当前我国政策执行的问题与对策

当前我国政策执行的问题与对策

摘要政府执行力是政府工作的关键因素，是政府的生命力。政府执行能力是政府的核心要素之一，是政府履行职责与自身存在合法性的重要前提。当前我国行政执行体制中，我国政策执行能力不足的问题日益突显。然而，地方政府作为国家政策执行的代表和集中体现,其执行的效果直接影响到中央政令和政府目标的实现。因此，提升我国当前地方政府行政政策执行能力已不再仅仅是一个纯理论性的问题，更是一个实践性的问题。规范执行行为、完善执行机制、落实执行任务、提高执行效率将成为今后地方政府加强自身行政执行能力建设的一项重要任务。政府行政执行过程中，政策本身是基础，政策执行主体是核心，政策执行环境是保障。要克服这些障碍因素，必须全面提高政策执行主体的素质，优化政策执行环境。关键词：政策策略、政府执行力、执行效率目录摘要前言,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,1TOC\o"1-5"\h\zIJJI 1 ，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，， *一、政府执行力研究背景及研究回顾,,,, , , , , , 21、 问 题提 出的 背 景 ,, , , , , , , , , , , , , , , , , , 22、 政 府执 行力 研 究 的有 关 理 论 , , , , , , , , , , , , , , 23、 政 府执 行力 研 究 的特 点 , , , , , , , , , , , , , , , , 3二、政府执行力现状、存在问题及原因 ,,,, , ,, , , 41、 政 府执 政力 现 状 及问 题 , , , , , , , , , , , , , , , , 42、 政 府执 政力 问 题 存在 的 原 因 , , , , , , , , , , , , , , 5三、政府执行力的对策建议,,,,,,,,,,,,,,,,,6结论,,, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 7*^l—|y，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，，， ■参考文献, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 8二^7丿、I吵l， 5 5 J J J J 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 v#、八前言我国正处于经济社会转型期,国家经济与社会产生的多种矛盾与问题——诸如就业困难、房价大幅增长、环境污染严重、看病难、教育乱收费等问题亟待解决,为此，国家出台了一系列调控措施及政策法规；而各级政府特别是地方政府贯彻执行调控措施及政策法规的行为和能力又存在诸多问题：比如不作为、乱作为、断章取义为我所用、上有政策下有对策、阳奉阴违、我行我素、我的地盘我做主等等，总之，政策策略的执行存在诸多问题，使得各项调控措施及政策法规却得不到有效的执行。众所周知，任何一项调控政策措施，都要由相应的地方政府及其具体部门来执行，执行稍有偏差，或者执行乏力，或者故意拖延，都将造成消极影响：使社会问题越积越多，社会矛盾愈演愈烈。政府缺乏执行力、不作为，必然缺乏社会公信力，缺乏社会公信力又会加重政府执行不力、难有作为，形成恶性循环。正是基于政府政策执行的问题引起的负面影响，使得政府政策执行问题受到政府和理论界前所未有的关注。在学术界，关于我国政策执行问题的研究开展的如火如荼，取得了一定的成果。但是，这一领域的研究还处于起步阶段，还需系统深入的分析探讨。客观地分析政府政策的执行现状，分析出现问题的原因，从而提出可行性的对策建议，对提高政府政策的行政执行能力有着积极的理论与现实意义。本文是以一些政府部门在行政执行过程中出现的政府执行力不足问题为研究背景，分析了政府执行力的现状、存在问题及成因，提出了提高政府政策执行效率的对策建议。、政府执行力研究背景及研究回顾1、问题提出的背景政府执行力是政府工作的关键因素，是政府的生命力。我国正处于经济社会转型期,国家经济与社会产生的多种矛盾与问题——诸如就业困难、房价大幅增长、环境污染严重、看病难、教育乱收费等问题亟待解决,为此，国家出台了一系列调控措施及政策法规；而各级政府特别是地方政府贯彻执行调控措施及政策法规的行为和能力又存在诸多问题：比如不作为、乱作为、断章取义为我所用、上有政策下有对策、阳奉阴违、我行我素、我的地盘我做主等等，总之，政府的执行力存在诸多问题，使得各项调控措施及政策法规却得不到有效的执行。2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中明确指出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”“政府执行力 "概念第一次被写进中央政府的正式文件中，它标志着“政府执行力"建设被正式纳入国家治理范畴。而在2006年9月份的政府管理创新会议上，温家宝进一步指出“执行力是政府工作的生命力”。充分说明了中央领导对政府执行力问题的高度重视。由此看出，提高政府执行力已经被各级政府提到议事日程。在学术界，关于政府执行力问题的研究开展的如火如荼，取得了一定的成果。但是，这一领域的研究还处于起步阶段，还需系统深入的分析探讨。客观地分析政府执行力的现状，分析出现问题的原因，从而提出可行性的对策建议，对提高政府行政执行能力有着积极的理论与现实意义。2、政府执行力研究的有关理论政府执行政府部门执行(行政)力研究的必要性源于执行在政府公共行政管理中的重要性。自从国家和政府诞生以后，执行统治阶级的意志就成为了政府的重要职责。政府执行作为行政管理学理论的重要组成部分，从20世纪20年代中期开始，国内外对政府执行的研究逐渐增多，特别在20世纪80年代、90年代，研究愈加全面深入，取得了大量的成果。二十世纪初，威尔逊(T•W-Wislon)在创立西方行政管理学时明确指出“从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策”。同时代的行政学家古德诺(Goodnow)对威尔逊的政治与行政二分法做了进一步的阐释与发挥，指出：政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。立法部门在司法部门解释职能的辅助下，负责表达国家的意志并形成政策；而政府则是负责执行的机关，其重要功能就是公正地和中立地执行国家的意志。古德诺的这些论述深刻地揭示了政府的主要功能和必须承担的主要任务，从而为现代政府组织理论奠定了基础。现代组织理论之父韦伯 (Max・Weber)在其所提出的科层制组织理论中认为，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域”。据此，韦伯把整个政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，在严格的等级制模式基础之上，政府机构及其官员不偏不倚地执行被政治官员决定的政策，而组织内的各级官员都必须具备执行政策所需要的专业知识与技能背景，从而充分强调了政府作为国家最大执行机构中执行能力的重要性。总之，从行政学发展的历程看，随着研究的深入，政府执行有广义和狭义两种解释。从广义上说，政府执行是指政府执行国家意志、法律和政策的全部的行政活动；狭义上说，政府执行主要指政府有关政策决策的执行活动。政府执行力学术界从不同研究角度和不同层次对政府执行力进行了解释。学术界部分学者自行政法学、管理学和政治学视角分别对政府执行力的内涵进行诠释。行政法学界认为：政府执行力是指“行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行”。管理学界认为：政府执行力是组织目标和组织决策的实现能力及其技术体系。政治学界认为：政府执行力一方面指政府组织执行政策、决策方面的能力，另一方面指政府组织执行日常事务方面的执行力的能力和过程。政府执行力的构成要素及评价标准理论界对政府执行力的构成要素的研究还并不成熟，但国内外学者对相关问题的研究可以为此提供有益借鉴。汉密尔顿从政府内部结构的角度去探究影响政府能力的要素，并提出：“使行政部门能够强有力，所需要的要素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。尽管这种观点并非专门说明政府执行力的构成，但由于政府执行力本身是政府能力的重要方面，因而对揭示政府执行力的内在要素无疑有一定的借鉴和启迪。国内学者在研究政府执行力的构成要要素方面达成这样的共识：政府执行力不是单一因素的产物，而是多种内外因素交互作用的结果。综合以上观点，政府执行力的主要构成要素为：政府执行主体、政府执行资源、政府执行机制以及政府的生态环境。（一）政府执行主体。政府执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，发挥着核心作用，政府执行主体的价值观、利益倾向、认知水平、执行心态及能力水平，往往是决定执行力其他要素如执行资源、执行机制能否高效运作的主导因素。（二）政府执行资源。在经济学家眼中，资源主要指投入生产活动的生产要素的总和，如资本、劳动力、技术、自然资源等。政府执行资源是指政府在执行公务、政策过程中所要、需要的各种资源，包括经费资源、物质资源、信息资源和权威资源等等。（三）政府执行机制。政府执行机制主要包括政府的组织架构及运行制度、政府执行资源配置方式等等。由于制度、规制的整合力作用，政府执行力就不是各个构成力的简单相加，而是包括整合力在内的力的总和。（四）政府的生态环境。按照系统论的观点，政府组织是一个开放系统，同外界环境相互作用。政府的执行活动可以以能动的形式，改造着外部环境；而外部环境则以基础性的渗透形式，或者以决定性的制约形式，影响着政府执行的整个过程。环境适宜有利，不但可以使政府的执行过程受到较小的制约和牵制，而且由于各种外在助力的促进，可以大大增强政府执行力。反之，如果环境恶劣不利，使政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵制，从而大大削弱其效力。政府的生态环境主要包括：自然环境、政治法制环境、经济环境、文化环境、社会心理环境。目前，就政府执行力的评价标准，学术界有以下观点：（1）从执行时的刚度、力度、高度、速度、执行的有效度五个方面对执行力进行的测量；（2）从执行的力度和效度两方面考察政府执行力的强弱。（3）从政府执行力提出了三条法律标准：合法性标准、程序正当性标准、公共利益标准3、政府执行力研究的特点研究的视角和层次的多样化正如前所述，学术界自行政法学、管理学和政治学视角分别对政府执行力的内涵进行诠释。与时俱进的时代品质近年来，随着我国政府在行政执行过程中一些问题的出现，有关政府“执行力”的探讨开始出现，尤其是自2006年3月，温家宝总理在十届全国人大四次会议上，首次以《政府工作报告》的形式提出“政府执行力”的概念以来，学术界对这方面的研究已然成为一个热点，已经取得了一定成果，使得人们对政府执行力的的概念、构成要素、现状、存在问题、成因及对策建议均有较全面的和深刻的认识，并对实践起一定的指导，说明了学术界对中央精神做出的积极反应，体现了与时俱进的时代品质。定性研究多于定量研究从研究的逻辑过程来看，大部分学者对政府执行力的研究基于描述性分析，而对定量分析没有给予应有的重视。定量分析比定性分析更加精确、精细和深入，对政府执行力存在问题及成因进行定量分析可增加研究的真实性和可信度，在此的基础上提出的提高政府执行力的对策建议更具有可操作性。所以，在对政府执行力研究中应增加定量分析的权重。规范研究多于实证研究学术界对政府执行力的研究总体上规范研究多于实证研究，他们从整体上对政府执行力进行了一般性研究，对目前政府执行力的现状、存在问题进行了普遍性分析，并提出了针对整个政府系统的提高政府执行力的对策建议。而对特定层级政府、特定政府部门、特定政府项目的政府执行力的研究还比较缺乏。二、政府执行力现状、存在问题及原因1、政府执政力现状及问题鉴于我国经济社会正处在一个转型时期，政府自身体制改革不够深入，使得一些部门在政策执行的过程中出现了严重的执行力不足问题，具体表现在以下几个方面：行政不作为。在当前的政府工作中，推诿扯皮、逃避执行上级命令和国家法律法规的现象并不少见。甚至对于危及人民群众生命和财产安全或潜在的损害群众利益的行为，也以发展经济为由将群众的呼吁置之度外。洛阳的“12•25”大火事件，在《东方时空》面对面栏目里被采访到的领导的推卸责任就是典型的表现。执行随意化。有些政府及部门执行政策时官僚主义作风严重，责任意识不强，不履行职责，对上级的政策、指示精神及法规等根本就不贯彻实施。作为执行者，他们往往根据本地区、本部门的利益需求为出发点，对上级制定的政策任意的取舍，有利的就执行，不利的就舍弃或者变通执行。这种“断章取义，为我所用”的做法，大大妨碍了上级部门政策和制度的实施。执行的随意性还表现为政策执行中的盲目教条执行。一些政府和部门并没有领会和理解上级政策的要义和精髓，也没有和本单位、本地区的实际情况很好地结合，貌似执行，实则使上级政策的执行流于形式。这不是真正在执行上级精神，而是对上级精神的消极敷衍。不仅没有创新，而且常常成为政府不执行或者乱执行的借口。上有政策，下有对策。有的地方在执行政策时，说一套做一套，实用主义盛行。对待一项政策，按照自身利益的取向来加以取舍。“我的地盘我做主”，当中央政策在整体上无益也无损于地区的局部利益时，作为政策执行者的地方政府可能通过“层层截留”、“曲解政策”、“补充文件”、“改头换面”等手段，做出符合自身利益的理解，修正上级政府的政策安排，使这种修正后的政策更能实现自己利益的最大化。当上级政策可能会有损于地区利益尤其是执行者个人的利益时，这些执行者就会想方设法制定一些与上级政策表面一致而实质相悖的“对策”，出现上下政策的貌合神离，进而造成政策替换的情形。对于这种对政策断章取义的行为，国外有学者形象地称之为“选择性执行”，这严重损害了政策的严肃性和公平性。执行效率低下。在执行方法上，一些政府部门习惯于用开会、发文，或者一般号召的简单方法，在执行政策上布置多、落实少，从不去抓贯彻、抓落实，也不去检查监督，一方面使得上级政策无法得到有效实施；另一方面又造成文山会海现象的出现，浪费了大量人力物力，降低了执行效率。2、政府执政力问题存在的原因综上所述，各级地方政府部门都不同程度地存在行政执行力方面的各种问题，究其原因，主要有以下几个方面：执行主体的因素公务人员是执行政策的主体，是执行的基本因素和执行力量的首要来源，发挥着主导作用，公务人员素质与能力的高低，往往是决定执行力高低的核心要素。从总体上来看，近几年我国公务人员的素质和能力有了很大的提高，但与全面建设和谐社会的要求相比还存在着很大的差距。有些执行者凭经验主观片面地理解和执行政策，不能根据所掌握的人力、物力和财力等资源来选取和使用合适的执行工具，政策的尺度把握不准，执行方法不当，机械操作，使执行不能正确地体现政策目标。缺乏行动力，对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，政策总是执行不到位，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效地贯彻执行，对别人的经验照抄照搬，缺乏创新，甚至沿用计划经济时代的做法，以纯粹的行政手段和政治手段推动政策和计划的贯彻，从而造成思维滞后，执行僵化，使得政策的执行效果及政府执行力大打折扣。政策本身的因素“一项政策能否得到很好执行，主要取决于政策内容本身”。从现实情况看，多数公共政策能体现公众利益，具有较高的质量，能得到大多数人的理解和拥护，但不可否认的是，也有为数不少的政策存在这样或那样的问题，影响着执行的顺利进行。比如，一些政策缺乏民意支持，从而导致地方政府在执行过程中阻力重重，虽消耗了大量行政资源，但执行效果并不理想。由于目前我国政府的决策体制不完善，加上一部分决策者决策水平不高，因此在公共政策的制定过程中，有的决策者还习惯于闭门造车，搞一刀切，没有充分考虑决策的可行性，导致这部分政策在现实中难以执行；有些政策朝令夕改，缺乏连续性。政策稳定是政策有效执行的保证。政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体及政策客体对政策的认同和接受程度。执行环境的因素政策执行环境是指决定或影响政策执行的自然条件和社会条件的总和。就目前来看，现有的政策执行环境差强人意，亟待改善：一是我国规范政策执行的法律法规不健全，对政策执行程序的合法性、公正性缺乏相应的法律规范，依法行政的思想还未牢固树立，人治色彩较为浓厚。二是执行资源不足。我国正处在经济和社会加速转型的特殊时期，执行资源的整体不足是我们在现阶段必然要面对的。三是政策目标团体的态度。公共政策的执行不是政府单方面的行为，它需要政策对象即广大民众的理解和支持。四是就政府系统的机构设置而言，各部门之间一定程度上缺乏有机的协调和统一，不同的政府部门往往履行着某些相同或相似的职能，这样就造成了一定范围的权责不明，从而带来某些机构重叠与职能交错的问题，导致政府执行力出现种种问题。执行的监控因素在政策实施过程中要坚持原则性和灵活性相统一的原则。这就是说，公共政策在运行过程中有较大的弹性空间，政策执行者有一定的自由裁量权。在这个空间范围内，若是没有强有力的监督机制，就会出现权力滥用的现象。从现行法律制度上来看，对行政执行的监控机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，而这些监控机制因素因其监督性质的决定，过多注重的是事后监督，对执行过程中出现的问题无法即使得到有效的反馈，导致我国政府部门行政执行出现“重布置、轻落实”的怪圈。究其原因有：一是行政监督不到位。当前行政监控体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。二是司法监督受干扰。行政案件受理难、审判难、执行难的现象仍然存在，非法干预时有发生。三是社会监督乏力。社会监督包括人民群众和各种群众组织等多方面的监督，它是对政府的执行活动实施监督的一个极为重要的方面。目前，虽然我党和政府在加强民主建设、改善党群关系和政民关系方面作了大量的工作并且也取得了明显效果，但由于渠道不畅、执法部门主观接受监督的意愿不强等原因，影响了社会监督的积极性和实际效果。四是舆论监督受党政干预太多无法完全释放能量。新闻舆论监督具有强大威力，在西方，新闻媒体常常作为“第四权力”，与立法、行政和司法并立，它对于保证政府的有效执行及其执行力具有重要的监督作用。在我国，各级新闻媒体监督却受到太多的党政干预，一些媒体手中没有权力，只能按照本地党政领导的意思办事，根本发挥不了监督政府的作用。此外，我国现行的行政体制中也缺乏完善的责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任制度：对执行过程缺乏正常有效监督；对执行效果缺乏明确考核；对执行考核结果缺乏必要的赏罚措施。综上所述，导致目前政府部门行政执行力低下的原因多种多样，有执行主体、政策本身、执行环境等多方面的原因，既有主观方面的又有客观方面的原因。提高政府执行力将是一项长期而艰巨的系统工程，必须对症下药，多管齐下。如果不从根本上加以解决，就会愈演愈烈，纵然官僚主义，助长行政腐败现象。三、政府执行力的对策建议政府执行力是政府工作的关键性要素，提高政府执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。探索如何提高政府执行力，也是当前公共行政管理学不可忽视的紧迫课题。政府行政执行过程中，政策本身是基础，政策执行主体是核心，政策执行环境是保障。要克服这些障碍因素，必须全面提高政策执行主体的素质，制定科学化、民主化、合理化的政策，优化政策执行环境。1、执行主体素质与能力建设公务员是执行政策的主体，是执行的基本因素和执行力量的首要来源，发挥着主导作用。公务员素质与能力高低，往往是决定执行力高低的核心要素。政策执行机关人员的素质和作风直接决定着政策实施的成效问题。（1）提高执行主体的道德素质。通过思想教育，提高执行主体的道德素质，增强职业道德修养，强化行政道德意识，具有良好的自律精神，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。（2）提高执行主体的执行意识。执行主体能积极主动服从上级正确的政令，培养敬业精神和责任心，培养求实作风，力戒形式主义。要有明确的整体观念、纪律观念和法治观念，正确处理国家、集体和个人三者利益关系。（3）提高执行主体的专业知识水平。对专业知识及其相关知识的学习，是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础，决定了政策执行主体在执行政策过程中对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率。（4）提高执行主体的执行能力。这包括执行政策过程中所需要的多方面的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等。执行主体还必须具备科学的管理理论和理念，与时俱进地掌握执行技术方法和执行艺术，能准确地理解和把握政策如何执行的能力，具备较好的分析问题和解决问题的能力。2、决策制定程序的完善坚持科学民主决策，完善重大决策制定的规则和程序，继续完善群众参与、专家论证和政府决策相结合的行政决策机制，明确决策机关的权限和程序。3、保证政策执行必要的资源政策执行所需要的资源条件主要涉及经费资源、人力资源、信息资源。制定的政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，如果负责执行的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源，执行结果就不可能达到政策规定的要求。4、改善政策执行环境政府通过改善执行环境，促进政府执行力提升。任何政府执行政策都要在一定的环境下进行，环境适宜有利于执行，可以大大促进政府执行力提高;反之如果环境恶劣不利，政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵制，将不利于政府执行力的提高。因此，我们必须科学认识和把握政府执行环境，建立一个优良的政府执行环境，减少执行扭曲和执行偏差。政府机构改革。按照精简、统一、效能和权责一致的原则，进一步调整各级政府机构设置，依法规范政府部门的机构设置和职责权限，解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。政策执行方式的转变。从执政方法、执政理念上发生根本的改变，真正以人为本，执政为民。健全信息沟通机制，特别要加强信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化。要确保信息沟通的广度、深度和真实度，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加政策执行的透明度。建立政府执行力考评制度。①通过建立健全有利于执行的制度，整合执行要素，提升政府执行力。建立政府执行考评制度，特别是通过制定和公告公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，定期对政府公共服务质量进行指标测定和民意测评，建立行之有效的执行效能奖惩办法。②建立健全民主评议制度。通过座谈会、问卷调查等形式邀请公众参加评议政府机关，拓展社会公众参与评议政府的途径。政府执行力监督制度的完善。①完善执行监督制度，从制度上保证监督的独立性和权威性，强化民主监督、舆论监督、上位监督、专门职能监督制度，把政策执行主体的工作置于政府监督部门和全民的监督之下，这是政策执行责任制成功的保证。②完善投诉举报制度。按照“投诉有门、办理有效、结果透明、督查到位”的要求.进一步完善机关效能投诉中心工作规则及相关制度，明确效能投诉受理范围，规范效能投诉工作程序，认真受理群众的投诉，抓