蔡继明,中国土改60年,回顾与展望

蔡继明教授中国土改60年：回顾与展望清华大学政治经济学研究中心CenterforPoliticalEconomyatTsinghuaUniversity一、近代中国土地制度的演变

1924年孙中山提出了“耕者有其田”的主张。

1928年毛泽东主持制定的《井冈山土地法》奉行耕者有其田的主张。

1949－1950土地改革：没收地主土地，征收富农出租土地及房屋，分配给无地、少地、无房的农民使用。1950年6月28日颁布的《土地改革法》规定：土地改革完成后，有人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。

1954年宪法第八条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

1953-1956农村社会主义改造：从互助组－初级合作社－－高级合作社，农村私有的土地变成集体所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定：宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止。但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。

1978年农村实行家庭联产承包制1975年宪法第六条：国营经济是国民经济中的领导力量。矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。1978年宪法第六条国营经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的领导力量。矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。1982年宪法第十条：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。1999年，安徽芜湖等地进行农村集体建设用地流转试点；2001年，国家十五规划纲要也鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革；2002年的《土地承包法》允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2007年，重庆、成都获准设立了城乡综合配套改革试验区。二、当前土地问题的严重性工业化、城市化与保护耕地的矛盾：我国城市化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。农地经营规模狭小，农民增收困难：我国农村的土地经营规模一直非常狭小，某个农户平均不过0.5公顷，而美国是我国的400倍以上，欧盟是我国的40倍以上，即使是日本和韩国也分别比我国高3倍以上。农民从每亩农业用地得到的净收益不过二三百元，靠如此狭小的土地经营规模，想让农民致富，是天方夜谭。农民的土地权益受到严重侵害，群体抗争频繁发生：改革开放以来通过征地而从农民那里拿走的资金至少在3万亿以上，远远超过改革开放前30年靠剪刀差从农民那里拿走的资金（大概是6千亿）。近年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。

土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一：从受贿４９６万余元的崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬，到把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，到从1997年至2000年使沈阳市财政收入一年损失数十亿元的原市长慕绥新，从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠，利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，到一句话就能赚3000万的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省刑台市土地管理局干部，到受贿８６０余万元的原青岛市规划局局长张志光，受贿５３９万余元的原崂山区国土资源局局长于志军，到从国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的十个贪官当中也许有八个是跟土地有关系的。

政府从房地产开发中获取过多资金，造成住房价格攀升，中低收入阶层难以承受：2007年1-3季度70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6.7%，北京住房痛苦指数高达4.41，为全球之首。房地产价格中50%由政府土地出让金和各种税费构成，而地方政府财政收入的50%来自房地产业。

宪法中的二律背反

一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。

下位法与上位法之间的矛盾《宪法》第十条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《物权法》第三条明确规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”其第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”其第六十三条还规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”由此可见，集体所有的土地与国家所有的土地应享有同等的法律地位，没有高低贵贱之分。《城市房地产管理法》第九条要求集体所有的土地须转为国有土地后才可出让的规定降低了“集体所有权”的法律地位，与《宪法》和《物权法》相抵触。而国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定“农民的住宅不得向城市居民出售”则明显违反了《宪法》第十三条的规定(“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”)和《物权法》第六十四条的规定(“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”)。中央政府与地方政府的博弈中央政府出于国家的粮食安全和社会的长治久安的考虑，强调要保护耕地，18亿亩基本农田的底线不能突破；地方政府为了发展经济，千方百计把基本农田变成非基本农田，把非基本农田变成建设用地，并采取以租代征、化整为零等各种方式欺瞒中央政府。土地违规案件中70％是由地方政府造成的。

农民对土地所有权的诉求：耕者有其田农夫山泉有点田？历史上每一次推翻一个王朝，尤其是农民起义时，一个使领导者很有号召力的口号就是“耕者有其田”。耕者有其田是多少年来中国农民的一个梦想，为实现这个目标不惜流血流汗，甚至为此失去生命。2007年12月9日，黑龙江省富锦市东南岗村等72村四万农民宣布拥有土地所有权向全国公告：11月28日，东南岗村村民召开了全体村民民主大会决定收回被侵占的土地。11月29日对土地进行了丈量，11月30日准备在村民中重新分配土地。12月3日，分地正式开始。据悉，富锦市警方已经介入，并将农民代表拘捕，所定罪名是“破坏生产经营罪”，而其中一名代表仍在北京上访。公告说：我们相信，就像改革开放初期农民因为争取到了土地经营权而使农村发生了伟大的变化一样，农民争取到的土地所有权将使农村发生更加伟大的变化。我们农民受够了被掠夺，被欺压，叫天天不应，叫地地不灵的命运。现在我们认为农民只有自己直接实践权利，农民才能拥有权利，农民的人权才会提高。公告最后说：土地是农民的命根子，是农民最大的人权，真正拥有了土地所有权，我们农民才能安身立命，中国农村才能立身安命，整个国家才能立身安命。2007年12月12日，三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约七万回迁农民向全国公告：我们三县市约七万农民现在共同决定收回我们的土地所有权，土地归我们世世代代支配和享用。我们将组织起来直接按农民平均亩数划归各户永久占有，结束各级官员多年来的非法占有私分行为。陕西黄河三门峡库区农民在“向全国告诉：收回土地所有权”中明确提出：“我们拥有了土地所有权，如果再争取到自主办教育，自主办医疗的创业权，压在农民头上的新三座大山就会被推翻，农民的各项社会保障自己就基本解决了。近几年，中央给了农村、农民一些小恩小惠，我们认为农民的土地权、创业权才是大恩大惠，也才能从根子上解决农村问题，农民也才能和城里人平等，才能参加分享现代化的成果。已经搞了20年的村民自治选举才会真正像个样子。”2007年12月15日，江苏省宜兴市省庄村250户农民向全国公告：永久所有宅基地，在自己的土地上实现“居者有其屋”。省庄村已有一千五百年以上的建村历史，历朝历代农民各户所属耕地、竹山权属清晰，……这些土地曾归我们的世代祖先所有，现在归我们和我们将来的世代子孙所有，我们省庄村的全部宅基地归全村各户永久所有，耕地和竹山归全体村民平均永久所有，供我们世世代代住居、耕作和发展。

社会各界的反响人权工作者李健于2008年元月3日在北京发出“耕者有其田——关于将农村土地所有权回归农民的呼吁”国内媒体报导：农民宣告土地私有，第二次土地革命爆发；国外媒体关注：英国卫报，芬兰赫尔辛基新闻报，英国路透社，日本东京新闻三、各种农地

制度改革的主张1.主张在保持现有的农村集体土地所有制

不变的前提下进一步完善家庭承包制其中有人从制度变迁的角度，强调进一步完善土地承包制的方向是土地承包权物权化、长期化和市场化；有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化；有的学者认为我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制或永佃制。还有部分学者主张实行土地股份合作制。

陈锡文：中国的土地所有制制度，不是由政府或者党的部门制定政策的问题，而是中国宪法所规定的。中国的土地制度不存在私有制的问题。以温铁军学者为代表，认为土地是农民的保障，不宜实行私有化，关于农民土地权益的问题都已经在《农村土地承包法》中得到解决。以迟福林学者为代表，倡导继续稳定家庭联产承包责任制，在此前提下赋予农民长期而有保障的土地使用权。以党国英学者为代表，呼吁把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。有的学者主张以二次承包为准，把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有加999年使用期改革方案。2.主张土地归国家所有，农民永佃（或永用）认为农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。杨小凯认为解决农村问题的核心在于土地私有化，并对反对土地私有化的种种代表观点一一进行回应。李再杨通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和“现代化”的必要条件。3.主张土地私有化于建嵘、陈志武对话中国农村土地制度

陈志武，美国耶鲁大学管理学院金融学终身教授于建嵘，中国社会科学院农村发展所社会问题研究中心主任，教授以杨小凯学者为代表，提出农民问题的根本在于没有土地财产权，应彻底实行土地私有化。四、各种方案的比较集体土地产权残缺，没有处置权集体土地所有者缺位，没有代表农地承包权不能抵押贷款集体土地所有权与农地无偿使用相矛盾集体土地所有权