wo与非政府组织

wo与非政府组织

1非法组织的分类国际社会对什么是非政府组织没有明确的要求。联合国秘书长曾在其报告中建议,“非政府组织是由一个或多个国家的个人或民间联合体组成的非赢利组织,并由反映成员或团体需要的集体意志决定其活动的开展。”联合国中心评估小组(theUNCentralEvaluationUnit)关于非政府组织的定义表述为,“处理国际事务的专门协会、基金会、贸易联盟、商业协会和研究中心”。《布莱克法律词典》的定义是“任何有关科学、商业或公共利益的组织,该组织既不附属于某一政府,也不直接受某一政府的领导;非以国家间条约创建,其成员由个人或团体组成的国际组织。”几个定义相比较而言,第一个定义突出了非政府组织跨越国界的特质(trans-border),从地理位置上给非政府组织予以了界定,对于非政府组织的职责没有提及;第二个定义则侧重于其职责的界定;第三个兼而有之,较为可取。从以上几个概念不难看出,对于非政府组织的认定可从以下四个角度予以考虑。其一:立法模式,即它需依某国国内法而成为法人;其二:经济模式,即成员交纳的会员费应是维持该组织正常运作的主要来源,这一考虑就将那些大部分资金源于政府资助的组织排除在外;其三:职责模式,即从该组织的职责和活动、工作范围予以认定;最后是其运作模式,如:有正式的组织机构,主要成员为非政府组织(亦不完全排除政府的小部分资助),组织实行自我管理、收益不用上缴以及成员的自愿参与等。这四个角度比较全面的反映了非政府组织的特点,也便于将非政府组织从诸如WTO这样的国际组织中分离出来。2规范非政府组织合作的一般规定国际贸易组织(ITO)曾试图赋予非政府组织咨商地位(consultativerole),然而该组织“胎死腹中”,并未成立。虽然参与ITO《哈瓦那宪章》谈判的国家对于非政府组织的参与寄予了期望,然而,在随后的GATT中对于非政府组织的咨商地位未见只字片言。实践中,GATT的秘书处以及成员国就是否承认非政府组织的咨商地位的问题也不明朗,在GATT秘书处的会议记录上表明:任何非政府成员都不能以观察员的身份参与GATT的会议;同时该会议记录总结认为,对于非政府组织的咨商地位不予认可。于是,即便在现在的WTO诸多成员方中,将非政府组织拒之门外的阴霾一直挥之不去。在WTO的框架下,《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第5.2条作出了与《哈瓦那宪章》第87.2条类似的规定。该协定还对非政府组织和政府间组织(intergovernmentalorganizations)作了区分,要求总理事会应同在职责上与WTO有关的非政府间组织进行有效合作作出适当安排。《技术性贸易壁垒协定》、《实施卫生与植物卫生协定》中亦有相关规定。综合以上WTO协定相关规定,可以得出这样一个结论:这些协定中有关非政府组织的规定以及义务的设定为非政府组织与WTO的合作提供了支持和依据。然而,WTO一贯强调其作为政府间组织的性质,并认为与非政府组织的磋商应从属于成员的自由裁量。这一根深蒂固的观念直接危及到WTO与非政府组织间关系的改善。随着非政府组织参与的呼声不断高涨,WTO不得不作出回应,总理事会指示秘书处,于1996年7月18日通过了《与非政府组织安排的指导原则》(GuidelinesforArrangementonRelationswithNGOs)。《指导原则》对非政府组织在WTO中的积极作用予以了肯定,声明WTO应进一步促进与非政府组织的合作,加强WTO的透明度。并通过专门座谈会、意见报告的提交等形式促进与非政府组织更紧密的联系。但与此同时,WTO仍不忘在《指导原则》中强调其政府间组织的性质,这无疑阻碍了非政府组织对WTO的参与。所以,对于在《指导原则》中还包含建议非政府组织应通过各国程序加强与各自成员国间的磋商与合作的规定就不足为奇了。因为WTO一直认为,只有民族国家才能对贸易政策的制定承担责任。尽管如此,在实践中非政府组织对WTO的关注一直是热情不减,下面几组数据可见一斑:1)自WTO成立以来有超过1490个非政府组织或多或少与WTO有联系,其中495个来自北美洲,555个来自欧洲;2)非政府组织参与WTO部长会议的情况:坎昆会议有795个非政府组织参与,多哈会议有超过425个非政府组织参加,西雅图会议更是达到830个非政府组织的介入;3)非政府组织参加座谈会的情况,截止2003年2月非政府组织分别参加了在日内瓦和瑞士举行的四次座谈会,关于世界贸易体制的244个,关于多哈进程与市民社会的355个。与国际社会关于国际组织和个体之间的联系不仅仅局限于成员政府,还应包括非政府组织观念的发展而言,从ITO、GATT,到今天的WTO,非政府组织在其间的曲折历程表明,现有的WTO结构及其规则已远远滞后了。3上诉机构参与对裁决形式的限制依据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)中规定,非政府组织作为非成员方,试图直接向WTO争端解决机构提交争端的想法似乎为时过早;但是非政府组织以“法庭之友”的身份向专家组或上诉机构提交建议书(amicusCuriaeBriefs)的期望却是由来已久,并在一定程度上得到了专家组和上诉机构的认可。以下两个案例反映了WTO对于非政府组织态度的流变。在美国海虾海龟案中,上诉机构认为:其一,专家组就“寻求信息”享有广泛的自由裁量权,包括寻求信息或不寻求信息,接受或拒绝建议书或以其他方式处理建议书,以及对于建议书在多大程度上予以考虑的权利;其二,授权“寻求”(toseek)信息并不等同于“非经专家组要求,禁止接受信息”,因此,对该建议书是否“未经请求”(un-requested)或“主动提交”(unsolicited)在所不问;其三,即便该信息或建议是经专家组要求,其本质上也不代表专家组必然会接受和考虑这些信息。因此,上诉机构推翻了该案专家组关于“法庭之友”不可接受的裁决。2000年的英国钢铁补贴案不同于美国海虾海龟案之处在于非政府组织直接向上诉机构提交了建议书,是故案件争论的焦点在于上诉机构接受和考虑建议书的依据何在。上诉机构援引了DSU第17.9条和《上诉审议工作程序》第16.1条作为支持其裁决的论据。认为DSU第17.9条意即只要该规则符合DSU及相关协定,上诉机构则享有广泛的程序规则的制定权;《工作程序》第16.1条也许可就个案成立的上诉机构在DSU没有规定时,就相关程序问题在不与DSU冲突的情况下,可制定适当程序。然而,上诉机构煞费苦心地对规则进行解释后,在作出裁定的过程中并未考虑其收到的2份建议书。诚然,WTO专家组和上诉机构在以上两个案件中,对非政府组织通过提交建议书形式介入争端解决程序的肯定态度是令人振奋的。但是,不能否认这样一个事实:即专家组也好,上诉机构也罢对于非政府组织的参与只不过是在形式上的认可;实质上,在WTO争端解决项下,有超过70个非政府组织曾向专家组或上诉机构递交了建议书,但最终迫于诸多成员方反对的压力,专家组和上诉机构对大部分的建议书并未采纳,除非该建议书附属于当事方提交的陈述(party’ssubmissions),真可谓“雷声大雨点小”。缺乏民主和透明度一直以来困扰着WTO,虽然WTO是一个政府间国际组织,但其决策、协定、争端解决等的影响范围已经远远超出了政府间的关系,甚至对个人、团体的利益带来了直接的冲击。因此市民社会要求WTO增进民主与透明度的呼声一直存在。而作为市民社会核心的非政府组织的参与,一方面可以让以发挥民众运动为推行组织政策主要手段的非政府组织更好地了解WTO运作体制、规则制度等,在实现与WTO的有效磋商和合作时能在代表最广大民众利益的同时更好地服务于WTO的宗旨和目的,让非政府组织提出的建议具有更高的可参考性;另一方面也可有效促进WTO的民主化和透明化进程。实践中,WTO的一些政策的转变在一定程度上也是应非政府组织的要求孕育而生并产生了积极作用,例如:将劳工标准提上议事日程、启动贸易与环境问题的工作计划、邀请非政府组织参加部长会议等。4向非政府组织合作的社会基础《联合国宪章》第71条赋予了经济及社会理事会得与非政府组织磋商的自由裁量权。据此,经济及社会理事会制定了一套分类制度,以便于非政府组织的参与。它将非政府组织在联合国中的地位分为三类:普通地位、专门地位、登记地位(general,specific,rosterstatus),由19个成员国组成的委员会负责处理对非政府组织在联合国中地位的认定。迄今为止,大约有1500多个非政府组织在联合国中享有参与、提议等方面的权利。WTO在成员规模上与联合国差不多,且都包括了发展中国家成员和发达国家成员,联合国这些专门机构的举措为WTO就与非政府组织间的有效合作提供一个可以借鉴的模式。WTO可依据非政府组织的规模、非政府组织关注的议题或根据WTO本身的各类协定对非政府组织实行分类管理。同WTO一样,世界银行也属于一个全球性的经济组织。该组织设立了一个与非政府组织磋商的非正式委员会,委员会的主席由世界银行和非政府组织的代表共同担任,非政府组织在该委员会上可就世界银行的政策问题进行讨论,联合决定世界银行会议的议程。经济合作与发展组织也给予了非政府组织咨商地位,许可非政府组织以咨商地位的身份加入政府代表团,并在该组织年度会议前与秘书处进行磋商,可以提交口头或书面意见书。非政府组织还能获得相关信息和文件。以上两个国际组织的经验也有可取之处,仿效前者可以使秘书处在WTO谈判前议题确定方面的作用得以加强;借鉴后者让非政府组织以从属于政府代表团的方式参与WTO。将以上国际组织的实践与WTO进行比较,不难看出:第一,WTO就与非政府组织有效磋商方面的体制已经落后;第二,与非政府组织的磋商并不必然侵犯成员的权利。5规范非政府组织的构架综上可见,非政府组织与WTO的合作方面仍缺乏规则性约束,仅有秘书处的安排、专家组和上诉机构作出的实践是远远不够的,因此制定一些统一的规则或成立相关机构是非常有必要的。首先,WTO需要有一个对非政府组织统一、确定的界定,认可非政府组织在WTO中的咨商地位,对于非政府组织在推进WTO目标实现方面所做的贡献给予肯定。咨商地位可向所有与WTO事务有关的非政府组织开放,同时成立相关的委员会就非政府组织申请的审议、地位的认定等具体事宜进行处理,非因全体委员一致不同意授予某一非政府组织咨商务地位,应向通过审议的非政府组织授予咨商地位,并就名单向总干事报告。一旦在WTO中拥有了咨商地位,非政府组织将被许可列席WTO谈判、参加WTO会议,经总干事许可在谈判或会议上进行陈述或发言,可提交意见书并允许分发给代表。为鼓励处于发展中国家的非政府组织参与磋商,还应制定针对发展中国家非政府组织的特别条款。同时,具有咨商地位的非政府组织,在WTO项下的争端解决程序过程中,对于“法庭之友”建议书的提交应具有优先权,并且DSU需作出相应的修改,使得非政府组织建议