医务人员权益保护现状及完善建议

自新型冠状病毒疫情发生以来，各地医务人员为抗击疫情作出了重大贡献。然而，在疫情期间，仍有性质恶劣的暴力伤医、破坏医疗秩序的事件发生，严重损害了医务人员的人身权益。在国内疫情相对平稳后，前线医务人员薪资、福利难以得到保障的问题也开始引发社会的广泛关注。在此情况下，医务人员权益如何得到充分保护的话题也再次引起了热议。一般而言，医务工作者有如下权利：行医权、出具医学证明的文件权利、为患者选择合理的医疗、预防、保健方案的权利、获得医疗设备基本条件的权利、进行科学研究、参与学术交流、参与学术团体的权利、接受培训的权利、人格尊严、人身安全不受侵犯的权利、获得报酬和津贴的权利、参与所在机构民主管理的权利。［注1］概括而言，上述权利可以总结为三大类：基本人身权利、行医与进修权利以及其他福利、待遇相关权利。一、现行法律法规对医务人员权利的相关规定（一）基本人身权利医务人员的基本人身权利主要包括生命权、健康权、人格尊严权。事实上，该类权利并非医务人员的专属权利，而是医务人员作为公民所应当享有的最基本的权利。然而，基于医务人员本身工作的特殊性质，其基本人身权利遭受侵害的概率相比其他公民较大，尤其是近几年伤医案件层出不穷，对医务人员的人身权利造成了极大的危害。《侵权责任法》第64条、《执业医师法》第21条、第40条及《基本医疗卫生与健康促进法》（2020.6.1生效）第57条、第105条、第106条皆规定了医务人员享有人身权利，并明确侵犯医务人员人身权利的应当依法承担法律责任。其中，《执业医师法》及《基本医疗卫生与健康促进法》对侵害医务人员人身权利的行为进行了列举式规定，包括“侮辱、诽谤、威胁、殴打医师或者侵犯医师人身自由、干扰医师正常工作、生活的”行为。疫情期间，国家卫生健康委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》，其中第2条更加明确具体地对侵犯医务人员安全、扰乱医疗秩序的行为进行了列举。（二） 行医与进修权利行医与进修权利为医务人员的专属权利，包括日常工作中行医所需要涉及的各项权利。《执业医师法》第21条第1-4项对医师的行医与进修权利进行了较为详尽的规定。根据该条，医师在执业活动中享有进行医学诊查、疾病调查、医学处置、出具相应的医学证明文件，选择合理的医疗、预防、保健方案的权利；获得与本人执业活动相当的医疗设备基本条件的权利及从事医学研究、学术交流，参加专业学术团体、参加专业培训，接受继续医学教育的权利。此外，患者对医疗场所的扰乱行为与破坏行为，也会侵害到医务人员的行医权利。《医疗事故处理条例》及《刑法》对扰乱医疗机构正常医疗秩序行为的行政责任和刑事责任进行了规定。如：《刑法》第二百九十条第一款将扰乱医疗场所秩序的行为纳入扰乱社会秩序罪，《医疗事故处理条例》第59条则具体规定了“以医疗事故为由，寻衅滋事、抢夺病历资料，扰乱医疗机构正常医疗秩序和医疗事故技术鉴定工作”这一情况依照扰乱社会秩序罪追究刑事责任，尚不构成刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。（三） 其他福利、待遇相关权利除了上述权利之外，医务人员从事医务相关职业，自然也享有获得报酬、福利等相关劳动法上的权利。另外，在疫情期间，医务人员作为一线工作人员，自然也享有获得相应福利及待遇的权利。《执业医师法》《执业医师法》第21条第六项、第七项对医师的职业报酬、福利及其他权利进行了规定。根据该条，医师在执业活动中享有“获取工资报酬和津贴，享受国家规定的福利待遇”及“对所在机构的医疗、预防、保健工作和卫生行政部门的工作提出意见和建议，依法参与所在机构的民主管理。”的权利。《突发事件应对法》《突发事件应对法》主要对包括医务人员在内的专业应急救援人员在突发事件发生时应获得的权利进行了规定。如第27条规定有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。第61条第三款和第四款则分别规定了表现突出的应急救援人员受到表彰或奖励的权利及在工作中伤亡的应急救援人员获得抚恤的权利。《传染病防治法》与《突发事件应对法》相似，《传染病防治法》也对传染病发生时医务人员的权利保障作出了规定。如第64条规定：对从事传染病预防、医疗、科研、教学、现场处理疫情的人员，以及在生产、工作中接触传染病病原体的其他人员，有关单位应当按照国家规定，采取有效的卫生防护措施和医疗保健措施，并给予适当的津贴。其他法律文件在疫情期间，中央及地方也发布了数个法律文件，以更好地保障一线医务人员的权益。国务院办公厅发布了《关于改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康的若干措施》（国办发〔2020〕4号），从改善医务人员工作和休息条件、维护医务人员身心健康、落实医务人员待遇、提高卫生防疫津贴标准、加强对医务人员的人文关怀、创造更加安全的执业环境、弘扬职业精神做好先进表彰工作七个方面作出规定。国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制发布的《关于全力做好一线医务人员及家属保障工作的通知》（肺炎机制发〔2020）23号），也提出要重点从生活保障、心理保障、人文保障、安全保障、其他保障五个方面做好保障。除此之外，地方也发布了一系列的法律文件，为一线抗疫医务人员的权利保护作出保障。如黑龙江省、东莞市皆出台了相关政策，从疫情防治人员的薪酬待遇、职称评聘、编制保障、心理疏导、家庭帮扶、子女入学优待方面入手，全面保障医务人员的福利待遇。东莞市还规定了轮换修整到位、增加带薪休假、开展典型宣传和及时奖励表彰工作、落实政治待遇的相关政策措施，以保障疫情防治人员的福利待遇。二、现行法律法规的不足与欠缺根据上文可见，医务人员享有三大类权利中，医疗与进修权已经通过《刑法》《执业医师法》《医疗事故处理条例》等法律进行了较为充分的规范，本文也不再对本项权利进行赘述。然而，医务人员的基本人身权利与其他福利、待遇相关权利的规范则仍存在许多不足与欠缺之处。（一）对医务人员权利的规定较少，且多为原则性规定根据上文对我国现有法律法规的总结可见，虽然《侵权责任法》《执业医师法》《基本医疗卫生与健康促进法》等现有法律皆对医务人员的权利作出了规定，然而该些法律更注重对医务人员应承担的义务进行规定，医务人员的权利义务存在显著的不对等。［注2］以《执业医师法》为例，全文共四十八条中，仅有第二十一条、第四十条为对医务人员权利的规定，其余条款多数为医务人员从医资格、承担义务及医务人员需承担的法律责任等。即使是最新的《基本医疗卫生与健康促进法》中，对医务人员的权利也仅有三条规定。与此同时，我国法律对医务人员所享有的权利大多为宣示性条款，规定较为原则，缺少细致的规定，在实际中可操作性较低。以《传染病防治法》第64条为例，该法仅规定需要给医务人员采取有效的卫生防护措施和医疗保健措施，并给予适当的津贴，却并未对需要采取何种防护措施、保健措施作出规定，也未对给予津贴的种类或数额作出规定。除此之外，在本次疫情中，还出现了医务人员出行权等权利遭受侵害的情况。如武汉当地封城后公共交通全部停止运行，私家车也进行限行措施，医务人员甚至难以前往医院进行抗疫工作。该部分因控制疫情的政府措施而导致可能受到侵害的基本权利在目前法律法规中皆遭到一定程度的忽视，无法在疫情期间得到应有的保障。一言以概之，过于原则性的规定难以使得一线抗疫医务人员的安全、福利及待遇得到应有的保障。（二）法律文件效力等级较低该问题主要集中在医务人员福利、待遇权利相关领域。根据上文整理的法律法规可见，除去《执业医师法》《突发事件应对法》及《传染病防治法》对医务人员本项权利作出的原则性规定外，其余较为具体的法律文件皆为规范性文件，其效力等级较低，甚至不属于宪法规定的法律渊源，仅具有参考性。在实际现实中，医务人员是否能够得到规范性文件所言的补贴和福利仍依赖于各地方和医院的具体政策和操作。然而，根据微信“医学界”公众号的数据统计，在其进行统计的558名医务人员中，221人符合临时补助范畴标准，但是在符合标准的人中仅有21.3%的人拿到了补助，78.7%的人没有拿到补助。［注研可见，即使存在相应规范性文件，但因为其效力等级低、仅具有参考性，以及对不按照规范性文件规定发放补助和福利的政府部门及院方缺少监督和惩戒机制等原因的存在，医务人员获得与其劳动相符的福利、待遇的权利依然难以得到有效保障。（三）缺少常态化、基础性立法与上一问题相似，在医务人员福利、待遇权利相关领域的立法，尤其是疫情期间医务人员的该类权利多数以单独的规范性文件进行规定。也即是说，上述规范性文件仅针对此次疫情，若此后再有新的疫情或其他突发事件，仍需颁布新的规范性文件重新对医务人员的权利进行保障。虽然这在一定程度上保证了给予医务人员的福利、待遇能够符合疫情或其他突发事件发生时的具体情况，然而缺乏常态化、基础性的立法仍然会导致诸多问题，例如福利、待遇缺乏基础标准、难以保证每次疫情或突发事件发生时皆有相应规范性文件出台等。三、完善立法相关建议针对目前医务人员权利保障立法中存在的相关问题，包括北京、上海在内的不少省市都已经开始进行地方立法，以提升医务人员权益保护的制度化、法治化水平。与此同时，我国也急需一部层级较高的常态化立法，以改善我国医务人员权益保障方面存在的种种问题。鉴于现行法律法规的规定较为原则，如何加强医务人员权益保护的务实举措应该成为后续立法中的关注焦点。（一）基本人身权利“伤医”行为作为法定加重情形如前文所言，扰乱医疗场所秩序的“医闹”行为已经入刑，然而该罪要求“情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失”，若未达到上述入罪标准，则不能成立该罪。在此情况下，未达到上述情形的普通伤医行为仍按照故意伤害罪、故意杀人罪等罪名进行定罪量刑。然而，相比普通故意伤人、故意杀人彳丁为，伤医、杀医彳丁为造成的紧张医患关系社会危害性巨大。因此，建议将伤害、杀害医务人员列入刑法故意伤害罪、故意杀人罪的法定加重情形，以更好地发挥刑法的威慑作用，避免类似行为的再度发生。赋予医务人员“避险权”2020年7月1日，《北京市医院安全秩序管理规定》正式生效，其中第二十条、第二十二条明确赋予医务人员“避险权”，医务人员人身安全受到暴力威胁时可以暂停诊疗。对此，中国医师协会法律事务部主任邓利强认为，过去很多医生在一些很危险的情况下，面临相关规定和舆论威胁也只能继续诊治。但是在明确赋予医务人员“避险权”后，在有危险的情况下，医务人员可以拒绝诊疗，或者是换其他医务人员进行诊疗。这样既保证了患者的利益，也保证了医务人员的安全。此外，对于酗酒、情绪激动的患者，可以让安保人员陪同进行诊治，这也是旨在保障急诊室医务人员的安全。中国卫生法学会副会长郑雪倩也认为，面对暴力，医务人员可以回避诊疗。“回避”强调了当发生暴力事件时，医务人员可以拒绝行诊的权利。该项“回避”权利既保护了医务人员的人身安全，避免面对面的风险，也侧面体现了医务人员在面对暴力行为时有正当防卫的权利。[注4]建立医疗机构医疗安全的共享平台《北京市医院安全秩序管理规定》第十一条规定：“卫生健康部门会同公安机关等单位建立全市医院安全保卫信息平台，共享共用医疗纠纷信息、高风险就诊人员信息、涉医110警情和涉医案件违法犯罪行为人数据等信息。”对此，中国政法大学医药法律与伦理研究中心主任刘鑫认为，“建立医疗安全的共享平台，意味着如果有人在一家医院闹事，其他医疗机构就可以通过平台了解到这条信息。从某种角度上来说，这个共享平台就是一种黑名单，但是和传统的黑名单并不同。对于上了黑名单的患者，医院同样需要给予诊疗服务，只是在服务过程中需要慎重。”[注5]建议在国家层面统一建立医疗机构医疗安全的共享平台，实现信息尤其是医闹信息的共享，通过该项共享平台机制对医闹事件进行精准定位，重点关注。当然，医疗机构医疗安全的共享平台不完全同于其他领域的黑名单制度，基于医疗机构尤其是公立医疗机构的公益属性，即使是共享平台上的“医闹患者”，医疗机构仍不能直接拒绝开展诊疗活动，只是针对共享平台上的“医闹患者”，医疗机构应针对性地开展诊疗活动，甚至是增加更多的安全保障措施，一方面保障患者的接受医疗的权益，另一方面有效保障医务人员的人身安全等权利，做好针对性措施，高效及时化解可能存在的医患或医闹事件。（二）其他福利、待遇相关权利1.修订《突发事件应对法》或《传染病防治法》，将部分政策性规定立法化在本次疫情期间，中央部委、各地地方政府出台了各种政策性文件，以保障前线医务人员的权益，其中包含部分可行性强的优秀政策。建议将疫情期间中央及各地的优秀政策进行整理，并选取其中合理且可行的部分政策，纳入《突发事件应对法》或《传染病防治法》并进行相应法规修订。如：在《传染病防治法》中“保障措施”一节中增加对疫情防控人员的保障条款，增加“对疫情防控人员应轮换进行工作和修整，保障相关人员的休息时间。对长时间高负荷工作人员应安排强制休息”的条款，保障包括医务人员在内的疫情防控人员的休息权；增加“有关单位