政府绩效审计制度的探索与实践政府绩效审计助推政府绩效评估和行政问责制基于深圳实践的启示

政府绩效审计制度的探索与实践政府绩效审计助推政府绩效评估和行政问责制基于深圳实践的启示

一、深圳政府绩效审计的现实意义加快行政体制改革，建设服务型政府，是党的17个重要战略使命。党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》),确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则,确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务,确立了组织实施这项重大改革的具体要求。推行政府绩效管理和行政问责制度,是《意见》确定的今后5年深化行政管理体制改革的重点任务之一,其具体要求:一是建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制;二是健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力。如何贯彻落实《意见》的具体要求,推行政府绩效管理和行政问责制度,是近期公共行政管理领域亟待研究探讨的重大课题。深圳作为我国改革开放之初设立的经济特区,坚持小政府、大社会的行政管理模式,市场经济发展较快,政府职能倾向于公共服务,行政管理体制改革方面的探索起步较早。伴随改革开放、民主法制建设的进程,适应经济、政治、社会发展的需要,自2001年以来,深圳在全国率先探索建立了政府绩效审计制度,并以推行政府绩效审计为突破,实施了以行政首长为重点的行政问责制度,建立了政府绩效评估制度,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力。深圳的实践表明:政府绩效审计是政府绩效评估的一种重要方式,是政府绩效评估体系的重要组成部分,是实现政府绩效评估目标的一种有效方法;推行政府绩效审计,有助于促进建立和落实政府绩效评估制度和行政问责制度。总结、研究深圳推行政府绩效审计制度、政府绩效评估制度、行政问责制度的实践,可以为我国深化行政管理体制改革积累经验,提供有益的启示。二、政府审计职能转变政府绩效审计,是对政府及其公共部门履行职责管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价,提供政府及其公共部门经济责任履行情况的信息,促进公共资源的管理者、使用者改进工作,更好地履行经济责任。大多数市场经济国家在立法机构下设专门的政府审计机构,由法律授权审计机关开展绩效审计,对政府及其公共部门履行职责管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价,并依法将审计结果向社会公众予以公告。绩效审计是当代世界政府审计的主流和发展方向。我国审计事业经过20年发展之后,进入由财务审计为主转向财务审计与绩效审计并重的转型过渡期。2001年2月,深圳在宪法、审计法确立的审计监督制度框架内,颁布了《深圳经济特区审计监督条例》(以下简称《条例》),在全国率先建立了政府绩效审计制度,并进行了成功的实践,形成了深圳政府绩效审计模式(温美琴,2006)。(一)建立和完善政府与审计机关的分工合作制度《条例》明确规定“审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作”,这是我国关于政府绩效审计的第一个法律规定。《条例》确立了深圳绩效审计制度框架:一是界定了绩效审计的概念。《条例》根据审计法关于对财政财务收支效益性审计的规定,明确指出“本条例所称的绩效审计,是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上,审查其在履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度,并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。”二是规定了审计机关开展绩效审计的原则要求。《条例》规定“审计机关进行绩效审计应当根据效率、效益、效能、环境和成本,采取纵向和横向方法进行定量和定性的比较分析,并作出审计判断。”三是建立了绩效审计年度报告制度。《条例》规定“审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告,并受本级政府委托,向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。”四是明确了绩效审计结果运用。《条例》规定“政府有关部门应当依据本级人大常委会对绩效审计报告的审议意见编制预算、确定机构设置和人员编制。”(温美琴、徐卫华,2006)(二)知识产权战略得到确立,提出了“绩效审计”的“更从2002年开始,深圳市审计局根据《条例》的规定,借鉴香港及国外政府绩效审计的方法,逐年扩大绩效审计范围,选择公众关注、财政投入大的项目开展绩效审计。截至2008年共开展绩效审计项目53个,审计透明度逐年增强,审计监督成效逐年提高。2002年,深圳市审计局在充分调查研究的基础上,选择“卫生系统12家市属医院医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况”作为首例绩效审计项目进行试点,政府绩效审计制度正式实施。审计报告上报深圳市政府审核同意后形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》,提交市人大常委会审议。报告首先由人大计划预算委员会进行审议,并提出初审报告,指出“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作,对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度,规范预算执行,转变部门和单位使用财政资金的观念,不断改善部门和行业的管理水平,提高财政资金使用效益,具有重要意义”,并且对进一步做好绩效审计工作,提出了具体的意见和建议。人大常委会结合初审报告,对绩效审计揭示的问题进行了审议,并将审议结果函告市政府及有关部门加以整改。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被深圳市媒体广泛报道,有关方面非常重视。与此同时,人民网、新华网等中央媒体以及全国各地媒体高度关注,引起社会各界重视,产生了广泛而深远的社会影响。2003至2005年,深圳市审计局先后对市海上田园风光旅游区、市科技三项费用、市本级2003至2004年政府采购等22个项目进行了绩效审计。2003年,深圳市人大常委会计划预算委员会的初审报告首次在当地媒体全文刊登,4个项目的审计报告摘要首次在当地媒体公布,审计透明度增强。2004年,绩效审计工作报告首次在当地媒体全文刊登,首次发布8个项目的审计结果公告,审计透明度进一步增强。2005年,深圳市人大常委会要求市政府组织各有关部门和单位认真做好本年度绩效审计发现问题的整改和责任追究工作,对审计发现的问题跟踪到底,追究责任,实行“买单制”。2006至2008年,深圳市审计局将绩效审计纳入年度工作计划,每年实施绩效审计项目8~10项,按照《条例》的规定,实行绩效审计年度报告制度,适时公开人大常委会对绩效审计年度报告的审议情况,推行审计结果公告制度,增强审计透明度,加强绩效审计发现问题的整改和责任追究工作,有力地促进了服务型政府建设。三、审计问责制深圳在连续4年实践的基础上,为进一步适应服务型政府建设的要求,2005年开始实行审计问责制,落实行政问责制。在政府绩效审计实践探索的基础上,推行行政首长问责制,建立政府部门绩效评估制度。(一)审计结果“单调制”,依法依规追究相关责任人相关责任。审计结果“单调制”2005年9月,深圳市人大常委会通过了《关于深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告的决议》、《关于进一步加强审计监督工作的决定》,要求实行审计结果“买单制”,依法依规追究相关责任人的责任。按照人大常委会的《决议》、《决定》,深圳市政府成立“2004年度本级预算执行和其他财政收支审计整改及责任处理工作领导小组”,常务副市长、分管审计工作的副市长分别担任正、副组长,成员由市监察、审计、财政、人事等部门的负责人组成,专门负责审计整改及责任处理工作,对事整改处理,对人实行“买单制”,促进审计发现问题的整改,向全市人民有个交待。(二)建立健全政府绩效评估体系2005年10月,深圳市委、市政府发布了《关于在全市掀起“责任风暴”实施“治庸计划”加强执行力建设的决定》,要求“行政权力运用到哪里,监督就到哪里;公共财政支出到哪里,审计就到哪里;公共服务提供到哪里,绩效评估就到哪里”;要求审计部门对“市本级预算执行、政府绩效、政府投资项目和专项资金,实行审计结果公告制度”。2005年12月,深圳市政府发布了《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》及《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》等6个配套文件,要求监察、财政、审计、法制、人事等部门加强绩效评估监督、确保责任落实,完善责任追究制度、形成闭环效应,在加强执行力建设中发挥重要作用。一是建立政府部门绩效评估制度。探索建立政府部门绩效评估指标体系,将每个部门的行政效率和行政成本量化,作为部门绩效评估的重要依据,逐步推动绩效评估制度化和绩效评估结果公开化。要求监察、财政、审计、法制、人事等部门按照各自的职责开展绩效评估工作。其中,监察部门负责各部门行政许可及其他行政审批登记事项实施情况的评估,财政、审计部门负责重大财政资金使用情况及执行财经法规情况的审计评价、评估,法制部门负责依法行政和行政执法责任制落实情况的评估,人事部门负责部门公务员绩效管理的评估。二是建立完善财政资金使用效益评估与监督制度。加强财政资金管理,以预算的编制执行、专项资金使用、固定资产管理和财政财务支出为重点,构建财政资金使用效益的评估与监督体系。财政、审计部门要重点抓好部门预算执行、领导干部经济责任、部门绩效状况、专项资金使用、政府投资项目、政府采购、部门财务内部控制等方面的审计评价、评估工作,确保财政资金使用的合法、真实和效益。加强对财政资金使用情况的监督检查,强化审计监督。实行审计关口前移,经济责任审计要有计划地开展任中审计,政府投资审计要做好项目概算、预算、结算、决算的审计。扩大绩效审计的范围,健全绩效审计结果的公告制度,绩效审计结果要通过媒体向社会公开。建立经济责任评估结果的备案备查制度,领导干部任期经济责任审计结果要载入干部档案和廉政卷宗,作为领导干部选拔、任用、调整的重要依据。三是建立行政首长问责制度。全面落实行政首长负责制,对于政府部门存在的执行上级机关决策和部署不力、违反规定进行决策、不认真履行行政管理职责和内部管理职责等问题,政府将根据上级领导机关、人大、政协、司法、监察、审计等机关提出的问责要求或问责建议,采取诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、责令辞职、建议免职等方式,对部门行政首长予以问责。四是完善行政过错责任追究制度。实行严格的行政过错责任追究制,行政主体及其工作人员在政务公开、行政审批、行政征收、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政复议、行政赔偿、内部管理等方面的行政过错行为,均属查处追究范围。对于不履行法定职责、行政不作为、乱作为的,要严肃追究当事人和主管领导的相应责任,形成责任体系的闭环效应。2006年1月,深圳市政府向人大常委会提交了《关于深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支审计发现问题责任处理和整改情况的报告》,对审计发现的问题严格实行“买单制”,落实行政首长问责制:16名相关责任人受到了责任追究。其中,给予行政处分5人,责令作出书面检查9人,责令作出书面检查并停职离岗培训2人。在对相关责任人进行责任处理的同时,审计工作报告涉及的部门和单位积极进行整改,查找原因,查漏补缺,完善规章制度,加强财政资金管理。当地媒体公布了审计工作报告涉及的部门和单位的整改情况。人大常委会把市政府处理有关责任人的报告向社会公布后,社会反响强烈,人民群众高度评价。(三)政府职能部门绩效评估深圳在政府绩效审计实践及其实行审计问责制的基础上,由深圳市监察局牵头开发建设了深圳市政府绩效评估系统,自2007年3月投入试运行,选择了政府职能清晰、内部流程规范、与企业和居民工作生活联系密切的16家政府职能部门和6区政府进行政府绩效评估试点,把绩效评估作为行政问责的前提和基础。2007年5月,深圳市制定了《深圳市政府绩效评估指导书(试行)》和《深圳市政府绩效评估指标体系(试行)》,成立了由市长挂率,市发展改革局、监察局、财政局、人事局、审计局、统计局、法制办等部门行政首长组成的深圳市政府绩效评估委员会,建立了政府绩效评估指标体系。其中,对政府职能部门的评估分为行政业绩、行政效率、行政执行力和行政成本4个方面,设置24个评估指标;对区政府的评估则分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务4个方面,设置42个评估指标,政府绩效评估指标体系实现了对政府工作的全面监督和客观评价。深圳市审计局对政府部门实施的财政财务收支审计、绩效审计、经济责任审计结果所反映的各部门“财政财务收支的真实、合法和效益”情况,是对政府职能部门绩效评估的子项目,反映政府职能部门“行政成本”支出的规范性、经济性、效率性、效果性。透过深圳市政府绩效评估制度及其评估指标体系的分析、研究,可以发现其制度设计,将政府绩效审计作为政府绩效评估的一种重要方式,作为政府绩效评估体系的重要组成部分。四、行政问责制度落实推行政府绩效审计,建立政府绩效评估制度,落实行政问责制度,是深化行政管理体制改革、建设服务型政府的重要内容。通过对深圳实践进行全面地分析、总结,得到了有益的启示:(一)社会主义市场经济条件下审计环境发生的变化服务型政府及其治理是现代市场经济的客观要求,也是建立政府绩效审计制度的环境基础。深圳作为我国改革开放的试验区,市场经济发展较快,政府职能倾向于公共服务,较早建立公共财政框架。正是在这样的环境基础下,深圳率先建立了政府绩效审计制度,逐步实现由财务审计为主转向财务审计与绩效审计并重。在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,要求政府及其公共部门行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效,要求政府在市场化背景下必须实现治理模式的根本转变,构建服务型政府。强化政府公共服务职能,建设服务型政府,是完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的必然要求。党的十六大以来,各级各地政府深化行政审批制度改革、行政管理体制改革,加快转变政府职能,建设公共财政体制,完善政府公共管理职能,构建服务型政府。由此引起审计环境发生变化,一方面为推行政府绩效审计创造了条件,另一方面对审计机关全面履行审计监督职责、提高审计监督成效提出了新的要求。总结深圳实践,可以得出结论:经济转轨,社会转型,政府转变职能,政府审计必须与之相适应,由财务审计为主逐步转向财务审计与绩效审计并重。(二)立法先行,建立政府绩效审计制度开展政府绩效审计必须要有立法的支持,在法律上明确政府绩效审计的地位,把政府绩效审计提到与财政预算执行审计同等重要的地位,定期向政府和人大报告政府绩效审计的结果。立法先行,为深圳开展政府绩效审计提供了法制保障。2001年2月《深圳经济特区审计监督条例》颁布以后,深圳市审计局加强与市人大法制委员会、计划预算委员会的合作,组团考察香港及国外的绩效审计,经常交换工作意见,从认识和操作两个层面,把对绩效审计的立法支持具体化。正是由于深圳立法先行,在法律层面促使审计工作必须转型;正是由于强有力的立法支持与合作,在操作层面促进政府绩效审计制度得以成功实践。深圳实践表明,立法先行,建立政府绩效审计制度,对深圳市政府各部门进行绩效审计成为地方性法规规定的深圳市审计机关的职责;有了法制保障,深圳市审计机关依法对深圳市政府各部门进行绩效审计,是地方性法规赋予深圳市审计机关的权限。(三)政府绩效评估市场经济条件下,推行政府绩效评估制度是增强政府及其公共部门、公职人员对社会公众的责任意识与绩效意识、改进政府公共管理的重要措施。政府绩效审计本身就是一种政府绩效评估行为。从国际经验来看,市场经济发达国家所开展的政府绩效评估多数都是以审计机关开展的绩效审计为主要的政府绩效评估方式。无论是美国、澳大利亚还是英国的政府绩效评估体系,审计署都扮演着十分重要的角色。美国政府绩效评估是在完善的法律框架下,以国会审计总署为主导来执行的。在澳大利亚,国会审计署代表国会对各部门进行年度绩效考评。英国国家审计署代表议会对政府公共开支进行审核,对所有政府部门和政府机构、逾半数使用公共拨款的社会团体进行绩效评估。自2005年10月以来,深圳开始建立政府绩效评估体系,从其制度设计来看,已将政府绩效审计作为政府绩效评估体系的重要组成部分(温美琴,2006)。2007年5月制定的政府绩效评估指标体系,将政府绩效审计作为政府绩效评估的一种重要方式,作为政府绩效评估体系的重要组成部分。深圳实践表明,推行政府绩效审计,有力地促进了责任政府、法治政府、效率政府、廉洁政府建设。参照市场经济国家政府绩效审计通行的做法,借鉴深圳经验,可以得出结论:政府绩效审计是政府绩效评估的一种重要方式,是政府绩效评估体系的重要组成部分,是实现政府绩效评估目标的一种有效方法。(四)深圳绩效评估的实践2001年2月,《深圳经济特区审计监督条例》的颁布,标志着深圳在全国率先建立政府绩效审计制度。自2002年以来,深圳按照《条例》关于绩效审计的规定,进行了连续不断地实践探索,促进了深圳的民主法制建设和服务型政府建设。深圳以推行政府绩效审计为突破,推动了行政首长问责制的落实,促进了政府绩效评估制度的建立。深圳实践表明,推行政府绩效审计,可以为建立政府绩效评估制度、落实行政问责制度营造环境基础。五、完善立法、法规,为政府绩效评估的法律依据从国际经验来看,目前大多数市场经济国家已经通过立法确立了政府绩效审计的法律地位及其在政府绩效管理与绩效评估体系中的角色与作用。如美国1993年的《政府绩效与结果法案》确立了以国会审计总署为主导,总统预算与管理办公室和政府计划的执行部门共同参与的政府绩效评估体系;英国1983年的《国家审计法》规定,议会设立国家审计署,授权审计长可以检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果;1977年新西兰颁布《公共财政法》,建立独立的审计机构———审计署,授权进行绩效审计,对被审计单位是否根据政策利用资源的效率性和效果性提出意见。随着我国社会主义民主政治的发展、公众民主意识的提高,政府绩效评估制度建设受到重视,并在实践中探索政府绩效审计。目前,我国政府绩效评估、政府绩效审计的法制化进程滞后,我国政府绩效评估的法律依据还处在部门行政规章层次,如财政部