现行空间规划设计实施评估的思路和方法

现行空间规划实施评估的思路和方法国土空间规划主题技术培训第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务第二部分现行空间规划实施评估的思路和方法——以城市总体规划实施评估为例目录第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务

2019年4月10日，自然资源部在京召开国土空间规划实施评估先行先试工作部署会，提出第二轮先行先试工作部署方案，明确了总体要求、先行先试范围、主要任务、时间安排及组织实施方案，并提出了市县国土空间规划实施评估的指标体系和评估报告参考框架。一、总体要求（一）明确工作定位

国土空间规划实施评估是落实党中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的工作部署，提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。评估有助于及时发现国土空间及其治理问题，更好地开展国土空间规划编制和动态维护，做好规划实施工作。

本次先行先试工作，目标在于进一步验证评估内容和指标体系的可操作性，为下一步全面推广，建立定期评估机制提供支撑。

（二）坚持三大导向——目标导向、问题导向和操作导向。

坚持目标导向，评估要符合中央精神，顺应新时代的新要求，分析新发展理念的落实情况。坚持问题导向，评估重在发现规划实施中存在的不足和问题。坚持操作导向，评估应选取有代表性的指标，采用客观真实数据以及可靠的分析方法，确保评估过程科学，结论真实可信。第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务二、先行先试范围：（一）先行先试省、自治区——江苏、浙江、江西、广西、四川、甘肃。（二）先行先试城市——北京、上海、重庆、长春、哈尔滨、青岛、武汉、广州、深圳、银川。三、主要任务（一）开展指标监测

市县国土空间规划评估指标是本次工作的基础。指标按创新、协调、绿色、开放、共享和安全分为6个一级指标，逐级按照中央精神、国家立场和社会需求分为18个二级指标、101个三级指标。

各地以所列指标为基础，自行可增设与空间关联，体现质量、效益和结构，能长期稳定监测的指标，建立符合地方实际的指标体系并开展监测获取-----构建差异化、特色化的指标体系

指标数据应统计年鉴、统计公报等权威发布社会经济数据、全国国土调查等专项调查以及遥感监测数据为基础，确保数据准确可靠。鼓励采用大数据技术，提高空间治理问题的动态精准识别能力--------保障数据的权威性、准确性、时效性与可获取性，数据质量直接影响评价结果的准确性和合理性。第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务三、主要任务（二）做好分析评估各地结合指标监测数据，开展分析，编制评估报告（报告参考框架见附件2）。各地可以根据规划实施评估的需要，提出其他评估内容。报告内容重在发现问题，提出改进措施。评估内容应力求精炼，字数控制在10000字以内。（三）提供工作优化建议针对先行先试工作进行总结，提出对评估指标、内容框架技术方面以及评估工作组织方面的意见建议------评估体系以及评估机制的优化第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务四、时间安排

第一阶段（2019年5月10日前）：提交市县国土空间规划实施评估指标体系可操作性意见建议，先行先试省、自治区以省、自治区为单位汇总提交。

第二阶段（2019年6月30日前）：完成两个方面内容：一是提交市县国土空间规划实施评估报告；二是提出规划实施评估工作的建议。先行先试6个省、自治区结合本省、区先行先试情况，综合提出省级国土空间规划实施评估指标体系和规划实施评估工作的建议，各市县建议意见作为附件。第一阶段提交指标体系建议有深化完善的，6月30日前各地可以补充提交。五、组织实施

自然资源部国土空间规划局负责做好工作的总体统筹指导；江苏、浙江、江西、广西、四川、甘肃先行先试省、自治区鼓励在全省、区范围内推动市县试评估工作，做好工作组织；各地可委托具有较高水平的机构或组织专家组承担，广泛吸纳各领域的专家和公众参与，着力提高评估工作的水平。第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务六、市县评估指标1、指标分级按创新、协调、绿色、开放、共享、安全分为6个一级指标。在此基础上，逐级按照时代要求，结合社会需求分为18个二级指标、101个三级指标。

宜居宜养宜业满意度底线安全水安全文化安全防灾减灾第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务六、市县评估指标2、指标分类经济活力、居民幸福指数等指标强制性内容指标要素配置、设施支撑指标第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务六、市县评估指标3、约束性指标（17项）城乡建设用地规模（平方千米）、大陆自然岸线保有率（%）、耕地保有量(万平方千米)、湿地面积（平方千米）、林地保有量（平方千米）、基本草原面积（平方千米）、自然保护地面积（平方千米）、人均公园绿地面积（平方米/人）、生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田、全年用水总量（亿立方米）、重要江河湖泊水功能区达标率（%）、历史文化名镇、名村数量（个）、历史文化街区面积（平方千米）、历史保护建筑数量（处）、人均应急避难场所面积（平方米/人）第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务

六、市县评估指标4、指标特点（1）基于多规合一视角的国土空间规划实施评估指标体系

以满足新时期国土空间用途管制和生态保护修复要求为原则，贯彻多规合一理念构建的评估指标体系:

a、强调全域性、战略性、引导性。b、评估指标体系构建从过去横向制衡关系转化为纵向协同关系，通过自上而下与自下而上双向协同，发挥各自优势，将国家意志高效传导落实在地方开发建设的全过程。

c、指标按照底线管控、生态绿色、高质量发展三个层面进行指标体系构建，在此基础上，自下而上按照目标导向、问题导向与操作导向筛选市县级指标，并落实到创新、协调、绿色、开放、共享和安全六个维度。

第一部分当前国土空间规划实施评估先行先试工作任务

六、市县评估指标4、指标特点

（2）体现全域国土管控、建设用地与生态空间并举的要求绿色生态42耕地保有量(万平方千米)核心约束43高标准农田面积占比（%）监测

44湿地面积（平方千米）核心约束45森林覆盖率（%）核心预期46林地保有量（平方千米）核心约束47草原综合植被覆盖度（%）核心预期48基本草原面积（平方千米）核心约束49河湖水面率（%）核心预期50自然保护地面积（平方千米）核心约束51新增国土修复面积（平方千米）核心预期六、市县评估指标第一部分

4、指标特点

（3）评估要素和指标体系上，突出人口、产业、用地等要素的空间绩效性评估、创新科技投入产出1科研用地占比（%）核心预期2研究与试验发展经费投入强度（%）核心预期3省级及以上科研机构数量（个）监测

4高新技术企业数量（家）监测

5万人发明专利拥有量（件/万人）监测

6技术市场成交合同金额（万元）监测

7全社会劳动生产率（万元/人）监测

科技人才8在校大学生数量（万人）监测

9受过高等教育人员占比（%）监测

六、市县评估指标（4）突出生态、安全、历史保护等要素的底线性评估第一部分底线安全87生态保护红线核心约束

88城镇开发边界核心约束

89永久基本农田核心约束水安全90全年用水总量（亿立方米）核心约束

91地下水开采量占总供水量比例（%）监测

92可利用水资源开发利用率（%）监测

93重要江河湖泊水功能区达标率（%）核心约束

94跨界河流断面水质达标率（%）监测

文化安全95历史文化名镇、名村数量（个）核心约束

96历史文化街区面积（平方千米）核心约束

97历史保护建筑数量（处）核心约束防灾减灾98人均应急避难场所面积（平方米/人）核心约束

99城区消防救援5分钟可达覆盖率（%）监测

100年平均地面沉降量（毫米）监测

101自然灾害造成的年均经济损失（亿元）监测

4、指标特点六、、市县评估指标第一部分（5）指标选择，更关注市民感知与体验72每万人拥有咖啡馆、茶舍、书吧等数量（个/万人）监测

73每10万人拥有的博物馆、图书馆、演出场馆、美术馆或画廊等数量（个/十万人）监测

74道路网密度（千米/平方千米）核心预期75轨道交通站点600米范围覆盖率（%）监测

76社区公共服务设施步行15分钟覆盖率（%）核心预期77公园绿地、广场（400平方米以上）步行5分钟覆盖率（%）核心预期78足球场地设施步行15分钟覆盖率（%）监测

84平均日通勤时间（分钟）监测

8545分钟通勤距离内居民占比（%）监测

4、指标特点总体结论指标完成情况实施成效存在问题主要原因和对策帽段工作概述工作过程指标构成报告构成七、评估框架(评估报告参考框架)根据地方特色和发展需要，制定自选指标八、评估内容(评估报告参考框架)一、帽段：工作概述，具体包括工作过程、指标体系构成、报告构成等。

二、总体结论：简述指标完成情况、规划实施成效、存在问题、主要原因和对策建议等结论。

三、指标监测：从创新、协调、绿色、开放、共享和安全六个维度监测指标完成情况，对现状年与基期年、目标年或未来预期进行比照。（一）创新指标从投入与产出、科技人才等方面监测指标实施进展，各地可根据本地实际将指标完成状况划分为若干等级（如符合目标方向、与目标差距拉大等类型，符合目标方向可细分为进展较快完成较好、进展缓慢需重点推进等门类）----制定评价标准。八、评估内容（评估报告参考框架）三、实施成效与问题对应指标体系的六个维度，采取全局数据与典型案例相结合、纵向比较与横向比较相结合、客观评估与主观评价相结合等分析方法，对具体指标完成情况、政府年度重点任务实施情况、相关政策执行和实施效果等进行综合分析，总结空间规划实施的成效与问题。

存在问题：从指标体系的六个维度，结合实施计划、政策执行、体制机制等方面，查找问题，认识差距。四、对策建议分析规划面临的新形势和新要求，结合存在问题和发展短板，对标新理念、新需求，从规划动态维护、规划实施计划、配套政策机制等方面提出优化调整的建议。

各地可根据实际需要，在保证国家要求的指标体系完整的情况下，完善和补充其他评估指标和内容。九、评估成果构成1、报告：篇幅控制在10000字以内。2、附件附件1.国土空间规划实施评估指标数据情况表（近五年）附件2.空间实施基本情况图（包含分区域的重要指标实施进展等内容）附件3.社会满意度调查情况第二部分现行空间规划实施评估的思路和方法

——以城市总体规划实施评估为例一、我国城市总体规划实施评估的发展历程（三个阶段）早期阶段全面探索阶段法定化阶段2000年前，早期阶段主要体现在规划修编的专题和规划说明书中规划回顾章节中，较简单。2000年—2007年，全面探索阶段深圳、广州、天津、浙江进行了积极的探索。2001年，深圳市借鉴香港经验，完成《深圳市总体规划（1996--2010）检讨与对策》，之后，广州、天津先后组织开展总规实施评估，2006年，浙江省建设厅组织开展《浙江省城市总体规划实施评估导则基础研究》2008年后，法定化阶段2008年1月1日《城乡规划法》实施，第四十六条正式提出：：：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。一、我国城市总体规划实施评估的发展历程评估规范化过程：2009年4月16日住建部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规【

2009】号）。《办法》对总规实施评估的组织、内容、和运作程序等做出了若干规定《办法》也指出：各地可以依据《城乡规划法》和本办法的要求，制定符合本地实际的评估工作办法或者实施细则。显然，此时业界还缺乏构建规划实施评估体系的成熟经验

,评估指标难以量化，至今评估内容框架和评价标准均未统一。

第二部分一、我国城市总体规划实施评估的发展历程

评估工作的新探索：城市总体规划实施评估工作开展近十年，大多处于被动评估状态，政府主动的、常态化评估较少，为规划修编而开展评估工作居多。为此，2017年住建部提出建立“一年一体检、五年一评估”的工作体系，将总体规划年度体检作为常态化的工作机制。在此背景下，广州，上海、武汉、长沙等城市开展了对年度体检的探索。2018年，随着国家机构改革推进，年度体检探索方向具有一定的不确定性。第二部分评估的目的、组织机构和评估周期二、评估的目的评估是提升规划治理体系和治理能力的重要抓手，能有效监督反馈规划的实施效果，及时总结经验，发现问题，更好推动城市各类建设活动有序开展。三、

评估的组织机构《办法》第二条：城市人民政府是城市总体规划实施评估工作的组织机关。城市人民政府应当按照政府组织、部门合作、公众参与的原则，建立相应的评估工作机制和工作程序，推进城市总体规划实施的定期评估工作。四、

评估的周期《办法》第六条：城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每

2年进行一次。各地可以根据本地的实际情况，确定开展评估工作的具体时间，并上报城市总体规划的审批机关。第二部分五、城市总体规划实施评估的思路与框架1.评估依据依据《城市总体规划实施评估办法（试行）》，评估内容应当包括：城市发展方向和空间布局是否与规划一致;规划阶段性目标的落实情况;各项强制性内容的执行情况;规划委员会制度、信息公开制度、公众参与制度等决策机制的建立和运行情况;土地、交通、产业、环保、人口、财政、投资等相关政策对规划实施的影响;依据城市总体规划的要求，制定各项专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况;相关的建议。城市人民政府可以根据城市总体规划实施的需要，提出其他评估内容。第二部分五、我国城市总体规划实施评估思路与框架

基于上述要求，同时综合考虑城市发展具体情况，城市总体规划实施评估，主要从“五个层面、两个板块”展开评估工作。五个层面---实施效果评估、实施机制评估、实施环境评估、实施影响力评估、实施可持续性评估两个板块---市域城镇体系规划实施评估、中心城区总体规划实施评估（地级市）第二部分五、我国城市总体规划实施评估思路与框架实施效果评估实施机制评估实施环境评估实施影响力评估实施可持续性评估市域城镇体系规划实施评价中心城区总体规划实施评价2.评估思路与框架城市发展方向和空间布局，阶段性目标的落实情况，强制性内容的执行情况，制定各项专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况决策机制的建立和运行情况相关政策对规划实施的影响规划对社会经济环境的影响发展适应性评估实施成效与存在问题优化方向与改进建议第二部分五、我国城市总体规划实施评估思路与框架

其中：实施效果评估框架（市域城镇体系与中心城区总规）

第二部分六、城市总体规划实施评估内容评估层面评估目的评估内容要素及指标逻辑解释规划实施效果评估对规划目标和内容实现程度的描述和评估，辨析规划目标与实施结果间的对应关系，对规划实施中产生的偏差进行分析和评判。城市性质、城市人口和建设用地规模、城市发展方向、公共服务设施布局、道路交通设施、绿地系统、电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫等设施布局，以及历史文化保护、地方传统特色保护、生态环境保护等禁建区、限建区、适建区的空间管制情况。通过“现实状况”与“既定规划”的符合性进行比较，对规划实施中产生的偏差进行分析和评判。偏差越小，说明规划的实现度越高；但这并不能作为判断规划是否需要修改的直接依据。规划实施机制评估对城市政府及其规划管理部门在规划实施过程中的管理与实施机制的合理性和有效性进行评价规划编制和实施的体制和机制；规划实施中的决策程序及公共参与程序；组织实施规划、监督规划执行、实施规划建设管理等的具体安排及效果。将规划视为政策实施的过程，对规划实施过程中的规划管理体制与实施机制进行评价，强调对“规划过程”有效性的评估。在规划管理体制和实施机制合理有效的情况下，如果规划的目标和现实依然有较大的偏差，则可说明规划需要修改。规划实施环境评估对规划实施的外部环境的分析城市发展的经济环境、政策环境、法制环境、以及上级政府赋予的新发展目标等。其中有的是规划编制时就能预计到的，有的则是未曾预见到，故需要评估规划实施外部环境的重大变化我国的经济社会发展速度快，变化大，因此决不可忽略外部环境对规划实施所起的关键性的影响。规划是否适应新的发展环境往往决定规划是否需要修改。规划实施影响力评估对规划的实施的外部效应进行评估（除了规划本身确定的目标和内容之外所产生的外部效应的评估）规划对城市发展的引导，对生态环境的影响、对公众利益的影响、对社会经济领域的影响、以及对其他不屈于规划本身确定的内容的影响状况。同时判断这种影响的分布是否合理。作为一项城市公共政策，规划对城市的影响力不仅局限于本身所包含的建设内容，规划控制和引导涉及城市发展的方方面面，有着一系列的外部效应。这个层面的评估旨在更全面地了解城市总体规划在一个城市发展过程中的作用力和影响力。规划实施可持续性评估当已可预见到城市未来发展新趋势时，就需要对既有规划的实施前景加以预测评判对城市发展条件发生变化后城市总体规划是否还能适应城市未来发展的需要进行预判。如上位规划调整、行政区划调整、大型基础设施建设等，它们都可能对城市未来的发展产生重要影响。城市总体规划的法定有效年限很长，对规划实施可持续性的评判不但可为决策者提供关于规划是否需修改的技术支撑，而且有助于提高规划编制的预见性。第二部分六、城市总体规划实施评估内容

规划实施效果各项内容评估技术路线第二部分六、城市总体规划实施评估内容

规划实施机制评估内容与要素第二部分制定工作方案现状调研成果编制成果论证与公示成果报批七、评估工作流程资料收集、分析。基础资料收集是评估工作的基础和重点，《办法》第五条：

城市人民政府应当组织相关部门，为评估工作的开展提供必要的技术和信息支持。各相关部门应当结合本行业实施城市总体规划的情况，提出评估意见制定工作方案，明确组织单位、技术委托单位、工作流程、技术资料准备和经费保障等编制评估报告、图纸、附件等成果通过座谈会、听证会、公众参与等多种形式，对总规实施评估报告进行论证与公示。城市总规实施评估成果经本级市人大审查同意后，报原审批机关备案。国务院审批城市总体规划的城市的评估成果，由省级城乡规划行政主管部门审核后，报国家城乡规划行政主管部门备案第二部分八、规划成果要求1、成果构成成果由评估报告、图纸和附件组成。2、评估报告在梳理现行总规规划内容的基础上，进行总规实施情况评估，发现问题，分析原因，判断趋势，提出建议。第二部分八、规划成果要求3、评估图纸图纸成果重点反应规划强制性内容实施情况：

空间管制实施情况——图示现状建设用地发展与规划空间管制情况的差别（禁建区、限建区、适建区的空间管制情况）。

用地发展情况——图示现实建设用地与规划用地或是基期现状建设用地的叠加情况（保障性住房、绿地、历史文化保护区等用地建设管制情况）

城市各类基础设施、公共服务建设情况——图示设施空间落点比较第二部分八、规划成果要求3、评估图纸（1）市域（县域）重大基础设施对比图（标明本阶段新增基础设施）；（2）市域（县域）重大公共服务设施对比图（标明本阶段新增公共服务设施）；（3）市域（县域）综合交通对比图（标明本阶段新增综合交通设施）；（4）中心城区建设用地对比图（标明规划基期年现状图用地范围、本阶段新增建设用地范围）；（5）中心城区综合交通对比图（标明本阶段新增道路及交通设施）；（6）中心城区住房建设对比图（标明新增居住用地情况，保障性住房建设情况等）；（7）中心城区市政公用设施对比图（标明本阶段新增市政公用设施布局及用地）；（8）中心城区公共服务设施对比图（标明本阶段新增公共服务设施布局及用地）；（9）中心城区绿地系统建设对比图（标明本阶段新增绿地）；（10）规划区“多规合一”差异空间分布图（规划区用地规划图与土地利用规划、生态保护红线等多规的差异空间分布）。第二部分八、规划成果要求3、评估图纸——（9）中心城区绿地系统建设对比图第二部分八、规划成果要求3、

评估图纸(9)中心城区绿地系统建设对比图（图示对比分析）第二部分八、规划成果要求3、评估图纸（10）规划区“多规合一”差异空间分布图（规划区用地规划图，与土地利用规划、生态保护红线等多规的差异空间分布）。第二部分八、规划成果要求4、附件附件为征求和采纳公众意见的情况说明，包括实施评估相关表格等。第二部分九、评估技术要点1、基础资料收集是评估工作的基础和重点总体规划实施评估是一项系统工程，牵涉到总规实施的方方面面。其庞大的体系特征，使

调研工作庞杂，且难度大。为此，《办法》第五条规定：

城市人民政府应当组织相关部门，为评估工作的开展提供必要的技术和信息支持。各相关部门应当结合本行业实施城市总体规划的情况，提出评估意见。

以往调研的数据来源主要是通过统计年鉴、政府工作报告、各部门规划及工作计划落实情况以及发函收集资料等方式，但是相关部门参与较少或参与积极性不高。由于部门联动不充分，缺乏数据采集、内容审查、意见征询的程序，常造成数据准确性不足，成果认同度不高等问题。因此，优化平台支撑，夯实评估应用基础是提升基础资料收集效率的关键。基础数据的搜集和整理是“双评价”的重要保障，也是“双评价”重难点之一第二部分九、评估技术要点

总规评估调研方法

第二部分评估资料收集参考清单

部门资料名称政府办政府工作总结

关于本市（县）的纲领性、战略性研究

主要领导有关的重要讲话国土土地利用总体规划最新成果

市（县）永久基本农田划定情况

现状城乡建设用地规模、利用效率、开发强度规划总规现状与规划资料

城市控制性详细规划

公共服务设施专项规划

城市综合交通规划

重点片区总体规划及城市设计发改主体功能区规划经信委工业发展现状

工业园区主导产业、产值、面积、企业相关基础数据

工业相关规划、园区发展规划科技科创发展现状

科创相关规划环保市（县）生态脆弱区、水源涵养保护区、自然保护区等

空气质量现状、水环境现状质量等

近五年规划区污水处理率、生活垃圾无害化处理率、SO2排放强度、水质监测数据等

近五年环保投资额林业森林公园保护规划、湿地公园保护规划等农业市（县）域耕地资源数据库园林现状绿地数据（绿地面积、绿化覆盖面积、绿地率、绿化覆盖率等）

现状公园数据（公园面积、个数、公园绿地面积）统计市（县）三普至六普人口普查数据近十年常住人口与常住城镇人口数据最新统计年鉴旅游旅游发展现状及旅游发展规划来本市（县）旅游人口特征分析人防人防基本情况、发展计划及其他相关资料文广新文化事业及文化产业发展现状及相关研究报告邮政邮政十三五发展规划邮政发展现状、存在问题、规划设想电力电力十三五发展规划发展现状、存在问题、规划设想水文水力市（县）多年平均