农村土地承包纠纷的裁判难点分析

农村土地承包纠纷的裁判难点分析

自国家取消农业税以来，农业和农村地区的传统利率模式逐渐受到打破。农村土地，尤其是城市周边包包区的潜在价值开始出现，农村土地承包法权益纠纷日益增多。据南京市中级人民法院民二庭调查统计,近年来的总体趋向是:案件数量逐年递增、调撤比例逐年递减、不予受理或驳回起诉案件逐年增多。虽然经过近些年来的司法裁判,最初出现的矛盾纠纷得到一定程度的解决,也初步形成了一些为社会公众所认同的规则和标准,但随着农村经济改革的不断深入和城乡化进程的不断加快,特别是国际金融危机爆发后城乡一体化发展面临着新形势、新机遇,一些深层次的、与城乡统筹发展伴生伴长的新的矛盾和问题开始显现,不仅困扰着人民法院的司法审判,而且也日益成为制约城乡一体化发展的瓶颈。笔者通过对南京地区近几年来农村土地承包纠纷案件的实证调查,梳理出当前司法实践中较为棘手的九大难点问题加以分析探讨。一、未开展二轮延包工作的有关问题问题产生:根据国家统一部署,从1995年开始,全国农村开展了第二轮承包工作。但是,仍有少数地区因当时税费负担较重,农民不愿种田,村组集体没能完全按政策规定完成第二轮土地承包任务。税费改革以后,国家取消了农业税,并对种粮户给予粮食补贴,农村承包地产生较大经济利益,许多弃耕、抛荒的农民便纷纷回乡要地。面对错综复杂的矛盾纠纷和日趋激烈的利益冲突,加之《土地承包法》明确规定承包期内不得调整承包地,村委会已不敢亦无能力重新组织第二轮承包工作,于是,承包问题被搁置,争地矛盾难化解,直至诉至法院。审判实务:该类问题目前法律尚无明确规定。审判实务中,对于当事人以第一轮承包合同或证书为依据提起的诉讼,一般先告知当事人应续签第二轮承包合同或到有关部门换发新证,如确系未开展第二轮承包工作,多数以不属人民法院受理范围为由,裁定不予受理。处理难点:首先,根据《土地承包法》规定,农户的土地承包经营权来源于承包合同。第一轮土地承包中,村组集体与农户签订的土地承包合同,承包期为15年,说明土地承包经营权是一项附有期限的权利。第一轮承包结束后,合同期限即届满,农户是否继续享有承包经营权,应根据其与发包方是否续订承包合同而定,因此,在第一轮承包期限届满后至第二轮承包工作完成前,农户并不当然享有原承包地的土地承包经营权,至少其权利处于效力待定状态。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“最高院《2005年司法解释》”)规定,此类案件不属人民法院受理范围。其次,从政策层面看,“增人不增地,减人不减地”是国家一贯坚持的既定政策,“大稳定、小调整”是开展二轮延包工作的指导原则,多数地区的二轮承包都是维持原状,在第一轮承包基础上延长30年承包期。从这个角度看,二轮延包工作只是一种形式,如法院以农民未取得承包经营权为由裁定不予受理,这对于在自己承包地上已耕种20多年的农民来说,是难以理解的。再次,从实际情况看,未开展二轮延包工作的村组地区,纠纷多,矛盾大,隐患深,许多矛盾纠纷与社会矛盾交织在一起,远远超出人民法院在法律层面解决问题的能力。对策思路:土地承包工作属于人民政府职责范围,建议由政府部门出面组织相关村组集体完成第二轮承包工作,或根据实际情况确认二轮承包继续延包一轮承包合同。二、利益驱动下的人地矛盾问题产生:国家“增人不增地、减人不减地”既定政策的目的是为了维护农民土地承包经营权的长期稳定。在税费改革前,农村“人地矛盾”是以“人税矛盾”的形式表现出来。因为农业税是跟田亩走,在税费负担沉重的情况下,太多的承包地意味着要负担太多的税赋,所以,农民强烈要求“减人要减地”,村委会则为落实农业税费和恢复撂荒地生产,积极要求“增人要增地”。于是,农民与村组之间矛盾调和的产物——“三年一小调,五年一大调”的土做法便孕育而生。为使这一做法合法化,有些地方在承包合同中明确规定发包方在承包期限内调整土地的权利等。取消农业税费以后,“人地矛盾”在利益的驱动下突显出来,过去那种调和矛盾的习惯做法及其产生的后果使矛盾更加尖锐。地多的农户要求维护现状,地少的农户要求恢复原状,村委会难以平衡各方利益,由此产生矛盾纠纷。审判实务:南京法院根据江苏省高级人民法院2006年《关于执行<中华人民共和国农村土地承包法>和<最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>若干问题的意见》(以下简称“江苏高院《2006年审判纪要》”)规定:“涉及大面积土地的重新调整或群体性利益的重新分配的农村土地承包纠纷,依赖民事诉讼程序难以处理的,一般应由有关地方人民政府先行处理”,一般不予受理。处理难点:农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本,其权利性质属于物权。承包期内发包方不得调整承包地,弃耕、抛荒的农民要求返还承包地,人民法院应予支持。《土地承包法》和最高院《2005年司法解释》中对此均有明确规定。因此,从法律层面看,人民法院处理此类案件并不为难。困难的是,在实践中无法操作。因为二轮承包后,经过几次打散、调整、再打散、再调整,二轮承包格局已被彻底打破。一方面,由于发展规模经营,土地集体流转后,原弃耕、抛荒和收回的土地在地理形态上已无法区分,如大片土地变为生态园区、水产养殖区等;另一方面,原农户的承包地已被打散分配到各家各户,如果判令返还,必然导致连锁反应,即每一个农户都要充当一次原告,其他所有的农户则要充当若干次被告,其结果,所有农户都将卷入连环诉讼。加之涉及人数众多,矛盾异常尖锐,纠纷难以化解。如六合区“曾某诉六合区竹镇某村委会返还承包地纠纷案”。对策思路:村组集体重新调整承包地,当时主要目的是为完成基层政府规定的上交农业税费任务,以及执行国家关于禁止农田荒芜的政策,因此,由人民政府重新确认农户的土地承包经营权较为适宜。三、承包地纠纷引发的纠纷案件问题产生:农村土地承包经营权证书是土地承包合同生效后,县级以上人民政府依法确认承包方享有土地承包经营权而颁发的法律凭证。由于税费改革前对农村承包地重视不够,有关职能部门在证书制作、颁发上把关不严,为应付上级检查,完成达标任务,把盖好印章的空白证书交给乡镇经管站填写、发放;同样,一些乡镇经管站为图省事,再将空白的证书交给村委会填写,直至由承包人自己填写,导致相当一部分证书记载的事项简单、模糊、错误,如证书记载内容错误、面积不准、四至范围不详、人地不符等;证书发放后,有关职能部门在后续管理上严重脱节,关于变更、补办、收回和宣布作废等工作没有正常开展,致使许多证书不仅起不到明确权属的作用,反而增加和扩大了矛盾纠纷。如六合区的“钮某诉陈某返还承包地纠纷案”,同一地块出现两个土地承包经营权证书。另外,在税费改革前,南京市原江浦县和溧水县还开展试点工作,对其他承包方式的承包户发放了土地承包经营权证书。如浦口区“黄某诉浦口区永宁镇某村委会返还承包地案”、“刘某诉永宁镇某村委会返还承包地案”等。审判实务:对于涉及土地承包经营权证书的纠纷案件,一般告知当事人通过行政诉讼程序解决,民事案件不予受理。处理难点:农村土地承包经营权证书作为政府部门颁发的物权凭证,在法律上具有推定效力。以土地承包经营权证为确认原则,不仅符合物权法理论关于物权设立、变动的基本原则,也符合现代法治社会的发展方向,世界各国民法已普遍接受。但是,我国目前立法采取的是意思主义,即家庭承包的土地承包经营权设立不以登记为要件。“考虑到我国农村的实际,如果规定土地承包经营权不经登记不具有物权效力,不符合我国农村的特点,不利于维护农民的合同权益。如果不考虑国情,生搬硬套传统的物权法原理,必然会损害广大农民的利益。而且,土地承包经营权本身具有很强的公示性,不以登记为必要。”其理论依据是我国农村家庭承包制度实行的是人人有份的均田制,具有生活保障性和社会福利性。只要具有本集体组织成员资格,即可享有土地承包经营权,故家庭承包经营权原始取得的依据是成员权资格,承包合同只不过是权利取得的外在表现形式。最高院《2005年司法解释》对家庭方式的承包经营权证书没有涉及,在其他方式承包中,赋予了土地承包经营权证书具有对抗效力。现行法律规定与法学理论相冲突造成了司法实践中的认识混乱和操作困难。一方面,政府颁发土地承包经营权证书是政府作出的具体行政确认行为,体现了人民政府依职权对土地承包合同进行管理、干预和行政参与。人民法院在民事诉讼中审查其合法性或合理性是不妥当的,因此,当承包合同与承包经营权证书冲突时,法院应当确认证书的法律效力。当事人对证书有争议,应当通过行政诉讼渠道来解决,不属于民事案件的受理范围。另一方面,以证书为确认原则,在实践中面临困难:一是内容与事实不符的证书数量较多;二是政府职能部门对证书的变更、纠正、收回及废止工作未有效开展。对策思路:建议县级以上人民政府对土地承包经营权证书进行一次全面清理,对一些有错误的证书及早变更、废止,同时作好备案登记工作和后续管理工作。四、“以租代征”违反国家法律强制性规定,“停止侵害、资源整合”等法律后果难认定问题产生:土地征用是指国家为公共利益的需要而依法将农村集体所有的土地转为国有土地的行为。我国《土地管理法》规定为公共利益的需要,国家可以依法征用集体所有的土地。随着南京周边地区城镇化和工业化程度的提高,农村集体所有土地被征用的次数和面积逐年增多。但是,征用土地不管面积多少,均需要相应级别的政府部门批准,并且还需要对被征用土地所有者或使用者进行相应的补偿。现实中,基层政府为促进区域经济发展,在辖区内设立开发区或工业园区,需要大量土地,但如按国家征地的正式程序办理,不仅审批手续严格,而且每年的计划指标非常有限,基层政府便采用“以租代征”的形式,先组织村民与村委会签订土地租赁协议,然后再组织村委会与园区开发公司签订租赁协议,取得土地后即开工建设,手续慢慢“补办”。每年国家征地计划指标下达后,基层政府再分批将租地转为征地。于是,大量耕田被圈占,许多土地上盖起成片的厂房或住宅。失地农民内心失衡,强烈要求返还承包地。如浦口区某镇在建设工业园区过程中已引发近20起诉讼案件。审判实务:以促成调解或说服当事人撤诉为主;在穷尽手段仍不能解决纠纷必须判决时,尽量回避“以租代征”,寻找其它理由作出裁判。处理难点:为保护和合理利用土地资源,国家对农村承包地特别是基本农田给予重点保护,严格限制非农用途,其宗旨就是不给土地造成永久性损害,不让土地失去农耕性质。《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》均有明确规定。“以租代征”违反了国家法律强制性规定,应当认定行为违法。但一旦认定行为违法,则其法律后果就应是责令停止侵害、恢复原状。对于“以租代征”办起的工业园区,“停止侵害”即意味着园区停建,“恢复原状”意味着取消园区。将政府多年辛苦建设的工业园区一纸否定,现实中是行不通的。许多当事人也明知其中原委,要求法院以判决形式对“以租代征”行为作出违法认定,其真实用意是给基层政府施加压力,迫其答应其条件。对策思路:“以租代征”实施前,村委会可与农民签订收回承包地协议,由农民承诺自愿交回承包地,村委会则同时承诺在国家正式征用土地前,农民享有该地收益(租金),在国家正式征用土地后有权获得征地补偿款。五、主体权和自主权问题问题产生:通过土地流转,实现规模经营,提高土地生产率,发展高效农业,是我国现代农业的发展方向。但是,按人口均分土地的家庭承包使土地分散、细碎,难以形成规模经营,维护农户的合法权益与发展规模经营之间存在利益冲突。一些乡镇基层干部打着发展规模经营的旗号,片面强调“以地兴镇”、“以地招商引资”,采取行政干预手段,强行流转承包地,严重损害了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权,从而埋下了许多群体性事件的矛盾隐患。如南京某县高速公路两边的“绿色通道”问题。另一方面,也有少数农民为个人利益,乘机漫天要价,滥行权利,给当地的规模经营发展设置障碍。如六合区“王某诉六合区某镇政府、南京某农庄公司承包经营权侵权纠纷案”。审判实务:对未签订合法流转合同的,农民要求确认村委会和第三人侵权或违约,赔偿经济损失,予以支持;农民要求恢复原状,返还承包地的,一般不予支持。对只要求增加承包金的,根据流转价格是否显失公平或“利益严重失衡”酌情调整。处理难点:如何兼顾个体权利保障与集体经济发展之间的关系是此类案件的处理难点。从大局看,促进经济发展是社会进步的必然选择。当前,南京市委、市政府提出“转型发展、创新发展、跨越发展”战略,实现规模经营,大力发展都市农业和高效农业,是当前城乡一体化发展中的一个重要举措,人民法院应当为大局服务,为区域经济发展提供司法保障。但实践中,这种做法可能会助长一些乡镇部门违法行事,损害农民的权益,如“陈某诉六合区某林场承包合同纠纷案”。但如果严格按照法律规定办案,又可能影响规模经营发展。对策思路:对已经形成的规模经营,以维护经济发展为原则,以经济赔偿为保障农民权益的主要形式;对尚未形成的规模经营,以保障农民合法权利为原则。六、补偿难,无法客观事实问题产生:农村公益事业属于农村基础设施建设,主要是指向农村居民提供的公共产品或公共服务,包括交通、教育、卫生、医疗、文化、体育等方面。加强农村各项社会事业基础设施建设,是统筹城乡经济发展,全面建设小康社会的必然要求。以修路为例,“要想富,先修路”形象地表达了广大农民的心声。南京早在2000年国家交通部提出“修好农村路,服务城镇化”的目标后,就开始大力建设农村公路,出台了“以奖代补”政策,村集体按照谁受益谁负担原则,采取土地调整、代缴农业税、粮食补偿、资金补贴等措施,对被占承包地的农户给予一定补偿。但随着国家免征农业税后,原先的补偿措施已暴露出许多不足,相当部分被占地的农户很难得到补偿,甚至得不到补偿。如溧水县“陈某诉某村委会土地承包纠纷案”。审判实务:南京法院共受理该类案件2起,都是调解或撤诉结案。但一致观点认为,判决返还承包地,将损害公益事业,不应支持。处理难点:应否给予补偿以及如何补偿是此类案件的处理难点。村集体公益占地既不属于国家征用,也不符合村集体依法收回土地的情形,更无书面证据证明系农民自愿交回土地,因此,从法律上讲,农民对被占用的土地仍享有承包经营权。因村办公益事业是为全体集体经济组织成员服务,得到绝大多数成员的同意,且符合国家有关政策,故不能认定村委会兴办公益事业占地行为违法。村集体对农民不应适用赔偿而应用补偿,但补偿会带来的一系列问题:第一,将引发大量诉讼,所有涉公益事业占地的农民都可能提起诉讼,村集体是否有能力补偿?第二,兴办公益事业本是利民的好事,当初并无异议。事隔十几年后再判令给予补偿,可能不利于树立正确的价值导向。第三,补偿标准如何确定?是以国家征用土地的当时价为参照,还是以现在价格为参照?是以土地每年平均收益一次性支付,还是每年支付?如果该地将来国家征收,征地补偿款应当归谁?如不给予补偿,对于被占用土地的农民而言,也有失公平。当他们看到其他土地被征用或占用后能获得较高补偿费时,内心不平衡,加上村集体当时占地多无书面协议,无合法手续,矛盾自然会升级。对策思路:对于由区县或乡镇组织规划建设的公益事业,占地问题涉及政府行政行为,应通过行政诉讼程序解决,民事案件不予受理;对于由村集体组织规划建设的公益事业,当事人要求赔偿或补偿的,如村委会无证据证明已经给付,则参照有关征地补偿标准,酌情支持。七、代耕者与“外来户”之间的争地纠纷问题产生:代耕农是指自愿与镇、村或农户以书面或口头方式订立农田代耕关系,并承担代耕田公购粮任务、从事农业生产的外地农民。“代耕农”是20世纪八、九十年代历史发展的产物,以珠江三角洲最为突出,南京地区也不乏少数。改革开放以后,由于经济发达地区第二、三产业的发展,城市周边农村的许多农民纷纷进入工厂或自办实业,将大片边远粮田丢荒弃耕。为减轻国家公购粮任务压力,各乡镇基层组织和农村干部通过各种关系,联系省内或邻省经济落后的农民来代耕农田。为吸引外来劳动力入户落耕,有些乡镇还实行了一系列的优惠政策,如承诺办理入户手续、分配宅基地建永久性住房、与同村村民享有同等待遇等。于是,落后地区的农民便放弃老家的房屋、承包地,甚至办理销户举家迁移到城市周边农村。在二十多年的代耕生涯中,一部分人的入户问题被解决,成为“外来户”。随着农村工业化和城市化的推进,土地资源不断减少,土地价值日显珍贵,加上国家惠农政策的实施,原承包户开始回乡要求返还承包地,与“代耕农”、“外来户”之间发生争地纠纷。审判实务:在无书面转让协议或书面协议约定不明的情况下,一般认定双方系转包关系,原承包户要求返还承包地的,予以支持。处理难点:从法律上讲,代耕关系实际上是一种向农村集体组织成员以外的农民转让农地承包经营权的转包关系,代耕农以承包人的身份对土地进行代耕,不能因有农田代耕行为而改变土地农民集体所有权归属,也不能因此而成为农村集体经济组织成员,不能享有收益分红权利。因此,司法实践中,代耕农和外来户多处于不利地位。客观地说,代耕农在乡镇农村经济发展中曾发挥了一定作用。一方面,他们恢复了大片因农业劳动力转移而丢荒的农田,确保了国家公购粮任务和缴纳税费任务的完成;另一方面,他们使原承包人摆脱了承包地的负担,可以专心从事他项经营活动,从而促进了当地经济发展。但令人担扰的是,裁判的结果实质上加剧了社会不公平,激化了矛盾冲突,给社会增加了不稳定因素。对于“外来户”,承包地被原承包户要回后变成有户无地的农民,而在村民自治的背景下,往往又被村民以民主票决的方式排除在集体财产和收入的分配之外,最终成为无田地、无保障的农民。如浦口区“李某诉张某返还承包地案”。对于“代耕农”,情况更糟。因为没有户口,得不到征地补偿和拆迁安置,不能参加选举,不能参军、入党,子女上学是难题,甚至连结婚、开银行帐户、装电话等都十分困难。这一特殊群体几乎变成了无出路、无生路、无退路的“城市土著人”。对策思路:代耕农和外来户问题是“历史”遗留问题,建议政府部门解决对无承包地的外来户,应给予最低生活保障和困难补助;对无承包地的代耕农,符合入户条件的,应尽早解决户口问题;不符合条件的,应多做说服教育工作,鼓励其回家乡或另谋职业。八、“无社区村民资格”被剥夺的原因分析问题产生:随着农村经济改革的不断深入和城市化进程的不断加快,城市周边的农村承包地涉及征地补偿、收益分配等纠纷明显增多,这些案件矛盾焦点多涉及成员资格问题。集体经济组织成员资格问题越来越成为农村土地承包纠纷中无法回避的问题。我国目前的法律没有对取得集体经济组织成员的条件作出明确规定,实践中通常的做法是由该集体经济组织通过村民自治制度来认定集体经济组织成员的身份。长期以来,村民自治虚化一直是农村社会公共管理中的一大弊病,尤其是近年来村、组合并之后,一些村干部的权力意识随着权力的增大而膨胀,对内一手包揽大权,对外以村民代表会议名义任意行事,其结果是,村民是否属于该集体经济组织成员完全由个别村干部决定,出嫁女、离婚妇女、入赘女婿、外来户等特殊群体人员的合法权利常常被剥夺,“无本村村民资格”成为村委会违法行事的护身符。审判实务:南京法院目前仍根据江苏高院《2006年审判纪要》的规定,对涉及成员资格问题的纠纷案件不予受理。处理难点:立法缺失,现实中又无法回避,致使矛盾逐步扩大。关于集体经济组织成员资格的标准问题,我国相关法律、法规、司法解释均未作出界定。“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第42条第1项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,不宜通过司法解释对此重大事项进行规定,为此,最高院已经根据《立法法》第43条规定,就该问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。”关于土地征用补偿纠纷中涉及成员分配资格应否受理的问题,最高院的意见也不统一。最高院《2005年司法解释》第1条将“承包地征收补偿费用分配纠纷”归于受理范围,同时,“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。”司法实践中法院面临的困境是:既无成员资格的认定标准,又无“是否涉及成员资格”的评判依据,而村委会常常把“无本村村民资格”作为规避法律责任的挡箭牌,运