西方政府购买服务的实践及其影响

西方政府购买服务的实践及其影响

政府购买服务已经在西方国家了40多年，并对社会服务领域产生了深远影响。一、西方国家政府购买公共服务的来源和发展趋势(一)美国为社会服务的社会提供的公共服务美国实施政府购买公共服务起源于六十年代末七十年代初。六十年代约翰逊总统提出了“同贫困的战争”,同时美国社会出现了从农村到安市的移民潮、福利权利运动、老龄化趋势等现象,这些因素使美国社会对社会福利项目的需求急增。为了应对这种情况,美国政府不得不对对公共部门进行数额巨大的补贴,财政负担沉重。政府购买公共服务的探索是对这种处境的一种突破。美国政府希望通过优胜劣汰的竞争机制最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。美国联都“经济机会办公室”进行了首次政府购买公共服务的探索。它利用国防部的采购程序来确保对低收入家庭的教育服务。在“经济机会办公室”进行首次尝试后,很多地方政府都开始了此类提供公共服务的新尝试。直到七十年代中晚期,政府通过立法的形式保护和促进私营部门进入公共服务领域,鼓励全社会的力量参与到公共服务的供给中来。从此,政府购买公共服务制度就在法律的保护下不断发展。迄今为止,美国联都政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同。这些合同每年所涉及的经费数额占联都总开支的14%。国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的三分之二。联都政府最大的合同签约者是能源部和国家航空航天总局。美国地方政府购买公共服务的范围也很广泛,比如道路修建、监狱管理、图书馆运营、治安消防。地方政府的每一个职能都有可能以合同承包签约的方式招标。例如,拉米兰达市的政府雇员只有60名,却由60个承包商提供了从消防、警备到公共工程等几乎所有的公共服务。明尼阿波利斯市雇用私人组织来管理学校,并把其工作报酬与完成教育目标的绩效状况紧密挂钩。另外,美国的公共服务也有相当大一部分由非营利组织提供。目前,美国已有100多万非营利组织,他们在国民生产总值中至少占6%,每年非营利组织要花费3400亿的资金,其中政府资助的比例约超过60%,很大一部分是通过政府购买公共服务的形式实现的。总的来说,美国政府购买公共服务的实践已有四十多年,它是构成社会福利改革的一个重要方面。政府购买公共服务的实践引发了社会服务领域的深刻变革,促使各种非营利组织和营利组织参与到提供公共服务的竞争中来,从而提高了公共服务供给效率,改善了公共服务的质量。可以说,由于政府购买公共服务实践的广泛采取,美国政府实现了最初提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。(二)美国强化公共部门经营和竞争求质量运动英国政府购买公共服务可以追溯到二十世纪70年代末。1979年英国撒切尔政府提出以市场为导向,以经济和效率为目标,率先在公共部门中引入竞争机制,展开了公共服务市场化改革。英国政府引入竞争机制的主要方式是强制实行非垄断化,此外美国政府还试图把竞争引入公共部门与私营部门之间以及公共部门之间。非垄断化主要针对私有化后的公共部门。为了防止垄断,英国政府明确规定了股东在私有化后的公共部门中的持股比例,例如,英国政府规定电力公司私有化后五年内每个持股者不得持有15%以上的股份。在基础设施建设领域,由于成本巨大和风险较高,英国政府以立法的形式要求实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出租,以保证潜在的竞争者能够顺利进入市场展开有效竞争。二十世纪九十年代,美国政府改革进一步深化。此时改革的目标不再仅仅是提高公共服务的效率,而是更注重提高公共服务质量和“顾客满意度”。为了实现这一目标,美国政府实行了“公民宪章”运动和“竞争求质量运动”。在“公民宪章”和“竞争求质量运动”中,“市场检验”成为一种新的竞争方式。所谓市场检验是指对提供公共服务的供应商进行对比,从中挑选出花费资金得当、提供公共服务品质更优的供应商,以保证公共服务能够以最佳的方式得到供给,从而实现公共服务的高效率和低成本。市场检验的具体步骤包括:第一步,确认公共服务提供的范围和性质;第二步,建立公共服务供给的水平和质量衡量标准体制;第三步,组织竞争招标,选择、确定服务承担人;第四步,监督、评估服务结果。二、公共服务的提供方式在公共服务改革中,各国的方式各异,但共同点是把市场机制引入到公共服务的领域里来,就公共服务购买的具体实践形式来看主要包括:合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等。1、合同出租合同出租是指把政府的一部分职能交由市场来做。从竞争中脱颖而出的私营企业与政府主管部门签订合同,私营企业完成合同中规定的任务,并达到合同中规定的标准,政府主管部门按照合同支付规定的报酬。在合同出租形式的购买公共服务里,政府的职责是确定需要什么样的公共服务,签订合同并监督绩效,具体的公共服务由合同中的另一方来提供。合同出租对政府起到了“卸载”作用,在西方得到普遍采用,尤其在英国、美国的发展最为典型。在美国,合同出租被广泛运用于各级政府中,据统计,美国至少有200余种服务是由承包商向政府提供的。2、公私合作公私合作是一种特殊形式的合同出租,与合同出租不同的是,政府不必出资购买公共服务,而以政府特许或招标私营部门参与基础建设或提供某项公共服务,并允许承包商有投资收益权。公私合作具有独有的优势,主要体现在公私合作既可通过对有限社会资源的利用提高公共服务的生产能力,又能借助于价格机制显示真实的社会需求。因此,对于具有投入大、公益性高等特点的交通设施(公路、桥梁、隧道、铁路、港口、机场)、自来水供应系统、污水处理设施、电信、电力系统等基础设施建设领域来说,公私合作的方式更适合这些公共服务的提供。3、使用者付费使用者付费模式要求消费者在使用公共服务时必须向政府支付部分成本费用。通过使用者付费,把价格机制引入到公共服务中来。在使用者付费模式下,公共服务的提供者一般是政府,而非第三方,享受服务的消费者直接向政府购买。“谁享用,谁付费”的模式从理论上来讲可以克服免费供给公共服务所导致的资源不合理配置和浪费。通常,能通过价格机制回收部分成本的半公共物品领域可以采用使用者付费的公共服务供给方式,或者对于使用者和公众可以自由选择服务项目的服务领域,采用付费制比较合适。如社区服务、娱乐设施。4、补贴制度补贴制度是政府对于需要鼓励的收费公共服务的扶持,主要通过补助和凭单两种方式实施。补助是政府对生产者的补贴,生产者可以是营利组织,也可以是非营利组织。补助的形式包括资金补助、税收优惠、低息贷款等。对生产者补助,可降低公共服务的价格,从而使消费者在市场上购买更多的服务。在政府补助的例子有许多,几乎每一行业都有接受补助或享受税收优惠的情况,比如农产品补贴、住房补贴、医疗补助。政府对行业的补助可以降低其运营成本,从而使公众提高购买力,享受更多的公共服务。二、西方国家政府购买公共服务对我国的启示西方国家政府购买公共服务的理论和实践为世界各国进行相应改革提供了有益的借鉴,特别是对正处于社会主义市场经济转轨和政府改革关键时期的中国,借鉴西方改革的成功经验,有利于提高我国公共服务供给的效率,强化我国政府公共服务领域的改革。总结西方国家的成功经验,归纳出以下几点启示:1、政府在购买公共服务制度中发挥的作用政府购买公共服务制度安排涉及一个关键问题:政府在购买公共服务过程中应发挥怎样的作用?公共服务供给多元化的含义非常广泛,政府购买公共服务绝非仅仅将公共服务推向社会那么简单。公共服务供给多元化要求政府退出部分公共服务供给领域,即政府不再是这部分公共服务的直接供给者,但并不意味着政府可以推卸在这些公共服务供给领域中应承担的责任。只有正确认识和把握市场和政府之间的关系才能成功实施政府购买公共服务制度。根据西方成功经验,政府在购买公共服务过程中必须起到三方面的作用:首先、政府必须负责确定公共服务提供的目标;其次、政府必须要为公共服务买单;最后、政府必须对公共服务的结果进行监督和评估。更确切地说,政府在政府购买公共服务这一制度安排中,主要责任不再是提供某项具体的服务和设施的生产,而应更多地体现在起草合约协议,确定资金来源、服务供应标准、建立绩效评价标准和组织考评、确定服务定价模式和建立价格监督体系等方面,比如:政府可以不负责修建道路,但是应该负责确定道路通行费标准;政府可以不负责自来水厂的经营,但是应该负责根据容量来确定自来水和污水排放定价;政府可以不负责垃圾处理厂的运作,但是应该负责确定固体废物处理使用费标准。2、公共服务供给应该多元化西方国家的公共服务供给模式经历了两次转变:第一次转变是因为公共服务存在市场失灵,转而由政府负责提供;第二次转变是因为由政府单一提供公共服务存在政府失灵,转而开始公共服务市场化实践。西方国家公共服务供给模式的两次转型经验告诉我们,要满足公共服务消费主体多元、需求形式多元化的现实需要,公共服务供给应该是多元化的。在公共服务供给多元化体制下,政府应该据公共服务的性质,做好制度设计,清晰界定公共服务的供给性质和供给形式。一些公共服务,比如国防、政策、外交、环境等必须直接由公共部门提供和生产。另外一些“同质性”的公共物品,如后勤服务、市政基础设施、供应系统等则可交由民营部门、社会组织来承担。与此同时,为了提高公共服务供给效率、降低公共服务供给成本、改善公共服务质量,还应该不断探索多元化的公共服务购买形式,比如市政服务领域可以采用合同出租的方式;道路和桥梁建设可以实行BOT等公私合作的方式;水电气供应可以实施使用