主体功能区规划的进展与展望

主体功能区规划的进展与展望

推进主要功能区建设是科学审视、规范空间开发秩序、优化空间开发结构、促进区域协调发展的重要手段。中央关于制定“十二五”规划《建议》提出,要实施主体功能区战略,按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。《全国主体功能区规划》的颁布实施为实施土地差别化政策提供了重要平台,有利于土地利用方式的转变,更好地发挥土地在转变经济发展方式中的作用。土地是一切空间开发活动的承载体,国土空间格局的形成和优化,最终要通过土地利用方式来体现。土地合理开发利用与否,直接关系到推进形成主体功能区的成败,而土地利用和管理政策将扮演关键角色。由此可见,主体功能区战略与土地政策间关系紧密,二者相互作用,共同促进经济发展方式转变,推动国民经济全面、协调、可持续发展。国土资源部高度重视利用土地政策推动全国主体功能区规划的贯彻实施。徐绍史部长要求,“按照国家区域发展战略和规划要求,充分利用部省合作平台,对不同区域实行有区别的支持政策。”国土资源部先后与东中西多个省(区、市)签订部省合作协议,以部省协议为平台,以规划、计划、审批、供地等为手段,因地制宜,“一省一策”实施差别化的土地管理政策,开展土地管理制度改革,推动主体功能区建设。一、土地政策调整国家优化开发区域的人口和经济密度大,是带动全国经济社会发展、在更高层次上参与国际分工、提升国家竞争力的重要区域,主要包括环渤海、长三角、珠三角等区域。优化开发区域的土地利用存在三个突出问题:一是土地开发利用程度过高,建设用地比例过大,自然状态下的土地资源消耗过快;二是土地资源利用空间布局不合理,结构有待优化,工业用地过多,土地资源开发利用效益有待进一步提高;三是人多地少,土地资源稀缺程度高,土地后备资源不足。因此,按照优化空间结构、城镇布局、人口分布、产业结构、发展方式以及生态系统格局的原则,优化开发区的土地政策主要是以土地利用方式转型促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级。在具体的土地政策上体现为,调整各类土地开发利用的结构比例,优化利用的空间布局;严格控制区域内建设用地总量的继续增加,减量供应新增建设用地,加强存量建设用地的二次开发;强化土地生态环境保护的约束,以生产和生态双重要求加强耕地保护,开展高标准基本农田建设。(一)优化用地结构,着力发展城乡统一的土地市场一是控制建设用地总规模,严格限制新增用地。以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模,强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。例如,天津试行在滨海新区建设用地总规模范围内,按照“前期适当集中,后期相应调节”的方式安排土地利用计划指标。以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模控制建设用地的低效扩张,在经济快速发展的同时,提高单位土地的经济承载水平,进而逐步降低人均城镇工矿面积。二是引导城镇用地布局优化和结构调整。按照优先布置生态网络,发挥农业和生态用地的间隔和穿插功能,通过配置新增建设用地和鼓励盘活、调整存量建设用地,按规划、有目的、有步骤地优化原有用地空间布局,奠定谐调、良好的生产、生活、生态空间基础,建设宜居的美好家园。控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例,促进城镇和谐发展。严格限定各类经济技术开发区内非生产性建设用地的比例,提升开发区用地效率和效益。合理调整城镇用地供应结构,优先保障廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地。三三是整合优化交通、能源、水利等基础设施用地,提升基础设施、公共服务设施用地水平。限制占地多、消耗高的加工业用地,支持高新技术、循环经济和现代服务业发展,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依靠城市三产发展的转变,充分发挥城市集聚效应对整个经济的带动作用。四是合理拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导,积极引导城乡建设向地上、地下发展,优先使用未利用地,加强滩涂的开发利用。发挥优化开发地区海滩涂资源丰富的优势,充分发挥规划、区划对围填海造地的引导和管制作用,强化围填海造地管理。(二)大力推进城乡土地集约集约利用按照“严控总量、盘活存量、减少增量、稳定流量”的原则,一是建立盘活存量建设用地的机制。结合布局优化和抑制低效扩张,大力开展拆旧建新,充分利用发挥存量建设用地效益,增加建设用地“流量”。例如,鼓励广东开展“三旧”(旧城区、旧村庄、旧厂房)改造和城中村改造,转变产业结构,提升城镇层次和品位,增加建设用地流量。支持上海通过依法收回、提高限制成本、调整使用等手段,大力推进低效用地的二次开发。在浙江开展超占宅基地有偿使用、空心村改造等试点,建立宅基地退出激励机制,盘活利用农村建设用地。二是依法加快处置闲置房地产用地。对收回的闲置土地,优先安排用于普通住房建设。同时,坚持和完善土地招拍挂制度,在北京等地探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式,抑制居住用地出让价格非理性上涨。三是率先健全土地节约集约利用标准和制度。健全节约集约用地的政策制度和技术措施,严格执行各类土地开发利用标准,建立建设用地节约集约制度利用评价和考核制度。例如,浙江、广东开展集约节约试点示范建设,浙江还将土地集约利用评价指标纳入地方党政领导班子和领导干部考核体系。天津滨海新区严格执行工业项目投资强度与用地规划控制指标,引导建设多层厂房。(三)强化生态环境保护主体地位耕地不仅具有重要的农业生产功能,也具备重要的生态功能,在人地矛盾高度尖锐的优化开发区,严格保护耕地,不仅为现代农业、城郊农业、观光农业提供坚实基础,更为生态环境保护提供主体空间。创新耕地保护激励机制,开展耕地分类分级保护和有偿保护试点,对参与耕地保护的农户和集体经济组织给予补贴,形成耕地分类分级激励保护机制。探索构建耕地占补平衡管理新机制,完善耕地补充储备制度。加强区内集中连片、高标准基本农田的建设。(四)加强土壤环境管理一是切实加大耕地污染的防治力度。严格禁止未达标污水灌溉农田,综合整治土壤环境。加强对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地的综合治理。建立土壤环境质量评价和监测制度。二是保留城市间开敞的绿色空间,保护好水系、林网、自然文化遗产等用地,促进区域生态环境改善。(五)建立统一的土地市场。在农村增加土地探索农村集体建设用地所有权实现形式,土地使用权特别是建设用地使用权的流转方式和途径,通过流转促进农村产业结构调整和升级,发挥非农建设用地的资产效应,保障农村各项社会公益事业用地。加强以农用地、农村宅基地、集体非农建设用地的确权、登记、发证等工作,为农村土地使用制度改革提供基础。建立城乡统一的土地交易市场,实现“两种所有权,同一市场”,探索国家、集体、个人的土地利益分配机制,将集体土地收益反哺于农村。推进征地制度改革。严格界定公益性和经营性建设用地,缩小征地范围。例如,广东、浙江、天津开展农村土地管理制度改革试点,包括土地征转、用地审批、城乡统一建设用地市场等。二、土地集约利用水平提高重点开发区域是支撑全国经济增长的重要增长极,落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点,全国重要的人口和经济密集区,是资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区。主要包括中原地区、长江中游地区、成渝地区、呼包鄂地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸地区、北部湾地区、滇中地区、关中地区、天山北坡地区等。重点开发区域的土地利用主要存在三个特点:一是土地资源需求量增大。城镇建设、基础设施完善、产业承接、人口转移等建设项目,均需大量建设用地,这将进一步加剧土地的供需矛盾。二是耕地保护难度加大。随着重点开发区建设的全面推进,区内用地供需矛盾将进一步加剧,将耕地转换为建设用地将成为重要选择,这必然加大耕地保护的难度。三是土地集约利用处于“S”型的过渡期。重点开发区处于城市化加速期,其对应的土地集约利用水平为低集约度到高集约度的过渡期,集约利用水平相对较低。但随着工业化、城市化的推进,土地集约利用水平也将逐步提高。根据以上特点,对重点开发区域采取的土地差别化政策主要包括以下方面:(一)推动城镇集聚集约利用,建立面向城市的资通过规划、计划等手段,适当增加建设用地规模和新增建设用地指标,扩大建设用地供给,有效保障重点开发区城镇建设、人口集聚和经济发展、基础设施建设等用地需求,促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升,进一步提高人口和经济集聚能力。一是适度增加城镇建设用地,合理安排中心城市的建设用地,提高城市综合承载能力,促进城市人口和经济集聚效益的发挥。例如,运用规划、年度计划等手段,支持广西北部湾经济区、武汉城市圈、吉林先导区、鄱阳湖生态经济区等全国重点开发区建设,在新增建设用地计划指标安排上予以倾斜,保障其城镇建设的用地需求。二是统筹安排基础设施建设用地,促进公路、铁路、航运等交通网的完善,推动和加快基础设施建设,改善该区投资环境。例如,在编制全国土地利用计划时,积极支持国家规划中的中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群的重大基础设施建设等。三是优先保障承接优化开发区域产业转移的用地需求,支持资金密集型、劳动密集型产业发展用地,促进主导产业的培育和发展,积极引导产业集群发展和用地的集中布局。例如,对云南省符合国家产业政策和供地政策的重大旅游产业项目,在新增建设用地计划指标安排上予以倾斜。(二)确保土地利用效率,发展建设用地利用考核标准、价格机制等手段,充分利用闲置土地,挖掘城镇用地潜力,提高土地利用效率,保障区域发展必要的建设用地。目前,国土资源部正大力推进武汉城市圈、长株潭城市群、成渝地区、哈长地区、江淮地区、海峡西岸地区等重点开发区的土地节约集约利用。(三)建立耕地保护补偿机制一是从责任目标考核、经济激励等方面,支持地方创新耕地保护新机制。例如,重庆、广西探索耕地分类分级保护的经济激励机制;成都开展耕地按等级补充、耕地表土剥离工作;陕西积极建立耕地保护补偿机制;江西探索耕地占补平衡的新途径等。二是实施耕地保护重大工程项目。例如,湖南环洞庭湖基本农田建设重大工程,已立项实施,该项目一期工程总投资概算65亿元,建设规模309万亩,预计新增耕地22万亩,增加粮食产能20亿斤。三是支持建立耕地保护基金。国土资源部以政策指导、资金支持等方式,支持湖南、重庆、四川、广西等重点开发区域试行建设耕保基金。目前,四川成都已实行了耕地保护基金制度,采用经济补贴和契约方式保护耕地,收到较好成效。(四)促进区域协调发展严格保护生态用地,切实发挥耕地特别是基本农田在优化城镇、产业用地结构中的生态支撑作用,促进人口、经济的集聚与资源、环境的统筹协调。支持山区、水系、湖泊生态保护、防护林营造等工程用地,促进区域人口、资源、环境和谐发展。积极防治丘陵山区水土流失。三、农产品产区土地利用现状限制开发区域是指具备较好的农业生产条件,以提供农产品为主体功能,以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能,需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保持并提高农产品生产能力的区域。农产品主产区主要包括“七区二十三带”,该区域土地利用主要有三个问题:一是基本农田保护、土地资源用途监管的任务重、难度大;二是维持土地政策运行的资金需求量大,土地政策运行对财政转移支付的依赖性大;三是农业发展用地、生态用地和其他非农特色资源型产业发展用地的潜在矛盾大。因此,在土地利用与管理上,重点应是严格土地用途管制,控制耕地流失,加大补充耕地力度,加强基本农田建设和保护,强化耕地质量建设,统筹安排其他农用地,努力提高农用地综合生产能力和利用效益,确保国家粮食安全和食物安全。(一)实行农业结构调整和生态退耕自由资源整合,确保农业发展稳定一是强化对非农建设占用耕地的控制和引导。建设项目选址严格贯彻不占或少占耕地的原则。二是加强对农用地结构调整的引导。合理引导种植业内部农业结构调整,确保不因农业结构调整降低耕地保有量。三是严格禁止擅自实施生态退耕。落实国家生态退耕政策,凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的,限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地,保证耕地保有量的稳定。四是加大灾毁耕地防治力度。加强耕地抗灾能力建设,减少自然灾害损毁耕地数量,及时复垦灾毁耕地。(二)调整基本农田划定投入一是严格划定基本农田。按照土地利用总体规划确定的保护目标,依据基本农田划定的有关规定和标准,在规定期限内调整划定基本农田,并落实到地块和农户。二是建立基本农田建设集中投入制度。加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度,大力开展基本农田整理,改善基本农田生产条件,提高基本农田质量。例如,在江西探索综合运用经济、行政等手段,积极推进基本农田保护示范区建设。(三)提升耕地质量,降低农业发展成本一是以增加耕地面积、建设用地总量不减少、农村生产生活条件和生态环境改善明显为目标,积极推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。依据不同社会经济发展态势,确定不同区域耕地适宜功能,确定土地整治方向,发挥耕地最优效益。二是加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护;加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、移土培肥等重大工程,提高耕地综合生产能力。三是确保补充耕地质量。加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。(四)注重对农村适度撤地性建设用地的支持,“使农民转资一是按照新农村建设的要求,切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划,合理引导农民住宅相对集中建设,促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地,支持农村道路、水利等基础设施建设。二是加强农村宅基地管理。合理安排农村宅基地,禁止超标准占地建房,逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民新建住宅优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地,村内有空闲地、原有宅基地已达标的,不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转,提高农村宅基地的利用效率。(五)优先保障水利设施用地按照水资源可持续利用和节水型社会建设的要求,加强水利设施的规划选址和用地论证,优先保障具有全国和区域战略意义的重点水利设施用地。推动农村水利设施建设,保障以灌区续建配套节水改造、雨水集蓄利用和农村饮水安全为重点的农村水利设施用地,促进农业生产和农村生活条件的改善。四、水土保持生物多样性研究重点生态功能区是保障国家生态安全的重要区域,人与自然和谐相处的示范区。具体包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区,总面积约386万平方公里,占全国陆地国土面积的40.2%。类型上分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种。在土地利用与管理上,坚持土地资源保护性开发,控制生态用地改变用途,使水土流失和荒漠化得到有效控制,草原面积保持稳定,草原植被得到恢复,天然林面积扩大,森林覆盖率提高,森林蓄积量增加,促进限制开发区域生态功能的恢复和提高,切实维护国家生态安全,促进环境友好型社会建设。(一)引导与主体功能定位无关的产业转移按照区域资源环境承载能力,严格限制建设用地增加;新增建设用地主要用于发展特色产业以及基础设施、公共设施等建设,严格禁止对破坏生态、污染环境的产业供地,引导与主体功能定位相悖的产业向区外有序转移。禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动。(二)加大新造林力度,加快形成低效林级一是严格保护林地。加强林地征占用管理,禁止毁林开垦和非法占用林地,严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。管好、用好现有林地,加强低效林地的改造,加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林,扩大有林地面积。二是推进牧草地综合整治。合理利用草场资源,防止超载过牧,严禁滥挖、滥采、滥搂、滥垦。坚持用养结合,科学合理地控制载畜量。(三)加强土地生态保护和植被恢复工作一是巩固生态退耕成果。严格界定生态退耕标准,科学制订和实施退耕还林工程建设规划,切实提高退耕还林的生态成效。二是恢复工矿废弃地生态功能。推进矿山生态环境恢复治理,加强对采矿废弃地的复垦利用,有计划、分步骤地复垦历史上形成的采矿废弃地,及时、全面复垦新增工矿废弃地。推广先进生物技术,提高土地生态系统自我修复能力。三是加强退化土地防治。积极运用工程措施、生物措施和耕作措施,综合整治水土流失;加快风蚀沙化土地防治,合理安排防沙治沙项目用地,大力支持沙区生态防护体系建设;综合运用水利、农业、生物以及化学措施,集中连片改良盐碱化土地。五、建设生态保护示范区国家禁止开发区域是全国保护自然文化资源的重要区域,珍稀动植物基因资源保护地。总面积为120万平方公里,占全国陆地国土面积的12.5%。禁止开发区域多为生态脆弱区域,资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。根据区域的主体功能定位和区域发展条件,禁止开发区要利用土地政策杠杆,保护土地利用现状,禁止进行城镇、工业的开发建设,在生态环境可以承受的范围内,适度发展旅游等产业;迁移禁止开发区内的人口,拆迁部分建筑物,恢复自然植被。(一)严格限制开发区域实行综合利用供地、用途管制等土地管理制度,按照法律法规规定和相关规划,对依法设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域,实行强制性保护的土