上海教育回顾与展望

顾与展望：上海基础教育发展分析上海市教科院普教所所长傅禄建摘要：进入21世纪，上海基础教育进入到一个高原平坡以及内涵发展阶段，基础教育均衡发展程度相对比较高，但改革上升的空间相对狭小、切入口难以把准。通过回顾和分析上海基础教育发展的历史与经验，深入思考当前和下一阶段上海基础教育发展面临的若干问题，如区域发展差异问题、外来人口子女教育问题等，或许能对上海基础教育在更高起点上实现新的突破起到促进作用。关键词：上海；基础教育；发展；展望上海的文化素以“海派”著称，海纳百川，包容性很强。在教育长期发展的积累中，上海一直是全国的教育高地，尤其是基础教育的改革在全国有着重要地位，起着一定程度的引领作用。但是，上海基础教育多年发展中到底哪些改革走在时代的前列，哪些又具有全国的代表意义，其外部条件如何，内部的动因何在等，很难用划一的参照体系与标准进行评价，也很难脱离时代背景去准确地陈述与解释。笔者抽取解放前、上世纪80、90年代与目前发展四个阶段，以上海基础教育改革中相对明显的特点为例，尝试对其发展的轨迹和动因作初步解释，供研究者参考。一、解放前上海基础教育发展的走势其发展的主要特征：办学多元化，学校特色鲜明，成为全国的教育中心，显现世界教育改革潮流。（一） 近代最具有时代特征和上海地方特点的教育个案在非稳态的社会里，基础教育发展必然折射出一些时代的大变迁和整个政治、经济、文化大格局的变化。1840年鸦片战争后，中国的洋务运动伴随着资本主义的侵入逐渐兴起，传统私塾式的学校遇到强烈挑战。1843年上海辟为通商口岸，紧随着北京京师同文馆诞生后开办了第一所开放性的语言学校一一广方言馆。这所学校与北京京师同文馆相比，明显地反映出受政治保守势力和落后文化制约少。京师同文馆招生专门选取八旗子弟，广方言馆则“多途以取之，随地以求之”，学生多为14岁的聪颖儿童；教师队伍里共有外教51人，教学中旧学与新学结合，外语与理工类课程结合，介绍大量西方先进的科学技术。在42年办校历程中，学校毕业生约565名，其中9人担任驻外公使，2人任外交总长，成就远超越京师同文馆。该个案反映了近代上海基础教育之所以能开改革先河，关键在于不受传统的束缚，敢于突破，敢于创新，这一脉络始终贯穿在150多年上海的基础教育发展之中。（二） 特点与优势占据一定的市场份额，是全国基础教育中心解放前，上海作为全国经济中心，人口增长迅速。1852年，上海的总人口（华界）仅有54.4万人，1910年上升为128.9万人，1930年到298万，其后的几十年间，上海人口快速集聚，1949年，上海总人口达到545.5万，成为中国第一大城市。当时全国基础教育普及程度非常低，总人口中80%以上是文盲和半文盲。至1948年，全国接受中学教育共有140万人，上海达9万人，占6.4%，大约为1/14（30年代上海高等教育占有全国40%左右份额，是全国高等教育的中心）；中小学生中还包括相当数量的外籍学生，虽然没有确切的在校生数据，但估算1930年上海人口为298万，外籍侨民大约有5.8万多，来自于50多个国家，约占总人口的2%，中小学中外籍学生应该占有一定比例。就教育发展水平看，一个城市受教育总人口占据比例越高，外籍学生数量越多，地位就越重要，这是评价城市教育发展程度的重要指标之一。办学多元化学校类型繁多，大概有三大类举办者，代表的是三种风格不一的学校。一是一批既有中国传统，又引入西学后加以改造的新式学校，如敬业、格致、南洋、务本学校等；二是爱国人士创办的新式学校，如苏本洮办民立中学、杨斯盛办浦东中学、叶澄衷办澄衷中学等；三是外籍人士创办的教会学校，如中西女塾（后为中西女中、宋氏三姐妹就读过的学校），1843-1911年期间，上海的教会学校与中国人自己办的学校比例为21:37,占相当大的比例。这三类学校互相影响，共同发展。从整个基础教育的办学格局看，私立学校占主要地位。1948年统计，上海共有公私立中学218所，其中市立中学18所，私立中学200所，市立职业学校6所，市立师范学校2所，私立职业学校39所，整个中等教育体系共有256所学校，私立学校与公立学校比例为11：1。上海也是全国职业教育最早的发源地之一，黄炎培创办的中华职业教育社，专业门类几乎涵盖当时上海所有的职业，造就了大批学以致用的人才。这段时期上海中等学校数量不多，但几乎包含了全国各种学校的类型，多元化的特征反映出教育的丰富性。办学力量强，师资力量雄厚，学校有特色解放前，上海基础教育国际化程度高，质量高、名学校多，模式各异。办学主体上，社会参与程度很高。一批爱国的实业家在“教育救国”思想指导下，倾注心血办学，如杨斯盛、叶澄衷、吴蕴初、凌兆之等；一些高层官员、社会名流也分别担任学校董事长和董事，如汤恩伯、钱大钧、于右任、邵力子、杜月笙等，尽管他们不参加具体办学，但说明学校有相当高的社会地位。办学人员专业资质非常高，汇集了一大批教育家，如蔡元培、马相伯、匡互生、潘序伦、舒新城、陈鹤琴等。教育家同时又凝聚了一大批名师。如匡互生所办“立达中学”，名教师有朱光潜、丰子恺、夏丐尊、夏衍、茅盾、郑振铎、叶圣淘、朱自清等一代宗师；澄衷中学有卢于道、陈虞孙、钱君匐等名师。雄厚的师资力量保证了教育质量。正因为办学力量强、师资水平高，所以学校特色明显。如蔡元培办学突出科学教育，教师可以讲授《天演论》，并且重视养成学生的劳动习惯和提高艺术兴趣；王培孙办育才学校，重视学制和课程设置，在清末就开设国文和日语，教学中注意学生个性发展，允许学生跳级，学习不必面面俱到。（三）动因分析解放前上海基础教育之所以达到一定高度，在全国有很大影响力，归纳起来大致有四方面原因：——全国基础教育整体水平低下，上海成为相对的教育高地。——政府虽然政治腐败，战争不断，经济落后，但上海作为一个国际化的大城市，文化、教育发展的外部环境相对宽松，僵化制度的约束力及影响程度相对小，政府对学校没有过多的干预，学校办学的自由度相当大。——上海开放早，人口的大量迁入，几乎覆盖全国和世界各大洲，形成了一个包括产业工人、民族资产阶级和知识分子等在内的城市化中坚力量的新上海市民群。这一人群很快化合出一种认同东西方文明、现代工业文明与传统农业文明的混合文化，“海派文化”就是这种化合后的产物。“海派文化”一般指文化概念上的多元性和包容性，而广义的“海派文化”还包括一种宽松的发展环境和人特有的思维品质以及创造能力，它没有原生态文化固有的封闭，宽松而自由，实用又敏感，开放性和包容性极强。因此当时世界先进的教育方式、内容与中国优秀传统结合得快、紧密，如杜威在上海讲学、允许试行道尔顿制和推广克伯屈教学法等，在“海派文化”包容下，各种教育流派和模式有着存在及发扬的土壤，社会认同度相当高。——上海成为知识分子的集聚地。“海派文化”另一特征是对于人才的吸引、发展及其有利。当时的上海，依靠人后致性能力（个人努力程度）的发展空间广阔，成为各种人才蜂拥而至的奋斗和创业的大舞台。所以文化催生人才，人才带动发展成为上海城市发展的一个要素。知识分子中集聚了大量教育人才，一流校长和一流教师多，极大地丰富了上海基础教育的革新思想和办学实践。二、上世纪80年代上海基础教育发展的走势解放后国家实行计划经济，在党和人民政府的大力推动下，教育的规模迅速扩大，质量明显上升。但整个教育制度安排统一，体制、机制变化比较单一，地方的改革活力相对不足。到60年代，教育开始“整顿、充实、巩固、提高”，由于上海基础教育的整体实力强，其发展水平仍然处于全国前列，一些局部的改革如育才经验通过中宣部的推广在全国有相当大的影响。文革期间，国家经济受到重创，教育受到毁灭性打击。因此到70年代后期至整个80年代前期，百废待兴，教育亟待恢复元气。由于拨乱反正的需要，80年代上海基础教育改革的迫切任务为：通过治理整顿，迅速规范教育秩序，提高教育质量，尤其是必须解决农村教育发展中的各种实际问题。尽快解决学校设施、设备落后问题，以保证义务教育的实施。此阶段基础教育发展的主要特征为：加强政府的宏观调控，立足于教育发展的实际，超前建设法规和制定规划，围绕提高教育质量开展改革。（一）特点与优势强化政府高层管理职能，推动依法治教和教育发展战略前沿研究文革期间，教育管理极度混乱。为了改变这种局面，1979年，上海市人民政府决定分设高教局和教育局，同时为了统筹两大教育行政部门，1980又将原文教办改为教卫办。这一举措为政府整顿教育秩序、规范教育行为以及对教育发展的重大问题提前进行决策思考等起到重要的保障作用。这是特定时期的特定做法，机构设置虽然有一定的重叠，但各自职能与功能相当清晰，发挥了各司其职、各尽其能的管理作用。超前建设教育法规、规程正因为强化了政府高层的教育管理职能，80年代期间，上海在地方教育法规、规程建设上领先于全国，为全国提供了一些重大教育改革的成功经验。——根据当时上海发展实际，努力改革中等教育结构。1981年，市教卫办下发《关于上海市中等教育结构改革意见》，开始职业技术教育改革的探索，到80年代中期，上海率先在全国基本形成与普通教育并行发展的职业技术教育体系。——根据1984年国务院《教育体制改革决定》要求和上海基础教育发展的需要，上海于1985年7月，市人大八届四次会议通过《上海市普及义务教育条例》，以地方人大立法形式先行推行义务教育制度（全国人大于1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》），明确了义务教育为教育发展的重中之重，从法律上保证了儿童受教育的权益和市民基本素质的提高。——1989年，伴随上海基础教育深化改革和课程改革需要，又率先由上海市人民政府颁布《上海市中小学教师进修规定》，以地方法规的形式提出全市中小学、幼儿园在职教师继续教育的具体要求，成为全国建设教师队伍的样板。进行前瞻性的教育发展战略研究1983年，上海市政府率先就社会和经济发展对人才的需求及其变化进行了预测。报告表明，上海的人才优势正逐步消失，解决潜伏着的人才危机已成为未来全市经济、科技与社会发展中的首要问题。围绕人才培养问题，上海一方面以地方人大立法形式颁布《上海市普及义务教育条例》，另一方面从1985年起，市教卫办牵头建立20个课题组，开展跨系统、跨学科，为期三年的教育发展战略研究。《上海教育发展战略研究》提出“先一步、高一层”的总体要求，确定“坚持方向，深化改革、增加投入，提高质量，注重效益，适度发展，社会参与，双向协调”的指导思想，全面勾画了到2000年上海教育发展的前景。以规划先行，充分体现了政府对教育的高度重视，同时也反映出这段时期上海教育改革具有的前瞻性、整体性和科学性的特点。这份规划在全国教育改革与发展中具有非常重要的地位，可以说在研究方式、发展思路等各方面都为1993年《中国教育发展纲要》制定提供了蓝本和支持，也为上海90年代基础教育发展的宏观思考进行了前期探索。形成分级管理制度，健全区县政府发展教育职能根据《教育体制改革决定》，区县政府管理职能逐渐健全，教育改革的主动性大为提高，主要表现为：上海农村教育改革具有一定的活力；市区（县）启动了区域性的学校改造。——1985年后，农村教育体制改革加快，上海郊县涌现了一批教育先进县、社（乡）队。上海、川沙、青浦三县把实施九年义务教育作为县的基础工程来抓，74个乡成立乡镇教育委员会，进行分级管理；嘉定首创教育费附加办法，调动了社会支持教育的积极性。农村在教育管理、经费筹措、改变办学条件，提高教育质量等各方面都有一些典型经验。——市区（县）两级政府加大了学校改造力度。“六五”时期，市政府对中小学投资以年均12%速度增长，1986、1987年市政府把改造弄堂小学作为15件实事之一；1985-1987年，市、区县共完成26万平方米农村危房校舍改造，全市共改造986所中小学。但当时城市大规模基础设施建设没有上马，因此学校设点布局没有及时调整，陈旧面貌没有得到根本改变。围绕提高教育质量开展一系列改革80年代初期，上海为了尽快提高教育质量，采用的主要策略为：加强教学常规管理，先行探索课程改革；兴起全市的以第一线学校及教师为主体的群众性科研。——1980年，上海颁发了《上海市一九八。学年度中小学教学计划（试行草案）和说明》，规定了中小学必修课程，随后逐步调整教学大纲。为了提高教育质量，上海在教学中狠抓“两基”（基础知识和基本能力），并且提出“面向多数学校，面向全体学生”的学校教育发展思想，开辟了“第二课堂”，丰富了学校的教学改革。随后1988年上海成立中小学课程教材改革委员会，启动了第一期课程改革。并且率先争取了地方高考自主权，为深化基础教育教学改革争取了发展空间。这些改革成为上海提高教育质量的重要保证，也是80年代基础教育改革的宝贵财富。——为了推动教学改革，80年代初上海群众性的教育科研走在全国前列，形成一个自上而下与自下而上相结合的科研网络。一些来自基层第一线的学校、教师积极投入教育科研，涌现出一批科研兴校的典型。如改变困难学校面貌的闸北八中、飞虹中学、海南中学、恒丰中学、曹扬七中等，其中最典型的是青浦教改实验，还包括整体改革的普陀区中朱学区改革经验等。（二）动因分析概括起来，80年代上海基础教育改革有一定活力，在全国具有相对领先地位，尤其在市与学校两个层面改革具有许多亮点。其发展动因大致为：——80年代初期是拨乱反正阶段，上海这一阶段相对周期比较短，到80年代中期，已经基本进入正常发展的常态阶段。而从全国教育发展态势看，整顿的周期比较长，基础相对薄弱。同时，整个国家教育改革的起点比较低，空白多，其他地区无论在改革的意识、能力等方面都滞后于上海，上海基础教育改革与发展明显呈现先一步、高一层的特征。——市政府的教育管理强势作用充分体现，在法律和规程建设中，宏观调控能力和作用得以发挥。区县政府分级管理制度建立后，对义务教育的实施起到重要的保障作用，说明了一个新的历史时期事物发展的普遍规律，即重大问题解决必须有法规及体制机制的保证，这为90年代基础教育大发展提供了必要的准备。——教育行政部门改革的主攻方向明确，在依法治教和教育发展的前瞻性思考框架中，重点放在基本的管理、课程改革上，以管理保证质量，以研究提高质量，而且一些措施的执行力度比较强。以点带面的策略思想贯彻落实得相对稳妥，改革比较平稳。——学校整体基础办学条件虽然相对差，但改革的能动性强，涌现出一批主动探索教育及办学科学规律的、具有生命力的先进典型，这些典型反映了以改革推动教育与学校办学发展的基本经验。——教育改革的外部环境相对宽松，人口压力不突出，人民群众的教育需求相对平缓，对教育改革的社会认同度比较高。三、20世纪90年代上海基础教育在全国的地位与主要优势在80年代改革基础上，90年代上海进入大发展时期。城市基础设施大量上马，产业结构急剧调整，因此基础教育发展必须正视：与上海城市“一个龙头，三个中心”国际化现代大城市建设（一流城市）和“科教兴市”战略发展目标的匹配；及时在人口高峰和大规模城市建设中调整学校布局，全面解决学校设施的历史欠账，为21世纪教育发展奠定必要的基础；为了适应城市发展需要和人民群众日益旺盛的教育需求，应对各种各样发展过程中出现的新矛盾，解决新问题，必须进一步加强教育的内涵发展，提高教育质量，形成新的、持续的发展动力。90年代上海基础教育改革体现出超前、整体联动态势，在全国有强大的引领作用，乃至获得“改革看上海”的评价。此阶段发展的主要特征为：理念先行，规划超前，重视“体制、机制、投资”三位一体的整体改革，各级政府的教育宏观调控强势作用和创造能力突出，发展中呈现上下互动、相互配套的格局；注重学校发展增长方式的改变，强化科研，带动教师队伍发展。但整个改革的动力机制基本上还是自上而下的政策推动、投入增长、体制机制转换的路线。（一）特点和优势以先进的教育理念引领基础教育改革20世纪90年代全国出现素质教育理论与实践的讨论，促进了上海教育思想的活跃，而上海的教育思想在大讨论中又进行了突破与创新。1996年，上海率先提出“以学生发展为本”的先进教育理念，打破了当时“人本主义思想”的认识禁锢。这一先进教育思想，提升了教育发展的内涵价值，对全局性的教育改革起着重要的思想引领作用，很快为广大教育工作者所认同，同时也对全国基础教育改革产生重大影响。超前设计改革，以规划指导基础教育发展1995年，上海市人民政府提出建设“一流城市、一流教育”的发展目标。市教委开始组织专家研究“建设一流基础教育发展规划”。这虽然仅是基础教育的改革设计，但在上海以及全国属于首创。规划的编制本身就是一个解放思想、大胆创新、理清思路的过程。在大量国际比较基础上，提出建设一流基础教育的六大内涵：（1）用先进的教育思想观念指导一流基础的建设；（2）未来的上海市民享有高标准的受教育水平；（3）精简和高效的基础教育管理体制；（4）注重全体学生素质发展的教育教学体系；（5）形成全社会关心和参与基础教育的大教育体系；（6）开拓基础教育的国际交流与合作，形成上海基础教育的对外开放格局。“建设一流基础教育规划”相对独立但又与上海整个社会经济以及教育发展全局紧密联系，对整个90年代包括进入新世纪后的上海基础教育发展起到重大的导向作用。解放教育体制、机制改革的活力90年代，中央对上海提出率先建设市场经济的要求，上海开始释放市场活力。1994年全市教育工作会议上，明确提出教育“体制、机制、投资”三位一体改革的思路。为了及时解决学龄人口高峰的压力和适应城市基础设施改造的需要，上海市教委建立农村教育专项补助机制，努力改变农村教育办学条件不理想的局面，利用农村撤乡并镇的结构调整机遇，抓紧对村小的设点布局调整；运用“土地级差”置换和银行贷款等新的融资方式等，建设一批新的现代化寄宿制学校，盘活了基础教育学校存量，获得了新的发展增量。同时在教育的整体改革中突破人事制度的障碍，首创校长职级制；在学校事业单位改革中推行校企分离等机制改革。在办学体制改革上，上海采用“民办公助”“转制”等形式，成为上海基础教育发展中重要的组成部分，一定程度上促进了公办学校的改革探索。大规模改造学校，解决历史欠账90年代中期，上海入学高峰从小学开始转向中学，1996-1998年出现初中和高中双高峰的局面。而且还伴随着大量的旧区改造、新住宅开发等出现人口导入与导出的流动，外来务工人员子弟的增加等新变化。为了彻底解决学校办学条件问题。上海一方面执行住宅小区开发“公建配套”政策新建一批学校，同时在不同学段采用了不同策略：利用小学人口跌落的有利时机，推进小学“小班化教育”，在“标准化”配置和“小班化”配置中，改善了小学办学条件；初中学校是薄弱环节，上海连续启动以初中建设为主的“薄弱学校更新工程”、“达标工程”、“加强初中建设工程”（新世纪前后）等，集中财力和物力，大面积地解决初中办学条件困难问题；高中阶段是大发展时期，90年代中后期，上海全部推进重点高中高初中分离办学制度，迅速扩大高级中学以及高级中学招生数比例，同时通过寄宿制高中建设等，为普通高中发展奠定了坚实的基础。整体上，上海基础教育优质资源迅速扩充，一定程度上解决了学校办学条件上的差异，逐步适应人民群众日益上升的享受优质教育资源的强烈需求。充分调动区县的积极性，形成上下互动、良性竞争局面90年代中后期上海基础教育改革一个鲜明特点是素质教育的区域性整体推进。在市教育行政部门的有力指导下，区县改革活力非常强。如静安区以政府优先行动、管理改革为突破、制度创新为特色，推行学校的人事、分配制度改革，其校长职级制、校企分离等制度改革很快在全市推广，全国辐射。闵行区政府以文件形式强势推进素质教育，大胆改革中考，实行“两考分离”；小学取消留级制、百分制、改变传统的课堂授课座位排列，建立教育质量监测制度；初中不准按能力编班、大面积补课、加班加点、随意增减课时，确保音体美劳技课、理化生实验课开足，规范校内管理等，在制度和体制机制改革中保证素质教育的整体推进。虹口区积极探索“政府宏观管理，社区积极参与、学校依法自主办学”，极大地调动了校长和教师改革的积极性。这些改革在全国都有相当大的影响，成为区域素质教育改革的旗帜。90年代，市教委以理念、规划、体制、机制引导区域素质教育推进，区县以主动探索、率先实践为回应，形成上下互动，互相竞争，各出高招，百花齐放的生动局面。深化课程改革和评价制度“九五”期间，上海一期课程开发基本结束。与此同时，面对21世纪社会与科技发展新发展，90年代中后期，上海滚动实施了二期课程改革。二期课改以“学生发展为本”理念为指导，确定了发展学生的“三种学力”和课程实施的“三维目标”，设计了基础型课程、拓展性课程和研究型课程的新课程结构。在推进过程中，市教委先行制定各学科改革纲领，选择外语、计算机学科和推进研究型学习为突破口，采取稳妥、局部推进的策略。值得注意的是，上海二期课改的实施一开始就明确与现代信息技术的整合，因此全市的教育信息网络建设、生机比例、教学资源的开发和利用，都在全国处于高位水平。为了推动教育、教学的整体改革，上海在督导、评价和招生制度上加强改革力度。在吸取发达国家督导经验基础上，上海研究和推行了学校发展性督导评估，为全国提供了经验。评价上制定了《上海市学生评价手册》，探索学生的综合改革。招生考试中义务教育推行“就近入学”，中考采取“两考分离”，高中阶段入学实行“多次机会、双向选择、多元评价、多元录取”，高考中探索部分大学和部分中学联手“提前入取、提前培养”的机制等。加强教师队伍建设，改变学校发展的增长方式，积极扩充校外教育资源“八五”时期，教师培训重心放在学历提升上，“九五”时期，上海加快造就一支高素质、高水平的校长、教师队伍。为此制定了《上海市中小学、幼儿园教师培训工作“九五”计划和2010年远景规划》，按照计划，全市首先在教师来源上做出重大改变，形成多元化渠道；然后大力推进“跨世纪园丁工程”，率先推行“研训一体化”的策略，加强教师继续教育，通过电视讲座等形式对全市教师进行科研培训，以科研促教研、促管理；同时加强骨干教师队伍培养，推广中小学校长职级制，强化干部队伍建设。在教育的人力资源开发、集聚上做出一定的准备。在“实验性、示范性学校”建设中，上海采用“学校诊断”和制定规划及监测规划落实的新方式。专家与学校共同就学校发展的优势与不足、新时期面临变革的学校新定位、办学理念以及具体的德育、课程与教学、管理、师资队伍建设、教改实验、办学条件保障等学校发展各个领域进行反复讨论，形成共识，然后定期检测。这一独特、有效的做法提高了学校内部改革与发展的动力，并且逐步推广到所有学校的内涵建设之中，在全国有相当大的影响力。教育发展必须依托社会，学生发展必须联系社会。此阶段上海积极开展社区教育的研究与实践，大力整合社会的思想道德教育基地和科学教育、文体活动的资源，并且抓紧时机，建设了“东方绿洲”学生素质教育活动基地、“上海市科技馆”等科普基地等，为素质教育实施注入发展动力。点面结合的改革经验及示范辐射上海一些学校改革的成功经验，如静安区一师附小的“愉快教育，，，闸北八中的“成功教育”，大同中学的“学分制改革”，和田路小学与向明中学的“创造教育”等，起端于80年代，完善、发展于90年代，被称为素质教育的“典型”；90年代以后，上海晋远中学的“走班制、套餐式课程”，以及大学教授亲自实验的“新基础教育”等，在全国都有相当大的影响力。而面上推行的“小班化教育”、二期课程改革等，对基础教育整体持续发展起着奠基性作用，其成效将是长久、深远和深刻的。（二）动因分析整个90年代是上海“一年一变样，三年大变样”快速发展阶段。在上海人民的创造中，浦东开发崛起，基础设施大规模建设改造，产业结构得到重新调整，人民群众生活水平大幅度提高，上海再次成为世界瞩目的富有竞争实力的城市。这段时期，就其外延关系而言，城市变化带动了教育变化，教育的创新改善了城市投资环境的发展，两者紧密相连，非常协调。基础教育发展的动因有：——强势政府主导的推动力。主要表现在三个层次：一是市委、市政府领导层的直接推动，主要体现在市政府在“科教兴市”战略推进中落实教育优先发展的地位，充分抓住全市区域功能定位和基础设施建设机遇，把基础教育的设点布局和改造纳入到全局中，使历史遗留的中小学办学条件困难情况得到根本性地解决。二是市教委决策层用先进的教育思想以及发展的思路统领全局，对基础教育改革与发展进行了有力的宏观调控和指导，具体反映在事前做大量的调查研究，超前设计发展规划，善于把握全局与局部的联结，以点带面地推进素质教育等方面的灵活策略；三是出现非常关键的区县政府解放思想，大胆创新实践基础教育改革的态势，因为基础教育分级管理方式能否有效推动宏观层面基础教育的发展，主要取决于市教委放权后能否与区县政府上下互动，区县政府能否主动创造，期间的磨合与匹配决定了发展的走势。——建立了基础教育决策咨询系统。90年代基础教育发展一个鲜明的特点是抓机遇和对今后全局发展趋势的判断。机遇瞬间即逝，政策的即时性非常强，边际效应快但周期相对短；而在动态的快速变化中，找到发展的主线条和切入口，更需要对全局的、未来的各种变量做谨慎的分析判断。因此基础教育改革必须有一个得力的、能相对中立的、掌握一定实际情况的决策系统。这个系统需要包括三方面人员和一些基本的人员素质：第一是市和区县教育行政管理人员，他们在决策时本身需要很强的研究能力，并且有善于对话和沟通的能力，但他们的立场往往难以保持中立；第二是大学的学者，他们有扎实的理论功底和前沿的国际比较知识，在改革策划和理念创新上具有优势，吸纳他们的见解，用足他们的人力资源，是推动基础教育改革的重要策源地；第三是改造以往的科研队伍，从中锻炼一支既有全局视野又能保持与基层密切联系，能及时反映真实情况的决策咨询队伍。后两支队伍一般能保持相对中立立场，是上海90年代基础教育决策咨询的中坚力量。90年代基础教育的发展中可以明显看出，上海的决策咨询团队起着重要的作用，他们大量参与了基础教育的改革设计和政策分析，研究，与行政对话频繁，信息对称流通。所以一般都保证大政策出台前先调研、先试点，再决策、再推行。——各层面的主要领导成熟度高。改革取决于人的能动性，90年代，一大批经过文革锻炼、长期在基层第一线工作的、懂行干部在学校、区县、市各部门担负起领导责任。这些干部无论在个人创造还是团队合作上都发挥了重大的组织实施能动性，因此上海基础教育各级干部的思路、眼界、创造等方面的整体实力位于全国前列。——正因为90年代上海基础教育有较强的研究力量，人员素质较高，所以改革的全局整合程度总体上处于高位水平。一些改革虽然都是以点上突破形式出现，但都有精心的配套考虑和政策设计，因此一些改革发展的政策出台有连续性，市政府和全社会的认同性相对比较大。四、对当前上海基础教育发展态势的分析进入21世纪，上海基础教育发展事实上已经进入到一个高原平坡以及内涵发展阶段，以往政策、投入的边际效应呈现递减趋势，改革上升的空间相对狭小，切入口难以寻找。值得注意的是，目前全国基础教育改革呈现强势，中央在和谐社会建设中高度重视社会公平，对基础教育尤其是义务教育发展加大了投入，教育法规建设基本齐全，地方改革自主权扩大，全国各地特别是沿海发达地区不仅在局部改革或者在整体改革上分别与上海形成抗衡格局，甚至超越上海，全国基础教育改革发展成为一个生动活泼的局面。在这样的大趋势之中，上海要保持强势的基础教育改革态势，难度显然要比以往任何阶段大。21世纪第一个十年尚未过去，因此还不可能对此阶段上海基础教育发展作比较全面的概括与总结，只能对目前一些点上的突破以及改革特点进行分析。由于上海改革基础雄厚，这段时间基础教育发展仍然有一定优势，主要表现在：（一）特点和优势基础教育均衡发展程度相对较高我国是社会“二元结构”，城乡之间、区域之间差异较大。虽然中央指示以科学发展观来协调差异问题，全国的一些发展差异问题正在逐步解决。但就基础教育发展程度看，经济基础的差距，教育改革能动性的大小等，各地发展依然存在着巨大差异，而且在教育经费投入、办学条件改善等方面差距有继续扩大的趋势。上海在解决基础教育均衡问题上，政府的责任比较到位。政府对基础教育公共产品的责任很大程度上反映在加大财政投入上，但不仅仅是按规定做到“三个增长”，或者是拨财政专款进行学校改造。政府的公共服务首先表现在对所有适龄儿童少年接受教育生均公用经费的平等财政补贴。近年来，在国家教育事业统计里可以发现，上海基础教育的生均预算内、外公用经费标准和实际拨款数都领先于北京等地，远高于全国和东部地区的平均数，而且城乡、区域之间的绝对差异值也小于全国及东部地区。第二，上海学校办学条件相对均衡。经过近十年的连续滚动改造，上海各级各类学校办学条件都得到比较明显的改善。尤其是农村教育设点布局调整基本完成，优质教育资源扩充快，在优质教育资源配比中，城乡差距和区域差距正在缩小。如果以师资队伍也作为办学条件之一考虑，上海近年来一系列的对口支援以及在引进教师等方面的倾斜政策已经发生效益。因此上海城乡、区域的基础教育质量也逐步走向均衡。但客观而言，上海推动基础教育均衡发展或许在局部政策设计上对全国有影响，但整体上并不能产生示范辐射作用。主要是均衡发展由财力基础所决定，经济发展水平和地方对基础教育的财力支持短期内各地不可能赶超上海。“两纲教育”实施有一定影响力为了贯彻中共中央国务院8号文件，上海率先推行“两纲教育”（生命教育和民族精神教育），进行了系统的设计和课程开发，并且渗透到各科教育和学生的学习、生活之中。因此上海在德育改革上找到新的切入点，对全国有一定的引领作用。学前教育和特殊教育继续保持优势上海是全国最早开展儿童早期教育的地区，目前0-3岁儿童早期教育的社会网络基本形成，一套科学的教育方法正在探索之中。特殊教育领域中上海研究力量强，早期干预相对成熟，学校改革经验比较多。上海学前教育与特殊教育在全国继续保持领先地位，而且一些改革项目与国际接轨，相当活跃。改革重心下移到学校，校本课程建设和校本培训具有活力随着二期课改的逐步深入，基础教育改革重心下移到学校，学校课程规划能力、领导能力、教学的执行力等改革能动性大为提高，一批校本课程建设产生，丰富了课程整体改革。同时通过校本课程建设带动了校本研修和校本培训，教师的专业能力正在逐步提高。但与此必须看到，整个改革正深入到学校、课堂、教学过程、教师素质提升等核心领域，但基础教育改革的管理体制依然下移滞后，政府仍然对学校限制多，包办多，学校和教师改革的主动性与积极性并没有得到制度解放的保障，难以充分发挥。（二） 下一阶段上海基础教育发展无法回避的若干问题区域发展差异问题虽然上海基础教育均衡发展绝对值比较小，但相对差异仍然存在，其中不仅存在城乡差异，还有相对的区域差异问题。目前城乡差异主要是解决“以县为主”管理体制中的乡镇统筹以及市级财政合理的转移支付；而一些经济发展水平缓慢而人口入学压力比较大的区域，却缺少必要政策的设计与扶持，如果这种状况不及时解决，总体上将会形成新的非均衡格局。外来人口子女教育问题随着国家建设小康社会与和谐社会目标的确定以及公安部门户籍制度改革，西部和中部人口梯度转移趋势不可逆转。外来人口子女享受同等市民待遇，在义务教育免杂费和接受相应的义务教育后阶段教育上所产生的新问题无法回避。教育质量问题长期以来，上海基础教育改革得到全国认可，但教育质量到底如何，至今仍然没有统一的认识和甄别。这是因为：上海基础教育一缺乏全国的参照体系；二缺少国际参照体系；三没有自己的质量标准（课程标准不能替代测试标准，也不能替代质量标准