【城市社区治理模式研究8500字（论文）】

i一、前言在我国实行计划经济以来，我国基层社会的治理模式主要表现为以单位管理为中心，居委会进行辅助管理。在20世纪70年代末，我国基层社会的治理从以的行政化管理为中心开始发展为共同管理、多元化管理。随着社会主义市场经济开始代替计划经济体制，我国的基层社区的管理体制也受到巨大的波及，传统的单位管理体制已经不能满足目前城市经济的发展的需求了，单位制失去对员工的社会管理和社会服务职能，单位制因此不再存在，在这样的政治经济的影响下，我国开始了对城市社区治理模式的变革。本文以Q市城市社区管理中存在的问题与对策研究为视角，围绕基层政府在社区管理中的主导作用，社区居委会和社区组织协调管理、居民积极参与，分析在社区管理中的政府行为、居委会行为、社区组织行为和居民个人行为及不同主体参与管理的协调性，针对暴露的问题提出合理化建议并进行合理整合，寻求新常态下社区管理创新模式，构建社区管理创新系统，以期为日后城市社区管理工作及方向提供借鉴。二、Q市城市社区治理模式的现状对于城市社区治理模式的界定是城市社区治理主体处理社区事务的一般方式，城市社区治理模式在实际运用过程中需要结合具体情况，根据治理对象的不断变化调整治理模式中相关要素和结构，以实现模式运作效果的优化。在全面深化改革、统筹城乡发展、建设绿色生态城市总体规划的背景下，2017年Q市编制了《<Q市城市总体规划(2016-2030)编制工作方案>》、《Q市城市公共空间专项规划》、《Q市综合管廊规划》、《Q市燃气专项规划》等多项专项规划，着力提升城市品质[1]。在社会保障、医疗、卫生、公共体育事业等方面设定了有建设目标，社区是Q市主要的基层组织结构，以上社会事业最终都会在社区层面反映出来。要想建设高品质绿色生态城市，必须提高社区层面的治理效率。这就对Q市城市社区治理模式创新提出了更高的要求。（一）政府领导，各项工作有序进行近几年，Q市城市社区在各级政府的领导和相关部门的大力支持下，立足实情，统一思想，聚焦重点，攻克难点，统筹协调，多举措推进管理工作的有序进行。政府积极谋划，有计划地引导社区发展；“两级政府，一级管理”的旧模式已被“两级政府，两级管理”模式取代，甚至在不断地向“两级政府，三级管理”模式的转变，创新管理模式已在百花、红新、新岭、巢凤四个社区积极展开，其中红塔社区仍以“两级政府，两级管理”模式为主。社区在政府的正确领导下，以各自的实情与政府计划相结合，积极创建和发展“和谐社区”，多举措、抢机遇，抓项目，促发展，各项工作在政府与社区的齐抓共管下，有序地进行，积极推动了管理工作的改革与创新，目前已建成“和谐社区”百花、巢凤、红塔三个社区，红新、新岭两个社区也争取2016年建成“和谐社区”。（二）办公经费不断增加，网上办事大厅初具成效Q市不断加大对于社区建设的投资，无形之中加剧城市社区办公经费的压力，因此，市财政对社区办公经费的预算不得不提升，2015年政府对社区经费的投入比2014年上升了21%，2016年政府对社区经费的投入也会比2015年提升15%左右。市各相关部门通过增加社区的投入，促进了社区的办公条件的完善，市民政部对资源进行合理分配，为社区提供了办公用具；在此基础之上，政府通过利用各种渠道使社区与省直机关、市直机关建立起结对共建活动，从而获得更多帮助和有力条件。各城市社区抓住Q市2016年在各乡镇、各社区、各片区、各居委会、各行政村实现网上办事大厅全覆盖的政策、机遇，积极建设网上办事大厅，以实现居民办事的网络化和社区处理社区民情的网络化。（三）社区全体共同参与，管理工作更具合理性社区居委会是城市社区自治的核心，是落实各项管理工作的枢纽。政府及市直机关和各相关部门出台的政策措施以及文件，城市社区居委会要贯彻执行，落实到位。Q市各城市社区居委会积极抓政府政策的落实和社区各项工作的落实，统筹协调各社区组织和部门以及社区各种资源，立足实情，统一思想，跟踪和保障各项工作落到实处；自2015年起，新岭社区建成青少年禁毒教育基地，内设禁毒文化长廊、毒品样品展台、青少年禁毒志愿者招募站等区域，配有专职禁毒专干开展讲解，全方位对青少年开展从禁毒宣传到加入禁毒志愿者队伍的宣传动员工作，提升青少年了解毒品危害、参与禁毒工作的意识。自禁毒阵地建成以来，共接纳参观青少年3000余人次。各社区组织积极参与，建言献策，主动担当起应有的责任，把权力范围内的社区民情矛盾率降到了最低，社区禁毒工作、文化宣传工作、社区治安工作等，社区组织都扮演了重要的角色。三、Q市城市社区治理中的问题和原因（一）城市社区治理中的问题1.政府干预较明显，行政色彩较强，层级过多，影响办公效率Q市在城市社区管理中，社区自治在不断地扩大和加深，但大部分社区仍具有较浓的行政色彩，政府主导社区发展或者社区发展依赖于政府的计划变迁，社区对于自己的发展所具有的决定权比较小，管理过程往往很大程度上受限于政府及其各种派出部门的干预，权力的集中和权力主体不明确常常导致权力冲突，影响了管理效率和水平。在政府适当放权、精简机构，重新定位角色职能的同时，有的社区还存在管理层级过多，人员冗多，机构臃肿，还滋生出官僚主义的现象，阻碍了信息的传递速度，信息失真的风险增大，这在客观上增加了管理成本也降低了管理效率；管理主体的不明确，导致责任主体的不明确，从而滋生了推卸责任的歪风邪气，进一步导致管理工作的停滞甚至倒退。2.办公经费短缺，技术人员稀少从过去的今年来看，Q市城市社区管理的财政预算一直稳定在15%左右的上升，市县两级政府不断提高对Q市城市社区建设的资金投入，Q市经济持续发展，城市、农村追求很高的公共设施和公共服务，从根本上来讲，对居民不断追求的物质和文化，硬件和软件设施的建设依旧需要大量的资金投入。另外，随着电子政务的普及和网上办事大厅的建设，不仅需要大量的资金投入，还需要大量的技术人员，由于网上办事大厅的全覆盖工作才全面展开，时间的紧迫性导致了对技术人员的需求赶不上网点的建设，很多村、居办公室的网点缺乏指导性的技术员和操作性的维护员，这就出现了“有覆盖、缺技术、缺指导、少维护”的问题，继而给管理工作又增加了一个挑战。办公经费短缺，专业性的技术员和操作性的维护员缺乏是目前Q市城市社区管理存在的亟待解决的问题。3.城市社区管理主体责权不清，权力分配不合理在进行城市社区管理时，参与者包括政府、相关部门、社区组织和居民。Q市在采取这种管理模式后获得显著成效，显而易见，权力的集中导致政府及相关部门自行决策，决策结果出现错误的几率会大大增加，对社区管理工作的进程起到消极作用；另一方面。权力得不到合理的分配，各个管理主体间的权利和职责就会模糊不清，越权越位等现象就会出现。在进行权力的比拼时，社区往往处于劣势，其中以社区居民最为明显，几乎没有任何管理社区的权利给予社区居民。Q市政府在推进社区建设时，受到社区管理主体的明确，怎样才能提高社区组织和居民参与管理的权力等问题的制约。（二）城市社区治理中的原因1.政府主导城市化导致城市社区管理工作行政色彩浓厚我国的城市化中一政府为中心主要原因在于我国计划经济和市场经济并存的特殊经济制度，Q市在结合地区实际情况的基础之上，城市化进程依旧以政府为中心。在社区的建设过程中中，政府会指派相关部门对社区进行管理，在社区的发展过程中中，政府和相关部门拥有绝大部分的权利，决策、管理过程带有极大的行政色彩。另外，由于Q市是一个内陆城市，社区发展还比较年轻，从撤销街道办事处改为城市社区也就短短几年时间，表面看确实成立了社区，但相关部门的管理人员也继续延用以前街道办事处的行政工作人员，这就促使了在进行社区管理的过程中往往使用行政手段；相关部门的设置，很大程度上也继续保留街道办事处的设置，权责主体尚未明确，这就造成了总体布局上的不合理，机构臃肿、人员冗多、管理层级过多。2.经费预算和人员配备不能满足社区的发展需求随着Q市经济社会的深入发展，城市社区也在经济发展的大潮中抢抓机遇，努力发展自我，社区组织发展、文化发展、社会福利事业、医疗卫生事业、公共设施建设、办公条件改善、治安管理等等都需要大量经费的投入，虽然各级政府每年都在增加财政预算，但有限的投入难以满足浩大工程的发展需求。Q市地处西部内陆，经济发展受限于地理条件的限制，发达程度低，经济实力薄弱，财政收入偏低，因此每年分配到社区的经费有限。由于经费的短缺，相关专业管理人员的引进也就大大的受限，导致岗位人员配备不充分，不能满足岗位需求。3.权力约束力不足，社区组织与居民话语权弱多元化的管理主体波及到政府主导社区发展，政府及相关社区部门通过紧缩权力的方式强化自身的主导地位，政府部门和社区相关部门颁布一系列稳固自身地位的维护权力的保障机制和约束条款，这极大的限制了社区组织和居民对于社区的管理。由于不具备完善的保障机制，社区组织和居民的权力没有办法得到切实保障。政府部门和社区相关部门权力约束的完善健全的约束条例更加偏向自己，使得权利得不到合理分配，社区组织和居民能够使用的权利过少，而政府部门和社区相关部门却永远极大的权力，导致职责不清等状况的发生。四、Q市城市社区治理模式发展创新的对策建议（一）完善城市社区行政管理体制城市基层社会管理体制从单位制转化为社区制后，单位逐渐退出管理单位制居民的舞台，社区承接了单位遗留下来的社会服务职能，街道办和居委会成为社区治理的主要机构。随着全面深化改革和居民生活方式的转变，公民对城市社区治理和公共服务的需求发生了变化，与供求原理不同，街道办、居委会作为社区行政管理机构不完全具备市场的灵敏性，无法很好地把握公民的社区治理需求和社区公共服务需求。同时，缺乏竞争和监督的行政主导型治理模式必然导致城市社区治理成果不理想。1.鼓励非营利组织参与社区治理中华义工联合会分会（下称“中华义工联”）作为Q市主要的非营利组织，在助残、环保、扶贫、敬老等社会活动中成果显著，经常深入社区开展各种各样的志愿者活动，为推进社会稳定、社区和谐起到了重要作用。在组织管理方面，中华义工联受X省民政厅领导，政府与第三部门形成良好互动，很好地发挥了非营利组织的作用。另一个Q市城市社区非营利组织发展的范例是Q启航社区志愿者协会。Q启航社区志愿者协会（下称“协会”）作为城市社区志愿服务的提供者，以完善社区服务供给、推进社区善治为愿景，协会在Q市多个社区设置了社区服务中心，承接政府的社区居家养老、便民利民、医疗卫生等职能，政府为鼓励协会在社区进行志愿服务，在场地租赁和活动审批方面给予了一定的支持。未来像Q启航社区志愿者协会这样的社区非营利组织参与社区治理的情况将越来越多，政府与第三部门在社区治理方面更好地合作，对于规范政府行为、达到社区善治具有重要作用。2.鼓励公民参与社区治理推进公民参与社区治理的途径主要有：（1）完善公民参与社区治理和意见反馈的渠道，将通过公民反映而解决的社区问题公布在宣传栏，倡导公民参与社区建设讨论。或者建立社区论坛，社区居民对社区治理有新的意见和建议可以给政府留言，社区服务设施出现问题可以在论坛反映。有关部门收到意见后应及时处理和回复，让社区居民产生信赖感，使公民参与社区治理成为实实在在的举措而不是纸上谈兵。（2）通过宣传教育，提高公民参与社区治理的意识。重视社区精神文化建设，宣传社区治理民主化和公民参与社区治理的必要性，加强治理主体与群众的沟通交流，打破城市社区“老死不相往来”的局面，推进社区善治。（二）重财政、拓渠道，保障资金来源，建对接，引人才1.拓展社区建设资金来源拓展社区建设资金来源，为社区治理和公共服务设施建设提供充足的财政资金保障。目前大部分城市社区预算资金来源是政府划拨，这种预算体制保证了社区治理机构的顺利运行，但是缺乏灵活性，无法满足社区的实际需要。近年来，Q市城市社区资金预算体制较为完善，但是基于行政化普遍较重的Q市城市社区，社区建设资金投入与社区治理机构承担的社区职能仍不匹配。一方面表现在社区建设资金尚不能够很好地满足社区治理和社区公共服务供给的需求，多数社区居委会和街道办的办公场所相对简陋，社区工作人员薪酬待遇较低，无法吸引高素质专业管理人才；另一方面社区专项资金划拨“一刀切”，无法满足所有社区的建设需求，例如位于老城区的社区治理以完善便民利民、医疗卫生、居家养老服务为主，而新型社区则需要更多财政资金用于建设互联网管理系统，自上而下的财政资金划拨无法满足不同类型社区的建设需要。针对这种问题，可以采取社区治理机构主动申请专项资金补贴的方式，根据社区的实际需要，向上级部门提出经费申请，上级部门经过对社区的考察决定经费投入与否，这种自上而下的资金发放和自下而上的经费申请相结合，有利于更好满足社区建设资金分配，为社区建设提供必要的财政支持。除了完善政府预算资金的发放方式外，还能够通过向社会募集社区建设资金扩大建设资金来源，这种方式不但减轻了政府的财政预算压力，同时也提升了社会公民对社区建设的参与和监督意识，有利于提高社区治理机构的执政能力和行政效率。2.推动城市社区治理人才专业化城市社区治理人员的岗位胜任能力对城市社区治理效率的提高具有重要影响，城市社区治理模式运行也需要更多专业的社区治理人员和社会工作者。社区工作人员需要组织协调各群体社会关系、处理各群体社会利益、组织各种社区活动等，社区工作人员具备专业的社会工作理论和实践经验，才能更好地胜任社区工作。从对Q市某社区的调查结果看出，学历为本专科的社区治理人员有13个，占三分之一，但没有硕士学历及以上的社区治理人员，且在校专业为社区治理相关学科的为数寥寥。Q市城市社区治理机构员工在科学文化素质、年龄结构和岗位胜任能力方面还需要进一步加强。从公共治理角度，要提高社区工作人员的科学文化素质和服务协调能力，就必须建立规范的制度，管理社区工作人员的录入和考核。完善社区治理机构人事部门的招聘制度。首先要建立社会工作行业的行业规范以及具体岗位的岗位职责，避免重复设职和政出无门，同时也为社区治理机构工作专业化、高效化提供人才保障。行业规范是完善社区治理机构人事制度的基础，在完善行业规范的同时，还应该建立行业协会加强对社区治理行业的研究和监督城市社区治理行为。其次，需要完善城市社区治理机构的人事招聘制度。鼓励社会工作、公共管理等专业对口毕业生参与城市社区治理工作，重视城市社区工作人员的科学文化素质和专业技能，鼓励社会工作等相关专业大学生到城市社区从事志愿者工作，对于工作表现优秀的学生，毕业后可以考虑优先录取。第三，加强对社区治理机构工作人员的岗位技能培训，包括社区工作相关理论知识、活动组织能力和服务协调能力的培训。（三）建立健全权力约束、监督机制，保障各方权力有效运行1.丰富监管主体，形成监管网络伴随着城市社区多元治理主体互动网络的形成，各个主体都有可能在社区参与的过程中带有理性经济人的特质追求自身利益的最大，利益上的矛盾则会引起各主体在治理过程中的摩擦，因此对各个主体的监督必不可少。从监督方向上来分，可以分为自上而下的监督和自下而上的监督。政府对杜区各类组织的监督。进一步监督和评估社区自治组织中介组织的运作和绩效。随着政府向社区的放权，通过一部分公共服务、公共项目通过购买委托的方式交给中介组织，从居民利益的角度出发，政府应继续加强跟踪监管，确保公共服务的质量。同时还应对社区项目的运作情况、预期目标和实际效果进行评估，建立对非营利组织承担项目的考核机制，及时纠正组织不恰当的行为，以更好的实现既定的治理目标。民众对政府的监督。政府编制社区监管网络的一大途径就是要充分发挥民主监督的作用，将广大的居民群体吸收到监管网络中来，实现对自身职能归位以及对其他社区内组织的监督。今年来，＂社区评议＂的做法在Q市取得了良好的监督效果。通过组织社区评议街道和政府职能部口的监督机制，政府普遍在社区建立了公开制度，有社区组织居民以匿名的方式给政府部口的工作人员巧分。可以说，这在一定程度上是扩大城市基层民主的最有效手段。2.创新篮管手段，提升监管效率除了社区内部的互相监督之外，政府还可以通过外部监督促进社区治理水平的提高。所谓外部监督就是指新闻媒体等外部主体对社区的治理进行监督。微博微信等自媒体的快速发展给这一监督形式提供了平台，例如居委会可以通过开设官方微博，就日常事务的开展、处理以及时信息发布到微博，民众可以通过留言的方式随时随地的进行监督，这一方式较于发放问卷、满意度调查等民主监督形式具有更大的便利性以及扩大监督主体的范围。五、总结治理城市社会的基础在于对城市社区的管理，这意味着城市公共管理和公共服务开始进入自治自理的全新层次，当前的经济体制要求城市化以政府为核心开展，政府主要通过宏观调控的方式城市社区进行管理，政府进行宏观调控，能够有效促进社区的长期稳定发展，城市社区因此更加规范化。城市社区进入自治的主要原因在于随着经济社会的不断进步，居民的责任意识得到提升，对自我的行为规范更加强烈，政府通过城市社区自治的方式对居民的社会责任感和社会道德进行培养、加强，同样，实行城市社区自治能够使居民自己规划社区的发展，在此过程中，由社区组织进行管理，分配任务，有助于打造责任组织的形象；政府及相关部门将权力分配给社区以及社区将权力分配给居民，赋予社区和居民进行管理的权力，在对管理模式进行完善的同时，在处理问题时，能够在基层