）《公报》内容及其解读

《公报》中有两段话：一是在阐述全面深化改革的总目标之后的总论中：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”；“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署

二是在分论综述之后的第13段：“全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。此外，在“一年来工作回顾”、“全面深化改革总目标”和“全面深化改革系统部署”三段中，分别提到了“全面推进社会主义…生态文明建设”、“加快发展社会主义…生态文明”和“加快生态文明制度建设”。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署*政治解读1）生态文明（制度）建设已经成为党和国家高度重视的重大政治主题（“五位一体”格局/“15大”重点改革战略）；2）回应/坚持了“十八大”报告阐述的生态文明制度建设总目标与任务总要求（两段话）；3）与全面深化改革的会议主题相对应，着重强调了“生态环境管理体制/制度”和“生态经济体制/制度”方面的改革要求与行动部署。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署

2）习近平同志解释及其解读第十，关于健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制。健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署*政治解读：从所有权利和监管权力相区分的角度来重新规划与构建我国的自然资源与生态环境管理体制和制度体系，是这次改革的基本思路，但除了必须解决不同级别政府、不同区域流域和族群之间的收益和权责分配，还必须尊重自然资源和生态环境本身的整体性及其生态价值。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署3）《决定》内容及其解读决定约2万字，分16个部分、60项：一、全面深化改革的重大意义和指导思想；二、坚持和完善基本经济制度；三、加快完善现代市场体系；四、加快转变政府职能；五、深化财税体制改革；六、健全城乡发展一体化体制机制；七、构建开放型经济新体制；八、加强社会主义民主政治制度建设；九、推进法治中国建设；十、强化权力运行制约和监督体系；十一、推进文化体制机制创新；十二、推进社会事业改革创新；十三、创新社会治理体制；十四、加快生态文明制度建设；十五、深化国防和军队改革；十六、加强和改善党对全面深化改革的领导。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署3）《决定》内容及其解读建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署

（51）健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署（52）划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署（53）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署

坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署（54）改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署*政治解读：总的来说，第51条“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”和第53条“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，属于生态（环境）经济制度的范畴，而第52条“划定生态保护红线”和第54条“改革生态环境保护管理体制”，属于生态环境管治体制的范畴；“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署*政治解读：当然，《公报》还强调了“必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境”——这意味着，它必须是同时包含生态（环境）经济、生态社会、生态文化、生态管理的系统性制度体系，而不仅限于政府和经济层面。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署

4）生态文明体制/制度建设与其他领域一方面，生态文明体制/制度建设在整体上受制于《决定》所阐述的全面深化改革的理论指导、总目标（完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化）、中国实际（发展仍是解决我国所有问题的关键）和总体进度（2020年前取得决定性成果）。总之，经济体制改革是全面深化改革的重点。“三中全会”对于生态文明体制与制度建设的新部署

4）生态文明体制/制度建设与其他领域另一方面，生态文明体制/制度建设同时与坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制、加强社会主义民主法制建设、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系、推进文化体制机制创新、创新社会管理体制、深化国防和军队改革、加强和改善党对全面深化改革的领导密切相关。生态文明体制/制度建设中的重大问题1）“环境国家”建设生态文明建设的首要任务或“头等大事”就是实现对我国自然生态环境和人文历史遗产的最大程度保护，使之尽可能较少受到经济社会现代化进程的不利性或破坏性影响，而直接担负这一职责的全国性制度就是“环境国家”。生态文明体制/制度建设中的重大问题狭义上的“环境国家”指国家与社会之间的一种“绿色契约”，尤其是作为国家代表的政府一方经过法定程序获得人民（主权）的授权或“再授权”——依法管治国内自然生态环境的保护、改善和开发利用——并接受人民大众的依法履约民主监督。这方面的核心内容对于一个现代国家来说就是一个环境法治的制度与组织构架，尤其是自然生态环境保护/建设的立法、执法和行政监管。具体到我国，它所对应的就是各级人民代表大会的自然生态环境立法、司法系统和各级人民政府的自然生态环境行政监管系统及其组合。生态文明体制/制度建设中的重大问题当然，从广义上说，“环境国家”还可以指一个国家在经济社会发展过程中生态理性（可持续）地从事国内自然生态环境的保护、改善和开发利用的综合性管治能力。它不仅涵盖国家的环境法治制度与组织框架之外的更多政府机构部门，还至少应包括另外两个非常重要的元素，一是“环境友好企业”，二是“环境友好社会”。生态文明体制/制度建设中的重大问题生态文明建设主题或转向所提出的最大制度性挑战，不是我们最终能否设立一个更强权的国家环境部、甚或更高级别的国家生态、环境与遗产委员会，而是我们能否最终创建一个强大的“环境国家”——同时在其狭义和广义的意义上。其重心不在于多少个国家权力部门的合并重组或者多少新权力的合法授予，而在于所有的直接相关和间接相关权力部门都能自觉以生态文明建设的目标要求和战略部署来重组权力、行使权力，从而形成一种整体和合力意义上的“环境国家”。生态文明体制/制度建设中的重大问题*我国主要城市空气质量环境保护部发布了2013年9月份及第三季度京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74个城市空气质量状况。按照城市环境空气质量综合指数评价，第三季度空气质量相对较差的前10位城市分别是邢台、石家庄、唐山、邯郸、济南、衡水、天津、保定、郑州和廊坊。2013年第三季度，70个城市出现污染天气，其中昆明、哈尔滨、贵阳等25个城市达标天数比例在80%以上，淮安、肇庆、沈阳等30个城市达标天数比例范围为50%～80%，15个城市达标天数比例不足50%。生态文明体制/制度建设中的重大问题

2）生态文明建设试验区/示范区环保部自1995年起主导开展从“生态示范区”到“生态文明建设试点示范区”的试验，已形成了“一个文件、三个阶段、六个层级、五大领域”的生态文明建设的基本推进格局；水利部自2013年起主导开展了“全国水生态文明建设试点”的试验，目标是建设一批最严格水资源管理制度落实到位、水资源优化配置格局到位、防洪排涝体系建设到位、水生态环境保护措施到位、水生态文明理念宣传到位的水生态文明建设试点市；发改委2005年起主导开展了“循环经济试点”的试验（涉及重点行业、领域、产业园区和省市），2010年起主导开展了“低碳省区和低碳城市试点”的试验（包括广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市），努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。生态文明体制/制度建设中的重大问题但是，这些试验或示范区在实践中都至少面临着来自两个方向的挑战，一是更大范围内/层面上的经济发展/增长压力的挑战，二是本地范围内或层面上多元价值目标之间冲突的挑战。对于前者，最重要的是如何创造一种相对宽松和多元的经济社会发展评估环境与考核体系，从而相对减轻它们因从事环境友好政策与制度创新而很可能受到影响的经济或GDP增长；对于后者，最根本的还是这些“绿色先行者”的政治与社会引领者的先进意识、政治勇气和大众支持。生态文明体制/制度建设中的重大问题*“生态文明示范区”名单（前5批）北京市/2密云县（1）延庆县（2）天津市/1西青区（3）辽宁省/6沈阳市东陵区（浑南新区）（3）、沈阳市沈北新区（3）、沈阳市苏家屯区（5）、于洪区（5）、棋盘山开发区（5）、大连市金州区（5）河北省/1承德市（2）上海市/1闵行区（2）江苏省/25无锡（2）、常州（5）、苏州（5）苏州市张家港市（1）、苏州市常熟市（2）、苏州市吴中区、苏州市昆山市（2）、苏州市太仓市（2）、苏州市相城区（3）、苏州工业园区（3）、苏州市吴江市（3）、苏州国家高新技术产业开发区（3）、无锡市江阴市（2）、无锡市滨湖区（3）、无锡市宜兴市（3）、无锡市锡山区（3）、无锡市无锡新区（3）、无锡市惠山区（3）、常州市金坛市（3）、常州市武进区（3）、南京市高淳县（3）、南京市江宁区（3）、南通市海安县（3）、常州溧阳市（5）、南京市浦口区（5）河南省/1南阳市（5）新疆/1克拉玛依市克拉玛依区（5）浙江省/7杭州（2）湖州市安吉县（1）、金华市义乌市（3）、杭州市临安市（3）、杭州市桐庐县（3）、金华市磐安县（3）、衢州市开化县（3）安徽省/3六安市霍山县（3）、绩溪县（5）、宁国市（5）山东省/3威海市荣成市（3）、乳山市（5）、文登市（5）四川省/4成都市双流县（3）、成都市温江区（3）、郫县（5）、蒲江县（5）广东省/9深圳市（1）、珠海市（1）、韶关市（1）、中山市（2）深圳市福田区（3）、深圳市盐田区（3）、深圳市南山区（3）、佛山市南海区（3）、深圳市罗湖区（5）陕西省/2西安市浐霸生态区（3）、西安市曲江新区（5）云南省/1大理州洱源县（2）贵州省/1贵阳市（2）跨行政区域/1长沙市长沙大河西先导区（3）流域性生态文明建设试点/2环太湖地区（3）：上海市青浦区、苏州市、无锡市、常州市、嘉兴市、湖州市辽河保护区（4）生态文明体制/制度建设中的重大问题*“生态省（市）”据第七届生态省论坛暨生态文明建设工作会议统计：生态省、市、县的建设自2000年开始启动以来，目前全国已有海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、河北、广西、四川、辽宁、天津、山西、河南等15个省份开展了生态省建设，超过1000个县（市、区）开展了生态县的建设，并有38个县（市、区）建成了国家级生态县，1559个乡镇建成国家级生态乡镇。（《人民日报》2012年8月27日）生态文明体制/制度建设中的重大问题*《山东生态省建设规划纲要》（2003年12月26日由政府颁布）生态省是指经济社会与生态环境实现了协调发展、各个领域达到了当代可持续发展目标要求的省份。其主要标志是：生态环境良好并且不断趋向更高水平的平衡，自然资源得到合理保护和利用；以生态或绿色经济为特色的经济高度发展，结构合理，总体竞争力强；现代生态文化形成并得到发展，民主与法制健全，社会文明程度高；城市和乡村环境优美，人民生活水平全面进入富裕阶段，环境污染和生态破坏得到根本控制和基本消除。山东生态省的建设将抓住环境保护、生态建设、循环经济三大重点和结构调整、水资源优化配置、国土绿化、污染防治四个关键环节，到2020年，在全省初步形成以循环经济理念为指导的生态经济体系、可持续利用的资源保障体系、山川秀美的生态环境体系、与自然和谐的人居环境体系、支撑可持续发展的安全体系和体现现代文明的生态文化体系。生态文明体制/制度建设中的重大问题*坚持生态立省打造美丽浙江（2013年5月太湖论坛）浙江省是国内工业化、城市化先行的省份，资源环境约束较早凸现。2002年，省第十一次党代会提出建设绿色浙江的目标，2003年，省委省政府作出建设生态省的决定。2010年，省委《关于推进生态文明建设》的决定提出，“努力把我省建设成为全国生态文明示范区”。2011年，省委省政府全面部署开展“811”生态文明建设推进行动。2012年，省十三次党代会提出，将“坚持生态立省方略，加快建设生态浙江”作为六大任务之一。其主要经验有四条：一是强化组织领导保障，着力构建生态文明建设社会行动体系；二是大力弘扬生态文化，不断营造共建共享生态文明良好氛围；三是着力解决突出环境问题，切实增强生态文明建设工作成效；四是健全完善生态环保制度，逐步完善生态文明建设长效机制。

生态文明体制/制度建设中的重大问题3）生态文明建设的量化评估制度目前，国内最权威的指标体系是国家环保部2013年5月公布的“国家生态文明建设试点示范区指标”（试行），而学界最具权威性的评估系统是北京林业大学创制的“中国省域生态文明建设评价体系”（ECCI），目前已发表了4个年度报告（2010~2013）。生态文明体制/制度建设中的重大问题“国家生态文明建设试点示范区指标”（试行）大致延续了五年前提出的生态示范区评估体系构架，分为生态经济、生态环境、生态人居、生态制度、生态文化等五个子系统，以及29个（生态文明县）和30个（生态文明市）具体指标。值得注意的是，这一指标体系并没有包括“生态文明建设试点示范省指标”。生态文明体制/制度建设中的重大问题“中国省域生态文明评价指标体系”的基本目标是以生态文明指数的方式对我国的省域生态文明建设做出一种科学的、连续性的量化评估。目前，该评价体系包含了五项二级指标，即生态活力、环境质量、社会发展、协调程度和转移贡献，以及25项三级具体指标。生态文明体制/制度建设中的重大问题*《中国省域生态文明建设评价报告》（前十名）

20102008

2006北京（105.63）

北京（85.24）北京（91.31）广东（104.17）浙江（82.05）上海（80.36）浙江（100.43）

海南（81.10）天津（80.27）天津（100.22）广东（78.29）广东（79.96）海南（100.16）福建（78.11）福建（78.93）上海（97.12）四川（76.83）海南（78.59）辽宁（95.28）

上海（76.75）江苏（77.73）江苏（94.76）天津（75.36）重庆（76.94）福建（94.18）吉林（75.05）浙江（76.70）生态文明体制/制度建设中的重大问题绿色发展视阈下的我国省域生态文明建设评估指标体系二级指标三级指标权重（%）基准值数据来源森林覆盖率1030.04%国家统计局生态健康自然保护区比例109.42%国家统计局水土流失率1028.45%国家统计局

农药施用强度1017.20吨/千公顷国家统计局环境宜居地表水体质量1058.35%水利部环境空气质量1088%国家统计局

人均GDP1033425国家统计局经济生态化三大产业比例1040.43%国家统计局单位GDP消耗101.29吨标煤/万元国家统计局/环保部

117.66立方米/万元单位GDP排放100.00678吨/万元国家统计局

0.3吨/万元国家统计局/环保部社会生态化绿色建筑比例1075%城建部/环保部绿色交通比例1070%交通部/国家统计局生态文明体制/制度建设中的重大问题绿色发展视阈下我国省域生态文明建设量化评估结果（2010）排名省份总计生态健康环境舒适生态经济生态社会1广东749/5/91/8/98/7/9/9**2西藏72.52/10/910/10/91/9/2.5/10**3海南729/5/100/10/104/7/7/10**4北京715/5/55/8/310/10/10/10**5福建6810/1/90/9/97/5/9/9**6天津65.51/5/109/0/510/7/9.5/9**7吉林61.56/5/79/5/85/3/6.5/7**8浙江6110/0/71/5/59/6/9/9**9云南60.58/5/49/9/101/5/4.5/5**10上海58.51/1/101/1/710/9/9.5/9**

生态文明体制/制度建设中的重大问题*“基于文明生态化的生态文明评价指标体系研究”其中提出了生态文明意涵的“1+3+1”模式生态环境：生态环境状况生态环境建设生态型物质文明：物质文明物质文明生态化生态型政治文明：政治文明政治文明生态化生态型精神文明：精神文明精神文明生态化与区域外部的关系：与区域外部的关系王会/王奇/詹贤达：《中国地质大学学报》2012年第3期，第27~31页生态文明体制/制度建设中的重大问题*“文物与软实力”

1）文物的文化动力公式：社会推动力（SDP）=创造力(Pcr)×（1-文物资源破坏程度）×动力比（a）+生命力(Ppr)×（1-文物资源破坏程度）×动力比（b）+凝聚力(Pas)×（1-文物资源破坏程度）×动力比（c）+净化力(Ppu)×（1-文物资源破坏程度）×动力比（d）+传播力(Ppr)×（1-文物资源破坏程度）×动力比（e）+感召力(Pco)×（1-文物资源破坏程度）×动力比（f）——北京大学课题组：《软实力：河南文物与经济社会发展》，红旗出版社2011年版，第23、32页生态文明体制/制度建设中的重大问题*“文物与软实力”

2）文物的总价值公式：文物总价值=经济价值+社会价值=直接经济价值+间接经济价值+直接社会价值+间接社会价值=文物业价值+文物业外价值+政治价值+科技价值+教育价值+文艺价值+传播价值+感召价值——北京大学课题组：《软实力：河南文物与经济社会发展》，红旗出版社2011年版，第23、32页生态文明体制/制度建设中的重大问题4）生态功能区划制度和生态补偿机制主体功能区划的基本思路是，不同省区或生态区域依据其自然生态条件，分别担当国家或区域城市化格局、农业发展格局、生态安全格局中的不同任务。其生态科学性是不容置疑的，但其现实可能性和合理性的前提是解决“生态补偿机制”问题，以保证不同发展功能定位下的区域及其民众享有大致均等的物质文化生活水平。但迄今为止，“生态补偿机制”的理论与实践都还处在十分初级的阶段。

生态文明体制/制度建设中的重大问题

国土空间按开发方式被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。“限制开发”主要指生态系统脆弱或生态功能重要、环境承载能力较低的重点生态功能区，“禁止开发”主要指依法设立的各级各类自然文化资源保护区以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区（共计1443处，总面积为120万平方公里，占全国陆地面积的12.5%）；重点生态功能区指以提供生态产品为主体功能的地区，其中国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，总面积为386万平方公里，占全国陆地总面积的40.2%，2008年底总人口1.1亿人，占全国人口总量的8.5%。生态文明体制/制度建设中的重大问题*“全国生态功能区划”按照我国的气候和地貌等自然条件，将全国陆地生态系统划分为3个生态大区：东部季风生态大区、西部干旱生态大区和青藏高寒生态大区；然后依据《生态功能区划暂行规程》，将全国生态功能区划分为3个等级：根据生态系统的自然属性和所具有的主导服务功能类型，将全国划分为生态调节、产品提供与人居保障3类生态功能一级区;在生态功能一级区的基础上，依据生态功能重要性划分生态功能二级区。生态调节功能包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等功能；产品提供功能包括农产品、畜产品、水产品和林产品；人居保障功能包括人口和经济密集的大都市群和重点城镇群等;生态功能三级区是在二级区的基础上，按照生态系统与生态功能的空间分异特征、地形差异、土地利用的组合来划分生态功能三级区。—《科学时报》2008年8月13日生态文明体制/制度建设中的重大问题相应地，全国生态功能一级区共有3类31个区，包括生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区。生态功能二级区共有9类67个区。其中，包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态调节功能，农产品与林产品等产品提供功能，以及大都市群和重点城镇群人居保障功能二级生态功能区。生态功能三级区共有216个。——《科学时报》2008年8月13日生态文明体制/制度建设中的重大问题

生态文明体制/制度建设中的重大问题*“生态补偿机制”试点

a)2006年10月，京冀两地签署了《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，其中提出，两地共同实施“稻改旱”工程。双方分两期合作实施密云、官厅水库上游承德、张家口地区18.3万亩水稻改种玉米等低耗水作物。备忘录签署的第二年，丰宁村民发现，自己收入大幅缩水，长阁村村民人均年收入也从1200多元降到700多元。—张蕾：“生态补偿难产”，《民主与法制时报》2012年11月13日生态文明体制/制度建设中的重大问题

b）2012年初，浙江、安徽建立的新安江水质生态补偿协议，让公众看到了生态补偿的积极探索。但这个全国首个跨省生态补偿试点，在协商过程中，始终伴随矛盾和争议。2011年底，在财政部、环保部主导下，双方达成生态补偿协议：中央财政划拨安徽3亿元，用于新安江治理。3年后，若两省交界处的新安江水质变好了，浙江地方财政再划拨安徽1亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1亿元，若水质没有变化，则双方互不补偿。浙江省环保厅认为《新安江流域水环境补偿试点实施方案》“极不公平”，而安徽官员则抱怨，“安徽做出的牺牲又何止一个亿？”事实上，在皖浙签署合作协议之前，2011年年底，陕甘两省也实施过生态补偿合作，用于渭河治理。在这次合作中，陕西省财政协调解决600万元，对甘肃省天水市、定西市各补偿300万元，专项用于支持渭河流域上游两市污染治理工程、水源地生态建设工程和水质监测能力提升项目。—张蕾：“生态补偿难产”，《民主与法制时报》2012年11月13日生态文明体制/制度建设中的重大问题c）“南水北调”第一期山东段2013年6月10日，“南水北调”山东段进入全线试通水阶段。该工程山东段全长1191公里，其中南北输水干线长487公里，东西输水干线长704公里，在山东境内形成T字型输水大动脉和现代水网大骨架。正式通水后，每年将为山东省调入长江水15亿立方米。—《齐鲁晚报》2013年6月11日生态文明体制/制度建设中的重大问题5）生态文明体制/制度建设的综合动力机制推进生态文明体制与制度建设需要一种综合性的动力机制。除了技术的和经济的创新与推动，还需要有法律的与政治的创新与推动。比如，从问题的发现与提出、政策议题的界定与民主讨论、政府的民主科学决策，到相关政策的落实与评估，都需要来自社会/政治各层面主体的“信息输入”和“主动介入”。

生态文明体制/制度建设中的重大问题与科技、法律相比，政治几乎肯定是中国生态文明体制与制度建设的最主要影响力。中国共产党及其领导的社会精英的发展意识形态绿化程度及其政治意愿将是最具决定性的引领力量，而“十八大”及其三中全会关于大力推进生态文明制度体制/建设的阐述所表达的就是这样的政治信奉与承诺，但必须强调的，生态文明建设的目标与实现都离不开人民主体。因而，人民群众有组织的社会参与或“生态文明社会”（“生态公民社会”）建设，是一种综合性动力机制的枢纽和关键。生态文明体制/制度建设中的重大问题*中国的环境非政府组织或“绿色公民社会”根据中国民间组织管理局的统计，到2004年底，中国共有民间组织或非赢利组织289432个，其中社会团体153359个、民办非企业单位135181个、基金会892个。至于环境非政府组织，依据中华环保联合会的统计，截至2005年中国共有2768个，其中政府扶持和支持的环保团体有1382个（49.9%），包括高校大学生环保团体在内的准民间组织有1116个（40.3%），而独立的草根性民间环保组织只有202个（7.2%），国际环境民间组织驻大陆机构有68个（2.6%）。2008年，中华环保联合会统计为3276个。——郇庆治：“学术类环境非政府组织研究：以山东省为例”，《环境教育》2012年第1期。生态文明体制/制度建设中的重大问题6）生态文明建设中的体制/制度创新如果对“制度”以及“制度化”做一种政治学意义上的界定，那么，我们可以把生态文明建设视野下的制度建设或创新做如下理解：生态文明建设的制度化更多关注或致力于使生态文明建设成为一种国家（政府）依法和有组织推动的政策议题或领域。这大致对应于我们描述某一政策或议题领域重要性时经常使用的“制度保障”。而生态文明制度的建设则更多关注或致力于使一个国家（或区域）的基本性经济、社会和生