财政支出规模与结构研究报告

第三章财政支出规模与结构第一节财政支出分类与结构第二节财政支出规模金人庆说，2003年全国财政收入达到21691亿元（不含债务收入，下同），比上年增加2787亿元，增长14．7％，完成预算的105．8％；全国财政支出24607亿元，比上年增加2554亿元，增长11．6％，完成预算的103．8％。中央财政赤字控制在十届全国人大一次会议批准的3198亿元的水平。

2003年中央财政总收入比预算超收524亿元（已扣除预算执行中新增出口退税829亿元），其中：车购税超收78亿元，按规定列收列支、专款专用；按体制规定增加对地方税收返还和一般性转移支付78亿元；其余368亿元，主要用于当年抗灾救灾、教育卫生科技事业发展、支持企业改革、加强社会保障、生态环境建设等。国务院就此已向全国人大常委会报告。第一节财政支出分类与结构

一、按财政支出的具体用途（预算支出科目）分类项目

时间基本建设支出（1）流动资金（2）挖潜改造资金和科技三项费（3）地质勘探费（4）工交商部门事业费（5）支农生产支出和农业事业费（6）文教科学卫生事业费（7）抚恤和社会福利事业费（8）国防费（9）行政管理费（10）价格补贴（11）四五五五六五七五八五九五200140.335.125.120.512.113.216.05.65.11.20.40.40.50.43.55.55.75.57.16.05.81.61.91.81,21.30.70.61.21.72.01.41.61.21.04.16.65.86.56.85.55.18.711.015.719.021.319.118.31.22.01.81.62.11.51.419.116.411.99.19.58.38.24.54.96.88.811.912.011.612.66.96.15.3（%）16.0%0.4%0.6%5.1%18.3%1.4%8.2%11.6%5.3%26.3%按财政支出的具体用途（预算支出科目）分类5.8%1.0%2001年二、按社会总产品的价值构成归类1、补偿性支出：挖潜改造资金（3）2、消费性支出：文教科学卫生事业费（7）抚恤和社会福利（8）行政管理费（9）国防费（10）3、积累性指出：基本建设（1）流动资金（2）地质勘探费（4）工交商部门事业费（5）支农支出（6）三、按动态的再生产的角度进行归类1、投资性支出：基本建设（1）流动资金（2）挖潜改造资金（3）地质勘探费（4）工交商部门事业费（5）支农支出（6）2、消费性支出：文教科学卫生事业费（7）抚恤和社会福利费（8）行政管理费（9）国防费（10）四、按费用类别（国家职能）分类时期经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他“四五”“五五”“六五”“七五”“八五”“九五”57.759.956.148.441.538.3－19.410.914.419.723.225.727.2+16.319.116.411.99.19.58.3－10.85.05.37.811.813.815.7+10.77.34.04.57.59.610.5

+3.2（%）按费用类别（国家职能）分类结构图（%）“六五”“九五”五、按经济性质分类（是否与商品和劳务相交换为标准）财政支出购买性支出转移性支出投资性支出社会消费支出基本建设投资流动资金投资更新改造投资文教科学卫生事业费行政管理费国防费捐赠支出债务利息支出补助支出社会保障支出财政补贴支出购买性支出与转移性支出的区别对经济运行的影响对政府的效益约束对微观经济主体的约束购买性支出转移性支出政府直接以商品和劳务的购买者身份出现在市场上，因此对社会的生产和就业有直接影响，间接影响分配。政府所有的资金转移到领受者手中，因此直接影响收入分配，间接影响社会生产和就业。政府必须遵循等价原则，因此对政府形成较强的效益约束。转移性支出体现出的重置活动,对政府的效益约束是软的。微观经济主体也必须遵循等价交换的原则，所以对其的约束是硬的。微观经济主体的收入取决与同政府讨价还价的能力，显然对其预算约束是软的。两类国家购买性支出与转移性之出的结构类别发展中国家发达国家购买性支出61.645.2转移性支出22.541.0其他16.013.8合计100100（%）我国财政支出中转移性支出及其比重项目年份价格补贴企业亏损补贴债务支出抚恤与福利救济费转移性支出合计绝对数比重%绝对数比重%绝对数比重%绝对数比重%绝对数比重%1980198519901995199819992000117.7261.8380.8364.9712.1697.610429.310.39.94.66.45.97.6507.0578.9327.8333.5290.0278.819.915.04.13.02.32.028.639.6190.4878.42352.91910.51579.82.31.64.910.921.116.311.620.331.255.1115.5171.3179.9213.01.61.21.41.41.61.51.6166.6839.71205.21686.63570.03078.03113.613.233.031.221.032.126.222.8单位：亿元我国转移性支出变化趋势图我国转移性支出结构图1985年2000年六、国际分类法

职能分类

经济分类1、一般公共服务2、国防3、教育4、保健5、社会保障和福利6、住房和社区生活设施7、其他社区和社会服务8、经济服务（1）农业（5）道路（2）采矿业（6）水输送（3）制造业（7）铁路（4）电业（8）通讯（9）其他经济服务9、无法归类的其他支出1、经常性支出（1）商品和服务支出1）工资、薪金以及其他有关项目2）商品和劳务的其他购买（2）利息支出（3）补贴和其他经济性转让1）对公共企业4）对家庭2）对下级政府5）国外转让3）对其他居民2、资本性支出（1）固定资产的购置（2）土地和无形资产购买（3）存货购买4）资本转让3、净贷款政治社会经济购买转移购买适应市场经济的需要，推进我国财政支出分类改革国家预算科目分为类、款、项、目四级科目，其中款、项科目是按行政事业单位机构划分的，其主要问题是：（1）不能全面准确地反映政府的收支活动；（2）不适应新形势下深化财政改革和规范预算管理的要求；（3）不便于政府对财政经济情况进行分析和国际比较。

新的财政收支分类体系部门分类：明确资金管理者的责任，即明确“谁”。功能分类：政府支出功能，政府职能，即明确“干什么”。经济分类：收入支出的经济性质，即明确“如何使用财政资金”。七、财政支出结构的调整与优化1、财政支出结构取决于一个国家所处的经济发展阶段。我国仍处于社会主义初级阶段，其根本任务是发展社会生产力。新的世纪已经进入知识经济时代，科技进步将成为经济发展的主要来源。加大科技和教育投入是调整和优化财政支出结构的总的指导思想和战略性任务。2、财政政策的调整必须符合一定时期的发展战略和政策目标。我国社会主义市场经济体制的确立，要求政府转变其职能，同时也必须逐步转变财政职能，并对财政支出结构进行优化和调整，逐步建立“公共财政”的基本框架。3、财政政策的调整还必须符合经济形式的发展变化。自1996年我国国民经济调整实现“软着陆”，经济发展进入一个新的时期，由卖方市场转变为买方市场，由粗放型经济转变为集约经济，因而实现以高科技为基础的产业升级的结构性调整，已成为当前经济发展的关键。财政支出结构的调整与优化要与之相适应。2002年国家财政优化财政支出结构，保证重点需要1、继续增加科教投入，大力支持科教兴国战略。2002年全国财政教育事业费达到2640亿元，比上年增长19.6%，中央财政安排72亿元科学事业费支持国家重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划。普及九年义务教育覆盖率由1997年的65%提高到2002年的91%，高考入取率由1999年39%提高到59%。2、中央财政科学事业费，2000年113.3亿元，增长14.6%，2001年科技支出373亿元，增长29.5%；2002年安排408亿元，增长9.3%。3、中央财政支援农业支出，2000年216.62亿元，增长50.6%；2001年670亿元，增长210.2%

；2002年达到1088亿元，增长62.4%

。4、为了保证国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金及时、足额发放，促进国有企业改革，维护社会稳定，2002年中央财政社会保障补助支出1362亿元，比上年增长38.6%。城镇低保对象由1998年低的184万人，增加到2002年底的2060万人，中国13亿人口有9亿农民，目前没有摆脱贫困的是3000万左右。人均625元。如果标准再增加200元，中国的贫困人口就是9000万。5、采取多种措施，积极支持国有企业改革。中央财政安排企业关闭破产补助资金，2000年42.63亿元，增长186.5%。2001年135亿元，增长216.7%；2002年安排110亿元，支持87户国有企业依法实施关闭破产，保障这些破产企业的38万职工的生产和生活。2004年财政支出结构调整力度将继续加大。财政支出结构调整的目的,就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。对一般性支出坚决实施零增长政策。(1)基建支出仍将保持一定规模,但增长速度不会出现明显回升。2004年国家将继续增发1100亿元的建设国债,并加大对农村医疗、水、电、路和通信等基础设施建设方面的倾斜,保证已安排的基础设施项目尽快建成并发挥效益。

(2)2004年,为了鼓励重点行业、重点企业、重点产品和重点工艺的技术改造,尤其是中央将加大对东北老工业基地的支持力度.(3)加大社会保障投入仍将是2004年政府开支的一个重点。(4)政府将继续增加教育、科技、农业投入,这些方面开支的增长将大大高于一般开支的增长。(5)国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。(6)为了扩大就业和再就业,政府将增加大量开支。(中国的下岗和失业人口大约1400万。)(7)逐步解决出口退税拖欠问题将增加财政支出。到2003年末,财政拖欠的出口退税数额将达到3000多亿元。已经成为财政的隐性直接债务。财政部部长金人庆6日在十届全国人大二次会议上作《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》时，谈到了2004年中央和地方预算安排。

2004年主要预算指标是：中央财政总收入13819亿元，比2003年增长7%；中央财政总支出17017亿元，增长5.6%。中央财政收支相抵，赤字3198亿元，与2003年持平，但预算赤字占GDP的比重由2003年的2.9%下降为2.5%，下降0.4个百分点。2004年，中央财政拟安排国债项目资金1100亿元，比上年减少300亿元，其中950亿元纳入中央预算，150亿元代地方政府发行，同时拟增加中央预算内经常性建设投资50亿元。

2004年中央财政需归还到期国内外债务本金3674亿元，加上弥补当年赤字3198亿元和中央代地方政府发行的150亿元，国债发行总规模为7022亿元。汇总中央和地方财政收支安排，2004年全国财政收入23570亿元，增长8.7%；全国财政支出26768亿元，增长8.8%。

2004年中央财政支出安排的重点是：增加对“三农”的投入；增加就业和社会保障投入；增加教育、卫生、科技、文化、体育等事业投入；增加对地方的转移支付；支持推进税制和其他方面的体制改革；保障各级政权的正常运转。此外，还要积极落实和主动保障涉及改革发展稳定大局的其他支出需要。

温家宝说当前摆在我们面前的主要问题第一，

农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已经成为制约扩大内需的一个重要因素。第二，

一部分企业经营困难，建立现代企业制度将是一个长期的任务。第三，

下岗和失业人口不断增加，社会保障的压力非常之大。。

第四，

城乡发展不平衡，东西发展不平衡，还有相当一部分地区、相当一部分人口处于贫困状态。第五，

财政负担沉重，金融不良资产比例较多1、中国的劳动力有7亿4千万。而欧美所有发达国家的劳动力只有4亿3千万。中国每年新增劳动力1000万，中国的下岗和失业人口大约1400万。进城的农民工一般保持在1亿2千万。2、中国面临巨大的就业压力。中国13亿人口有9亿农民，说是目前没有摆脱贫困的是3000万左右。人均625元。如果标准再增加200元，中国的贫困人口就是9000万。3、中国东西差距很大，中国沿海五六个省市GDP的总值超过50%。第二节财政支出规模一、财政支出规模的指标二、财政支出规模的发展趋势三、西方经济学家对财政支出不断膨胀趋势的分析四、影响财政支出规模的因素一、财政支出规模的指标1、绝对指标2、相对指标：增长率财政支出/GDP绝对指标是指，以一国货币单位表示的财政支出的实际数额。它可以非常直观地反映某一财政年度内政府实际支配的社会资源总量。但它也有不足：首先，不能反映政府所支配的资源占全社会资源总量的比重；其次，它是用本国货币计算的，不利于进行国际比较；第三、它是用现价计算的，没有剔出物价变动的影响，因而不利于动态比较。财政支出规模的相对指标是指，财政支出占GDP或者GNP的比重。它可以反映政府实际支配的资源占全社会资源总量的比重，显示政府活动在经济发展中的地位；由于是相对指标，因而便于国际比较和动态比较。所以，通常在研究分析财政支出规模时是用相对指标。3、衡量财政活动规模的两个指标：

财政收入/GDP财政支出/GDP（1）财政支出/GDP更切近实际。它表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。（2）财政支出反映的是财政在GDP使用过程的活动。财政支出通过它的规模和结构实现资源配置，直接影响社会再生产的规模和结构。（3）财政支出更能全面而准确的反映财政对经济运行的调空能力。中国政府将不再把GDP作为测定发展的唯一标准，而是要将环境、资源、社会进步等包括进来。资料显示：2003年中国GDP占世界国民生产总值的4%，但资源消耗总量中，原油占世界的7。4%，原煤占31%，水泥占40%。钢材占27%中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元认为，现在的GDP不能完全反映自然与环境之间的平衡，它将质量好的和坏的产出一视同仁地计算在国民财富之中，并认为资源和生态环境是自由财富。现在的GDP没有考虑资源的稀缺性与生态的退化，

他认为，中国的GDP数字里有相当一部分是靠牺牲后代的机会获得的。中国每创造1美元所消耗的能源，是美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍……。就是消耗过高的问题有资料显示，

2002年中国能源消耗强度为1．18吨标准煤／千美元GDP，远远高于发达国家；

中国吨钢综合能耗比世界先进水平高15％到30％，耗水量是世界先进水平的2．7倍。

水泥生产吨熟料热耗折合标准煤，国际先进企业为100公斤，我国大中型企业平均为146公斤，比国外先进水平高46%。世界水泥企业吨水泥电耗76度，我国大中型企业平均106度，比世界先进水平高40％。

再以废物利用为例，2000年德国废钢回收率为80％，荷兰为78％，奥地利为75％，美国为67％，而我国仅20%。宝马德国公司国内汽车回收处理再利用的配件已达到90%，丹麦联合酿酒公司99%的瓶子得到回收，有些瓶子重复使用达30多次。数据显示，1985年至2000年的15年是中国经济的高速增长期，GDP年均增长率为8.7%。但如果扣除损失成本和生态赤字，即自然部分的虚数和人文部分的虚数后，这期间中国的“真实国民财富”仅为名义财富的78.2%。这意味着，过去15年中国GDP的实际年均增长率只有6.5%。中国国家环境保护总局副局长潘岳说认为，中国经济规模巨大，并在以惊人的速度增长，如果不改变目前高消耗高污染的增长方式，中国将没有足够的资源和环境容量来支持今后的发展。二、财政支出规模的发展趋势1、我国财政支出规模的发展趋势年份财政支出（亿元）GDP（亿元）财政支出/GDP%1978198019851990199519961997199819992000200120021122.11228.82204.33083.66823.77937.69233.610798.213186.615868.817358.322053.23624.14517.88964.418547.958478.167884.674462.679395.782054.7894049655610239830.9627.2024.5916.6311.6711.6912.4013.6016.0717.7617.9821.54财政支出规模绝对指标变化图示（亿元）2002年22053.15亿元2003年财政支出24607亿元财政支出相对指标（财政支出增长率%）的发展趋势图2003年增长11