中德合作造林项目的实施与成效

中德合作造林项目的实施与成效

德国作为世界森林最发达的国家和森林可持续发展的理论渊源，其森林理论和森林可持续发展水平达到世界领先水平。为了建设一个相对完善的森林生态系统和一个相对发达的林业产业体系，她发挥了示范和支持的作用。这为世界森林可持续发展做出了贡献。自1992年开始,中德财政合作造林项目在全国15个省(区、市)建立了18个现代森林经营模式——中德合作造林项目区。河北省自1996年4月19日经中德两国政府签署财务协议后开始实施“中德财政合作河北省一期造林项目”。项目区设在保定市的涞源、涞水、易县、唐县4个项目县,建设目标为:人工造林20603hm2、封山育林9699hm2以及林道、基建、苗圃设施等附属工程和各项办公、培训设施设备等。截止目前按照项目《执行计划》,工程建设各项内容基本完成。通过该项目的实施,不仅为当地产生了一定的生态、经济和社会效益,同时转变了观念、加强了管理、推广了新技术、培养了人才、建立了示范、积累了经验,资金的引进也加强了林业系统基础设施装备,增加了农民收入,推动了林业的改革、开放和发展,是一个强县、富民、壮系统的好项目。中德财政合作造林项目与其它国内外项目相比在特性与机制创新上具有一定的特殊性,有些方面值得国内项目借鉴。1项目特性和四重原则中德合作造林项目与国内造林项目相比较,具有明显的特征和区别,根据全国各项目省实施情况和河北省项目实施的体会,归纳为“八大特性和四条原则”,简述如下:1.1项目的“八项特点”1.1.1改善林分环境,增加林业产业基础项目的总体目标是以恢复项目区已被破坏了的生态环境为主,同时兼顾项目区社会经济可持续发展。通过营造水源林、水保林改善当地生态环境;通过劳务费投入、实行混农林作业,增加当地农民近期收入;通过营造高质量的用材林、经济林、经济型防护林,培育新的经济增长点和林业产业基础;通过项目咨询、项目培训和试验示范,提高造林营林的技术水平和林业项目的系统管理水平,最大限度地提高了项目的经济效益和社会效益,实现森林可持续经营。1.1.2造林保障系统建设项目的建设内容是以造林营林为核心任务。但为了保证主体目标,又安排相关联的营林基础设施和森林保护设施建设子项目,为造林提供基础设施建设,设备和相关材料采购等保障系统。如注重人才培训,建立相应的培训中心,购置培训设备;改善苗圃设施,添置苗圃设备,提高苗木质量;修建林道、防火线、了望塔,配备护林员,加强幼林管护和林木资源保护。1.1.3项目决策的科学(1)社会经济、土地资源调查预测项目决策时间长达3a,中德双方科技人员对项目区社会经济、土地资源进行详查,进而进行系统预测。方案比选、提供最佳决策方案,最后由德国复兴银行评估认定。(2)严肃的原则问题在项目实施过程中,首先要坚持项目《财务协议》的严肃性,对原则问题,无充分理由不能改变;同时对事先未预料到的问题或与客观情况有出入的规定,经双方协商,又可以做实事求是的调整,进行不断的局部决策。(3)编制《项目执行计划》,提供实施方案造林项目的《可行性研究》达到了初步设计深度,在项目可研的基础上,以项目《财务协议》为指南,编制《项目执行计划》,为项目实施提供可操作性很强的、详实的总体计划方案。(4)项目资金分配的合理性整个项目资金预算都按项目建设内容和实施年度将各种费用作了详尽的安排,全面且合理。1.1.4建立项目管理系统由于项目目标多样性,业务内容广泛性和参与机构的复杂性,项目管理系统是由各种要素组成的相互联系、相互作用的有机整体。项目的管理系统由5个子系统构成。即:组织管理子系统、监测与信息管理子系统、咨询与培训子系统、财务与审计子系统以及项目评估子系统。每一个子系统运行都是在项目管理系统总体控制下进行,各司其职,保证项目运转。省项目办则是发挥好管理系统功能的核心部位。1.1.5制定管理和决策指南造林项目的管理是以各种制度、规定和办法来规范项目管理活动的。德方提出项目管理指南、财务开支指南、设备采购指南和监测评估指南,中方在德方各类指南指导下,制定出各类具体的规定和要求。使项目管理有法可依、有章可循,为项目科学化、规范化、制度化管理提供了依据,确保项目有序运行和顺利发展。1.1.6造林检查验收和监测造林成效检查验收是强化项目质量管理的重要手段,也是造林报账、计划调整、数据库和进展图更新的基础依据,该项工作在项目管理中居于重要地位。因此,各级项目管理机构都十分重视造林检查验收和评估,采取了一系列有力措施,确保监测结果的准确性和真实性。其方式是县项目办100%自查、省市联合全查、德国监测专家抽查。此外,还要由不同单位在不同时间进行种苗检查、造林整地检查以及其它子项目的检查。1.1.7动态数据及处理技术通过填写小班活动记录监测卡,对造林、营林活动信息实行动态记录,通过造林监测及报账活动,小班信息亦不断充实完善更新,所有这些动态数据不断输入微机,利用计算机应用技术进行信息管理,数据处理实现了自动化、现代化。1.1.8以班级为对象小班是造林、营林的基本单元,一切项目管理活动和生产活动均以小班为对象。小班管理在某种程度上讲是项目管理的缩影,具体体现为“一图三卡、付款手续和合同”,即小班进展图、设计卡、监测卡、验收卡、付款收据、造林和土地承包合同等等。1.2造林项目始终遵循“四个原则”1.2.1项目质量的概念实施项目的国内外官员和咨询专家始终坚持“质量第一”的原则;以质量好坏调整计划,按质量标准拨付资金,以质量求进展。在多年项目实施过程中,大家逐步悟出一个道理,所谓项目质量是以造林质量为核心的项目运行全过程的整体质量,也可以说是以造林质量为表现形式的全过程的运行质量。管理保质量,质量促管理,管理水平与质量效益相互攀缘增长。1.2.2项目参与式管理造林项目始终坚持以人为本、为民造福,引导项目区村民积极参与项目造林、护林和营林活动。真正置村民于项目建设主体地位,努力改变长期以来农民被动参与林业的局面。通过项目开放式管理使农民获得知情权;通过项目参与式规划使农民获得建议权和决策权;通过签定造林合同使农民获得土地使用权、林木所有权、森林经营权及受益权。1.2.3推广建设新造林技术造林项目是培育优质后备资源的生产建设项目,在项目实施中始终坚持实用技术推广和新技术试验示范,最大限度的增加造林营林科技含量。如积极推广采种基地建设技术,大力推广容器育苗,特别是阔叶树容器育苗技术;为提高林分质量和改善林分生态环境,优化林分树种配置,革新造林技术模式,大力营造混交林(针针混交、针阔混交、阔阔混交),推广混农林作业技术;为提高造林成活率采用ABT生根粉、保水剂、地膜覆盖和浇水措施;在管理方面,建立以小班为单元的营林造林档案,开发计算机数据管理系统等。1.2.4保证项目顺利运行项目运作的外部环境条件复杂,项目办工作人员必须学会与外界处理公共关系,才能保证项目顺利运行。无论与德国KfW项目官员或咨询专家交往,还是与国内有关单位相处,均应该坚持诚信原则,凡共同确认的事都应认真执行,做到言必行、行必果,才能树立项目办的形象,取得各方的信任和支持。2项目运营机制的创新项目运行机制是长期束缚林业发展的又一制约因素。合作造林项目引进了德国先进的科学管理方法,通过项目实施的体会,现总结为“八制”。2.1加强宣传,加强引导,提高村民参与项目的积极性中德合作造林项目实行开放式管理,具体做法是广泛宣传,让项目区群众了解项目的有关政策和全部要求,从项目的宗旨到造林树种、造林模型、技术要求、投资标准、劳务费补助金额、经营形式等内容都要明确告诉村民,让群众全面了解自己参与项目的责任、权利和义务。通过会议和多种形式的宣传,加大项目管理的透明度,使村民自愿参与项目造林营林,自愿投工投劳和投入土地,同时有力地监督项目管理者的违规行为,从而为项目高质量地运行和资金使用安全打下坚实的基础。开放式管理还有一个突出特点就是时间服从任务,任务服务从质量。打破了年初制定目标,年底必须完成的制度,根据具体情况(气候、立地条件、积极性等)安排生产,有效的避免劳民伤财和资源浪费。2.2提高群众参与能力,推行参与式规划项目实行“自下而上”的参与式规划方法。随着参与式规划在项目设计和管理中的应用,其结果导致了用“自下而上”的民主决策模式取代传统的“自上而下”的领导决策模式。通过参与式规划,可以广泛集中群众智慧,解决土地利用方面存在的诸多矛盾,确定合理的土地利用方案;可以充分挖掘蕴藏在群众中的营造林技术方法,搞好造林施工设计;经过民主讨论,制定出乡规民约,使村民对其所造之林承担起责任;促进土地使用权到户,为项目实行以小班为单位的系统管理打下坚实的基础;使村民知道在哪里造林、造多少、造什么树种、将来效益如何,全面调动了农民参与项目造林的积极性和自觉性。可以说,参与式规划的过程与其规划成果具有同等重要的作用。2.3配套资金的资金德援项目的资金来源分3部分:德国KfW银行的无偿赠款、中方配套资金(包括省、市、县三级配套)、农民自身的投劳折款。德援项目一期3部分所占比例分别为63%、27%、10%。2.3.1造林成本现金支付造林或其它附属工程完工后,先由县级林业项目办公室自查,报省市项目办核算,最后由项目监测中心——省林业勘察设计院检查验收合格后,各项目县依据监测中心的验收结果,对合格面积的造林小班及附属工程费用兑现资金,兑现的资金数额达到一定的额度,省项目办就可组织报帐。由各项目县提供报帐材料,上报市级项目办汇总,经同级审计部门审核签字后,报省项目办审核汇总,填制配置资金申请表,由项目执行机构授权签字人签字后,提请省审计厅审核,省审计厅对报帐资料审核无误后,由审计部门授权签字人签字,报转赠机构——中国进出口银行,由中国进出口银行报德国KfW银行。待申请资金到达省项目办外币帐户后,省项目办立即兑换成人民币,按各项目单位申请的德方资金,等值人民币拨付。2.3.2建立项目报帐制在项目实施之前,要求各级出资单位(财政、计委)对项目应出的配套资金分别做出承诺,在实施期内平均分年度匹配。并要求在每年的上半年将年度配套资金统一汇到省项目办配套资金专用帐户,这样能保证全部资金统筹安排、使用。造林及附属工作匹配资金的报帐方式同德方援款。待省项目办下拨援款报帐资金的同时,下拨相应的配套资金。项目报帐制的使用实现了以资金调控手段促进造林质量,实现了投资与效益挂钩;促进了劳务费足额发放,用财务手段保护农民利益;保证了各级项目官员的廉政建设;保证了资金使用安全。2.4基金使用“审计制度”项目审计分为国内审计和国际审计两部分,国内审计又分为报帐审计和年度审计。2.4.1内部审计由省、市级审计部门执行。(1)帐材料的真实性审计每次申请报帐,审计部门要对报帐内容及报帐材料的真实性实施全面审计,真实无误后方在报账申请表上签字;市审计局全查,省审计厅一般进行抽查,必要时也进行全查。(2)财务运作及设备物资评估该项工作不仅要根据国内的规章制度,而且要根据项目的《财务协议》对财务单据、财务运作和设备物资进行检查和评估。评估分4部分进行,即对项目的帐目进行评估;对中方配套资金进行评估;对财务单据进行评估;对财务运作状况进行评估。于每年上半年向KfW银行提交反映项目执行机构上年度的财务收支及整体运作的综合性报告。2.4.2项目实施状况独立审计KfW银行对项目实施即将结束的省份,通过国际招标,委托国际知名独立审计公司,对项目整体实施情况进行独立审计。国际审计主要评价项目执行机构的会计体系和内部监控体系的质量;检查项目《财务协议》及附件的条款是否得到遵循;各项资金(特别是援款)是否全部被用于与项目相关的建设等等。2.5车辆及大型设备购置费设备采购分为国际采购和国内采购。一般来说,物资和其它材料采购(包括基建工程)应在达到所要求的最低技术标准的情况下选择最低价。对于不超过50万德国马克的进口物资(车辆及大型设备)购置费要至少寻求3家不同报价,招标或报价要经项目执行机构和中国机械进出口公司评议。低于22万德国马克的国内采购物资及服务(包括基建工程),至少应从有资格且独立的企业获得至少3份不同的、但在技术上有可比性的报价后,进行评标选定。数量较大的合同要进行公开竟标选择签订对象。项目执行机构的招标、投标评价委员会进行标书和报价的评估与合同的授予。在有充足理由的情况下,KfW银行保留要求进行新的竞争性招标的权利。例如:最低报价明显超过合同的价格预算,新的竞争性报价可望产生更低的报价。2.6造林计划任务的落实中德财政合作造林项目的运行机制是按照市场经济运行机制进行的。以合同形式规范甲乙双方的行为,明确双方权利、责任和义务。用造林合同落实造林计划任务。在整个项目区都要同参与项目的集体、个人或联户签订标准的项目造林合同。这些项目合同应建立在土地使用证书的基础上,并且应清楚地说明合同的有效期、造林地的位置、双方同意的树种、双方的权利、义务、收益、处罚、技术标准、按照项目《财务协议》所进行的分期付款的数量和时间,明确营造技术标准及单位面积投资标准。2.7中外专家的培训按照目前KfW银行对项目实施的要求,在项目的整个实施过程中将由一位国际首席技术顾问(CTA)进行协助。其职责是为项目执行机构在项目计划和实施进程方面提供技术支持,并将提供与项目相关的培训。提供技术支持的中外专家还包括:参与式林业规划(推广和培