城市更新(三旧改造)法律实务

魏济民管委会主任/区人大代表方圆律政房地产律师

中国工程法律专业律师中国PPP项目金牌律师2019年4月城市更新（三旧改造）法律实务1社会职务教育经历专业特长业务领域主讲律师专业特长广州市越秀区第十五、十六届人大代表财政部PPP中心法律专家广州市政府兼职法律顾问广州仲裁委员会仲裁员广州市越秀区人民法院司法监督员广东省建筑业协会法律顾问广东省国资委评估项目法律专家广东外语外贸大学法学院兼职教授、法律硕士研究生导师社会职务教育经历专业特长教育经历：1994年毕业于江西司法警官职业学院，后自考南昌大学法学院本科，并先后在中山大学经济法、北京大学培训学习。专业特长：擅长建设工程、房地产、三旧改造、PPP、特色小镇项目的诉讼、非诉业务、仲裁案件，及建筑地产企业法律顾问的专业律师。业务领域魏律师二十年来竭诚为建筑地产企业提供全面的专业法律服务，经办了多宗建筑地产民商法律案件，为建筑地产企业追回了几十亿元的工程债权，

经办了近100个基础设施和公用事业项目，涉及PPP项目金额近千亿元。201第一部分：城市更新（三旧改造）政策解读02 第二部分：

城市更新（三旧改造）案例与实务课程提纲3城市更新（三旧改造）政策解读Chapter45广东省土地总面积17.98万平方公里（26957.40万亩）2018年常住人口1.1346亿人，居全国首位

人口密度达到481人/平方公里，居全国第八是全国平均水平的4.35倍其中珠三角九市人口密度达到1150人/平方公里6珠三角新增建设用地指标与三旧改造情况挂钩第三条新增建设用地计划指标分为省指标和分配给地级以上市的指标。省指标用于保障重大基础设施、民生设施项目等省委、省政府重大部署、重大政策相关项目建设。分配给地级以上市指标用于该市行政区域内除省指标保障范围外的项目建设，

实行直接分配与奖励分配相结合的制度。省直接分配给地级以上市的指标包括重大平台和省产业转移园分配的指标，以及直接分配给粤东西北欠发达地区的扶持指标。除此之外，省不再直接分配指标给各地。根据各地“三旧”改造和拆旧复垦情况、引进重大产业项目落地等情况，省可奖励分配部分给各地。7允许采取灵活的供地方式，除政府收购储备再次供地需要招拍挂外，其他改造方式均可采用协议方式办理供地手续。简化集体土地征为国有土地的程序，鼓励有条件的村社自行实施旧村改造。降低了完善历史用地征收手续的成本，按照用地行为发生时的标准收取。广东省三旧改造政策特点建立了土地利益分享机制，政府征收改造方式下，旧城镇、旧村庄土地出让纯收入可按不高于60%的比例，用于原土地使用权主体的发展。鼓励连片开发的用地政策，引导社会力量参与改造。下放审批权力，实现“三旧”改造省级“零审批”。（三旧改造地块数据库报省备案）8《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》9城市更新范围《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号）城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业以及产业低端、使用效率低下的原厂房用地；不符合安全生产和环境要求的厂房用地；在城市建设用地规模范围内，布局散乱、条件落后，规划确定改造的旧村庄和列入“万村土地整治”示范工程的村庄；由政府依法组织实施的对棚户区和危破旧房等地段进行旧城区更新改造的区域。1007年之前，广州市政府在城市改造中对开发商的态度是排斥的。08年——11年，由于亚运会原因，猎德村等城中村改造需要大量资金，允许开发商参与城市改造12年至今，广州市对开发商参与“三旧”

改造的态度存在反复。（广州改造政策一直是政府主导）广州市城市更新政策11政策体系与层级12广州市城市更新政策全面改造（传统“三旧”改造）微改造（广州特色）旧厂房旧村庄旧城镇自行改造政府收储自行改造与政府收储相结合自主改造合作改造征收储备村级工业园单独改造政府收储公开出让国有土地旧厂房微改造旧村庄综合整治老旧小区微改造广州市城市更新（“三旧”改造）广州市城市更新政策13广州市城市更新政策城市更新的操作流程图：14旧村改造：村集体经济组织表决流程1152345678910广州市城市更新政策(80%)(80%)广州市城市更新局关于印发《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》的通知穗更新规字〔2018〕1号第五条合作意向企业的选择应遵循以下程序：（一）村集体经济组织就是否引入合作意向企业组织成员代表大会表决通过；（二）村集体经济组织在征求村民意见基础上，草拟合作意向协议，提出候选合作意向企业，报镇人民政府（街道办事处）审核，镇人民政府（街道办事处）应征求区城市更新部门意见；经审核通过后，组织成员代表大会表决，表决结果在村域范围内公示7日以上；（三）经公示无异议的，村集体经济组织与合作意向企业签订合作意向协议；合作意向协议签订之日起30日内，将合作意向企业及合作意向协议按程序抄报区政府，并将合作意向企业在村域范围内公布。可不增收地价国有土地上旧厂房不改变用地性质，自行改造工业厂房（含科技孵化器）的，不分割出让可不增收土地出让金；分割出让的，按照《关于科技企业孵化器建设用地的若干试行规定》计收土地出让金。按市场评估价缴交地价国有土地旧厂房按规划新用途改为商业服务业设施用地的，按商业市场评估价补缴土地出让金。给予5年过渡期国有土地旧厂房利用工业用地兴办国家支持的新产业、新业态建设的，可按现有工业用地性质自行改造，按照“工改工”政策执行。5年过渡期后，按新用途办理用地手续。按相应地段办公用途市场评估价的一定比例计收地价一是教育、医疗、体育按20%计收；二是保留工业用地性质的科研用地按20%计收；三是市级以上驻穗科研机构自行改造的科研用途用地，科研按20%计收，其余商务设施性质科研用地按原自有部分按40%、增容部分按70%计收土地出让金。按市场评估地价40%计收土地出让金完善历史用地征收手续项目，以协议方式供地的，改造前后均为工业用途的，按市场评估地价40%计收土地出让金。工改工工改商工改新产业科改科教改教医改医体改体其他旧厂房自行改造优惠政策16广州市城市更新政策旧城镇更新旧城镇更新项目由区政府按照签订的拆迁补偿协议组织落实补偿完毕后，向市国土资源主管部门提出供地申请，由市国土资源主管部门按国有建设用地公开出让程序，组织地块出让。广州市城市更新政策17城市更新案例与实务Chapter18广州市近年来市场运作的城市更新项目一览表年度市场主体投资总额城市更新项目名称2007广州富力地产股份有限公司

合景泰富地产控股有限公司香港新鸿基地产发展有限公司100

亿元广州市天河区猎德村旧村改造项目。(总地价

46

亿元)100

亿元广州市天河区猎德村旧村改造项目。(总地价

46

亿元)2009保利房地产

(

集团

)

股份有限公司170亿元广州市海珠区琶洲村旧村改造项目。2009广州富力地产股份有限公司150

亿元广州市白云区同和村旧村改造项目。2010广州市冼村实业有限公司40

亿元广州市天河区冼村旧村改造项目。2010香港新鸿基地产发展有限公司30

亿元广州市天河区林和村旧村改造项目。2011广州富力地产股份有限公司23.52

亿元广州市越秀区杨箕村旧村改造项目。19（一）旧村更新改造实践中存在的一般问题20杨箕村改造前（二）案例分析21杨箕村改造后（二）案例分析22政府村集体房地产开发企业村民安置、收回土地改造架构23杨箕村改造项目总用地面积为11.49万平方米，总建筑面积64.8万平方米，分为村民复建房地块和公开出让地块。这其中，公开出让地块的用地性质为商业金融业用地、二类居住用地和中小学用地，用地面积为6.2808万平方米，容积率6.18，建筑面积27.38万平方米，

其中包括10万平方米住宅面积、16.0272万平方米的商业金融业及公建配套。24改造操作流程1.改造意愿和方式表决2.现状摸查3.改造方案编制、表决、审批4.选择合作企业5.改造方案获批6.制定补偿安置方案7.补偿安置方案公示、表决8.签署补偿安置协议9.房屋移交、拆迁10.争议解决11.规划报建

12.招标施工14.回迁确权

15.改造完成说明：1、应召开村集体经济组织成员代表大会对改造意愿和改造方式进行集体表决，经村集体经济组织90%以上成员同意后方可进行改造。2、

改造方案的制定应当充分听取改造范围内村集体经济组织成员的意见，改造方案和拆迁补偿安置方案需经村集体经济组织90％以上成员同意后方可通过。3、经表决通过的改造方案上报区政府，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组会议审议，市“三旧”领导小组审议通过后，向区政府核发改造方案批复。4、制定合理的补偿安置方案，需村集体经济组织90%以上成员同意方可生效。13.施工监理、竣工验收25相关政策法规指引《关于明确城中村改造纠纷有关问题处理意见的复函》（穗函【2008】16号）市法院、市法制办：穗中法〔2008〕34号、穗府法报〔2008〕46号文收悉。市委、市政府经研究，就城中村改造纠纷有关问题处理意见明确如下：(1)城中村改造方案、补偿标准等原则上由

村集体经济组织民主决策，讨论表决程序可按照《广东省农村集体经济组织管理规定》，

由村集体经济组织成员大会表决；(2)对于因城中村改造引发的村集体经济组织与其成员

间的纠纷，由区政府、街道办事处负责组织协调处理，无法协调处理的，由法院依法审

理。专此函复。中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅二○○八年六月十八日该函已失效。26相关政策法规指引《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》（粤高法【2012】217号）当事人未达成拆迁补偿协议的，人民法院不能作为民事案件受理，土地所有权人或者土地使用权人同意签订拆迁补偿协议，而房屋所有权人不同意签订拆迁补偿协议的，应依法按照行政裁决———

行政复议———

行政诉讼寻求救济。27相关政策法规指引《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中纪办﹝2011﹞8号在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。28杨箕村改造安置中拒迁户涉诉之法律点评作为某村合作社诉讼主要目的有三个：一是收回拒迁户的宅基地使用权；二是清空拒迁户涉案的房屋；三是判令按照《补偿安置方案》补偿给拒迁户。根据《土地管理法》第六十五条第一项的规定，为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。该法第八条规定，宅基地属于农民集体所有，根据《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。29杨箕村与村民宅基地纠纷立案受理问题1杨箕村收回宅基地与村民的房屋拆迁属不同性质法律问题2违反《土地管理法》的规定公示征收程序和相关的征收补偿方案31、广州市天河区杨箕村股份合作经济联社案例（二）案例分析30天井、水井、空地的补偿问题4原来办了工商执照出租作为商业用途，但不是商品房铺面的补偿问题5违章被城管处罚，但未拆除宅基地房屋处理6杨箕经济合作社69名股东代表是否可以代表全体村民行使表决权7杨箕村改造是商业开发还是为了公共利益的需要8（二）案例分析31杨箕村改造地块的低价成交是否存在定向出让9本村村民与城市居民合作建房的问题10拒迁户的房屋拆迁是否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》11（二）案例分析32杨箕村改造挂牌公开出让底价成交

仅一家竞买人可以成交吗？（1）符合部门规章.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第三款规定，本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或现场竞价结果，确定国有建设用地使用权人的行为。同时，该《规定》第十九条第（一）项明确规定，在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。在杨箕村改造地块出让公告中已明确了公开出让地块的挂牌底价及其他条件，包括出让地块宗地面积、容积率、建筑面积、挂牌起始价等；另外，富力地产也符合其他出让条件，特别是城中村改造拆迁安置周转房的条件，即须在杨箕村周边区域（广州市越秀区及珠江新城拥有自有商业、办公面积超过15万平方米的物业），这是广州市政府城中村改造精神中

“一村一策

”的具体要求,也是政府保障广大村民拆迁安置与按期回迁复建房的实际利益挂牌。（二）案例分析33杨箕村改造挂牌公开出让底价成交

仅一家竞买人可以成交吗？出让其他条件合理，不存在定向出让.由于杨箕村处于优越的经济与地理位置，特别是需要处理好广大拆迁村民的安置补偿工作及复建工程回迁问题，所以增加了杨箕村改造中安置周转房的挂牌条件。符合该条件的开发商还有越秀集团、保利地产等房地产开发企业,其他开发商可能考虑目前杨箕村复杂的内部矛盾，特别存在拒迁户诉讼官司等投资法律风险，选择不参与竞买也是正常的商业行为。以底价成交，平抑当前土地出让价格.以广州土地交易中心通过挂牌出让以底价成交是“城中村”改造的创新模式。目前我国对挂牌出让国有土地只出现了国土资源部的部门规章中，

其上位法中仅有协议、招标、拍卖三种出让国有土地的形式，均未提到挂

牌出让的方式。如《城市房地产管理法》第十二条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖招标或者双方协议的方式。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定，土地使用权可以出让采取：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。因此，挂牌是继土地公开招标、拍卖之后，实现土地出让的公开、透明、规范的创新举措，并具有招标和拍卖的特点，具有典型的中国特色，其合法性应当尽快通过上位法修订才能完善。34（二）案例分析杨箕村改造安置拒迁户涉诉被拆迁户权益应受保障（1）诉的合法性：广州市杨箕村股份合作经济联社作为原告诉被告拒迁户的宅基地纠纷，业经广州市越秀区人民法院立案受理。作为杨箕合作社诉讼主要目的有三个：一是收回拒迁户的宅基地使用权；二是清空拒迁户涉案的房屋；三是判令按照《补偿安置方案》补偿给拒迁户。但事实上根据《土地管理法》第六十五条第一项的规定，为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。第八条规定，宅基地属于农民集体所有，因此，杨箕合作社只要经原批准用地的人民政府批准后，就有权收回宅基地使用权。《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。显然，宅基地使用权人对其宅基地仅享有部分的物权，特别是不享有宅基地收益与处分权，所以杨箕村拒迁户不能以其持有的《宅基地使用证》来主张宅基地所有权。35杨箕村改造安置拒迁户涉诉被拆迁户权益应受保障同时，杨箕合作社有权收回涉讼拒迁户的宅基地使用权后，因土地与地上建筑物是不可分割的，涉诉宅基地上的建筑物房屋也应一并交给杨箕合作社拆除。目前，杨箕村拒迁户拒不清空交付涉案房屋，非法阻碍了杨箕合作社实现收回村集体所有的宅基地，可以依法诉请法院强制清空拒迁户涉案的房屋。（2）拒迁户的合法权益应当依法得到保障。①该案中杨箕合作社采取法律的途径，通过诉讼法院的司法方式，切实维护绝大部分村民股东的集体利益，这种“依法治村”理念是值得称赞的。②城中村改造的拒迁户，祖祖辈辈在杨箕生活了九百多年，甚至有些拒

迁户与大部分村民股东都是亲朋好友，由于这种家族祠堂的血脉关系的存在，

笔者主张还是在司法的基础上，以和谐的方式来最终实现全拆。③对于拒迁户要保证其基本的生存权，不能采取野蛮的断电、断水、断路等极端方式来侵犯农民的利益，另外，杨箕合作社收回宅基地使用权后，应当更加积极主动与拒迁户协商，在不违背广大村民股东的集体利益的前提下，更为灵活的执行《补偿安置方案》，对于拒迁户合法合理的安置补偿要求，应当及时给予妥善解决。361、补偿标准应参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定补偿不低于同类地段房屋均价2、控制城中村改造的容积率，以真正达到改良居住环境3、城中村集体土地可否直接在土地一级市场交易出让4、《土地管理法》中增加房随地走的法律原则，避免村集体收回土地但不收房屋的法律缺失5、修改土地征收法律法规，完善城中村改造的征地法定程序杨箕村改造安置建议37征地公告贴出前，抢栽各类名贵木种宅基地违章建筑的认定村与村之间划分村界的问题2、广州市萝岗区九龙镇枫下村案例（二）案例分析38外嫁女是否有权分红和继承父母宅基地1港澳台侨胞回乡置地的补偿问题23、广州市海珠区昌岗街联星前进经济合作社案例（二）案例分析394、惠州市惠城区某旧厂房改造项目：股东纠纷引发四起诉讼诉讼3诉讼4公司决议纠纷：撤销股东会决议40广铁南站地王拍卖战，谁是最大赢家？根据荔湾黄沙广铁南站地块详略情况资料可知，“三旧改造”中广铁南站地块

的用地方（委托人）是广州铁路集团羊城铁路实业发展总公司（简称广铁集团

羊城公司），但竞买人（竞得人）又是广州铁路集团，即是用地方（委托方）

广铁集团羊城公司的“老豆”，这种“老豆”与“儿子”的关联交易形式，涉

嫌变相违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十条规定，委托人不得参与竞买，也不得委托他人代为竞买。但作为用地方（委托人）的广铁集团羊城公司本身享受了广州市政府“三旧”改造的70%巨额土地补偿款，当然其国有控股的广

铁集团公司显然可以运用关联公司的权力控制用地方（委托人）广铁集团羊城

公司的一切人财物等资源，最终以志在必得的“实力”，从左手放出竞拍的土

地又重新放回到右手，这种关联交易严重损害了其他竞买人的市场拍卖主体上

的平等地位，导致用地方（委托人）广铁集团羊城公司无法得到60.2亿土地补

偿款，其他竞买人须一次性支付86亿土地拍卖款。（二）案例分析41基本概括16、广州市某区老厂房改造案例（二）案例分析某投资管理有限公司自2012年底接手某区老厂房改造项目以来，先后投入数千万元对厂区整体规划和改建，邀请设计公司对园区进行重新规划和建造，拆除了厂区中原有的36栋建筑，面积约1万平方米，其中无证建筑面积7000平方米，试图将其打造成为“国家级高新园区的一个亮点”。如今，工程将竣工，招商工作也顺利，只待开业，但XXX投资管理有限公司意外地收到了“园区内存在违法建筑”的通知，要求暂停一切施工，并且整改。426、广州市某区老厂房改造案例一堆“违法”建筑拆了近万平方米，新增面积5000多平方米，算“违法建筑”吗？增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施，是否也属于违法建筑？参照标准不明老厂房改造的技术标准一直没有明确规定，老厂房改造标准的缺失，让诸多投资者陷入两难之中。若对原厂房进行一般性改造，则失去了老厂房改造的意义；若伤筋动骨实施改建，则有可能被列入“违法建筑”的行列中。改造面临的问题2436、广州市某区老厂房改造案例没有《建设工程施工许可证》的情况下提前开工。某投资公司表示“工业厂房改造项目，需要支付给产权单位租金。现在的租期均很短，许多项目的租期不足5年，如果做不到特事特办，加之报建程序繁杂，建设期过长，

如果待取得《建筑工程施工许可证》后开工，甚至收不回投资款租期就结束了。”复杂的产权问题由于国有企业改制、企业关停并转等原因，导致老厂房的产权复杂。大部分老厂房都是划拨土地，难以办理出《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》。而这是取得《建设工程规划许可证》的前提条件。若是由政府回收土地后再挂牌出让，则往往需要达到“净地”的标准，但老厂房的改造不可能将所有建筑都拆光。改造面临的问题2446、广州市某区老厂房改造案例法律分析32010年8月，广州市规划局制定《关于推进市区产业“退二进三”和旧厂房改造工作中临时建设工程有关规划管理要求的通知》，提出为完善使用功能及满足建筑设计规范需要，

可适当调整内部平面，但“加建、扩建，其所增建筑面积原则上不超过原有合法建筑面积的20％”，新增面积5000多平方米是否为违法建筑，需要对原有合法建筑面积进行计算，

本案例中原有合法面积为1万平方，新增面积5000多平方米已经超过20%。关于老厂房技术参照不明，这属于立法上需要进一步完善的地方。根据广州市关于拆除违法建筑的相关规定，没有取得《建设工程规划许可证》的建筑物应当认定为违法建筑。45（三）华瑞兴城市更新法律服务全周期流程图前期准备项目申报实施主体确认改造方案审批征地拆迁土地权属取得融资建设回迁安置物业租售46（一）前期准备阶段1、调查拟改造项目土地房产权属等基本情况。2、调查项目所在地三旧改造政策法规环境。3、调查拟改造项目相关主体的相关信息。4、就拟改造项目是否符合当地三旧改造政策提供法律意见。5、对拟改造项目改造模式提供法律意见。（二）项目申报阶段1、为委托人办理申报手续所涉法律问题提供咨询。2、协助委托人填报申报材料中所涉法律内容。3、对旧村庄改造项目中关于改造意愿的村集体决议流程和决议文件提出法律意见。4、委托人在本阶段需要的其他法律服务。47（三）实施主体确认阶段1、基于项目所在地政策，对于成为实施主体的资格条件提供法律意见。2、对公开选择实施主体的流程、招标文件、投标文件等提供法律意见。3、对旧村庄改造项目中关于实施主体选择的村集体决议流程和决议文件提供法律意见。4、对实施主体的最终确认结果提供法律意见。5、

如改造项目需设立项目公司，就项目公司成立事宜提供法律服务。（四）改造方案审批阶段1、为委托人办理方案审批手续所涉法律问题提供咨询。、2、对改造方案所涉法律问题提出意见。3、对旧村庄改造项目中关于改造方案内容的村集体决议流程和决议文件提供法律意见。4、应委托人要求，参与改造项目相关合作方或关联方、政府部门的磋商、谈判。5、就政府部门对改造方案提出的修改意见中涉及的法律问题提出意见。6、委托人在本阶段需要的其他法律服务。48

（五）征地拆迁阶段1、对《拆迁补偿方案》提出法律意见。2、起草、修改《拆迁补偿协议》。3、对旧村庄改造项目中关于拆迁补偿方案的村集体决议流程和决议文件提供法律意见。4、协助签署《拆迁补偿协议》。5、参与委托人在拆迁过程中的磋商、谈判，参与调处未形成诉讼的纠纷。6、就征地拆迁过程中所涉法律问题提供咨询。7、委托人在本阶段需要的其他法律服务。（六）土地权属取得阶段1、协助委托人办理完善历史用地相关手续（如有需要）。2、协助委托人办