建立有效的生态补偿机制促进资源环境保护和社区经济发展

建立有效的生态补偿机制促进资源环境保护和社区经济发展

建立自然保护区在改善区域生态环境、保护生物多样性、维护国家生态安全和减少资源浪费方面发挥着重要作用。生态补偿作为一项生态环境保护措施受到了国内外越来越多的关注。美国俄亥俄州湖县政府采用假设条件评估法和意愿调查法了解地方公众对改善环境条件的支付意愿;巴西政府通过生态增值税、建立永久的私有的自然遗产保护区等经济激励手段,促进退化林地的生态恢复,增加保护区面积;KARIN等应用经济生态模型计算了德国物种保护的补偿费用,依此制定物种保护政策;荷兰政府提出了生态补偿法则,其补偿准则主要是如何在大项目决策过程中尽可能增加自然保护收益,减少自然资源净损失,提出相应的补偿措施;英国有规范的立法对环境和自然保护区进行评估,环境的补偿广泛存在于环境管理中。中国自然保护区生态补偿的探讨开始于1990年代后期的生态环境保护、建设者财政转移补偿机制研究,主要集中于自然保护区生态补偿意义、原则、立法、政策等方面进行理论探索和不同类型自然保护区的生态补偿进行实践探索。截止到2009年,中国己建立自然保护区2538个,面积为1.49×108hm2,占陆地国土面积的15.1%,超过世界平均水平,但在自然保护区建立和维护的过程中面临着资金短缺、与社区居民的利益冲突、价值的隐性化和生态补偿制度的缺失等问题。自然保护区的快速增长对社会与生态究竟产生了哪些影响,应该如何协调保护与受影响社区的经济发展之间的关系,如何建立有效的生态补偿机制已成为目前自然保护区生态保护中急需研究并解决的关键问题。本研究以福建武夷山国家级自然保护区(以下简称“武夷山保护区“)为案例,从补偿的主体、客体、标准、方式和途径等方面对武夷山保护区生态补偿机制进行研究,为该保护区可持续发展提供科学依据,为同类型自然保护区生态补偿机制研究提供借鉴参考。1中国南方森林生态系统现状武夷山保护区位于东经117°27′~117°51′,北纬27°33′~27°54′,总面积56527.3hm2。保护区成立于1979年4月,同年7月份经国务院批准为国家级自然保护区,1987年被联合国教科文组织接纳为国际生物圈保护区,1999年被联合国教科文组织列为世界自然与文化遗产,主要保护对象为地带性森林生态系统和生物多样性,是中国东南大陆现存面积最大,保留最为完整的中亚热带森林生态系统。区内有桐木村、坳头村、大坡村、桂林村的六墩自然村,32个居民点,589户,约2400人,保护区周边地区的村民约12000人。社区村民主要从事生态旅游、毛竹和茶叶生产等。2调查方法和问卷的发放和内部一致性检验在专家咨询基础上,经过反复修订,设计了《武夷山保护区社区居民的认知与生态补偿调查问卷》,通过15位专家进行内容效度检验(非常可行9人、比较可行5人和一般可行1人),符合研究要求。问题设计采用封闭式和开放式两种形式,封闭式问题是为获得可进行统计研究的数据,开放式问题一般在每个封闭式问题的后面列出,由调查对象填写对问题的看法和认知。在2009年7~9月,按照具有代表性原则,选择保护区建立后区内居民生产生活受影响大的村落,武夷山市星村镇的桐木村、建阳市黄坑镇的坳头村和大坡村各选取30户农户,建阳市黄坑镇桂林村的六墩自然村选取6户农户进行调查。调查对象为每个农户中年龄大于18周岁的社区居民。调查采取面对面访谈的形式,并对问卷中的疑问给予解答,提高了问卷回答质量和回收率。共发放问卷96份,回收85份,有效81份,研究中对问卷的调查结果进行了内部一致性检验,经检验,问卷的信度系数为0.85,问卷具有可信性。采用MicrosoftExcel软件对调查数据进行统计处理,按照重要程度给予赋值,分别以5、4、3、2、1分的赋值,最后根据总得分除以选择人数,得到平均分值,并制作图表。3自然资源的保护对当地居民的影响3.1武夷山自然保护区的建设对居民的影响3.1.1机构对家庭经济收入水平不高,家庭经济收入不少,家庭经济收入不在和谐较从调查结果看,武夷山保护区建设影响了社区居民的家庭经济状况,63.0%的被调查居民认为武夷山保护区的建设减少了家庭的经济收入,18.5%认为增加了家庭收入,16.0%和2.5%认为家庭经济收入没有受到影响或对此影响不清楚。3.1.2模式1:发展旅游业+发展农业由于被调查者立场和个人看法的不同,同样的帮助手段对于不同人群及不同家庭都具有不同的意义。武夷山保护区对当地居民提供的帮助,按照重要程度排序为:发展旅游业提高收入(4.27)、增加就业机会(4.02)、对农业活动提供经济和技术支持(3.76)、为社区寻找替代能源(3.42)、为野生动物破坏庄稼和家畜提供补助(2.86)等。3.1.3对社区居民的影响武夷山保护区给社区居民造成损害的重要程度排序为:限制资源的利用(4.38)、野生动物的破坏严重(4.17)、旅游收入分配不均(3.72)、减少就业机会(3.26)和忽视居民的利益(3.16)等。武夷山保护区社区居民一直依赖保护区内的各种自然资源生活,狩猎、林木采伐、采药、放牧、采集薪材是他们传统的生产方式与生活来源,保护区的建立限制社区居民打猎、采伐竹木、收集林副产品等活动,导致收入减少;限制放牧、打柴等导致生活不便;限制资源的利用造成就业机会的减少和利益的下降。野生动物的破坏严重(4.17)排列第二,野生动物对作物和家畜的破坏是生态保护的社会性与经济损失的个体性之间矛盾的最普遍表现,野生动物的破坏不仅引起当地居民对保护政策的不满,也造成原本薄弱的地区经济进一步恶化,为保护区与社区之间的冲突埋下隐患;武夷山保护区建立以来,野生动物禁止捕杀,树木不能采伐,导致保护区内野生动物的种群数量有了很大的增长,伤害家畜事件时常发生,毛竹、农作物遭受严重破坏,给社区居民造成相当大的损失,而武夷山保护区并未建立完善的野生动物的破坏补偿机制,提供的补偿经常因为资金短缺等各种原因补偿幅度较低,无法抵消居民的经济损失。武夷山保护区旅游的发展,壮大了保护区经济实力,同时给予了社区居民增加收入的机会,在调查中发现,武夷山保护区在发展旅游过程中,获益最多的是来自外地的经营管理者,虽然保护区和当地社区居民享有一定的门票收入,但是当地居民受益仍然较小。3.2加强对保护区设立过程中居民社会经济状况的分析从调查结果来看,调查对象中有53人对武夷山保护区持支持态度,占总调查人数的65.4%,持反对态度的有10人,占12.4%,持中立态度的有18人,占22.2%(表1)。通过农户访谈,从受教育水平、年龄和性别构成等方面分析社区居民社会经济状况与态度之间的关系(表1)。受教育程度的高低与农户态度是否积极是呈正比的,受教育程度越高,社区居民的态度越积极,受教育程度高的人能够认识到保护区设立的综合利益,积极支持保护区的管理工作。随着年龄增长,应用自己的经验分析和感受保护区设立前后的生态环境变化,人们更能认识到保护区设立的重要性。社区居民男性的支持率高于女性,男性在知识方面要远远多于女性,男性居民通常作为家庭代表参加相关会议,可以更多地接触到保护区相关知识的宣传,对政策的了解要多于女性居民。3.3社区居民致富技术和生态补偿问题解决武夷山保护区社区居民面临的问题,是实现保护区可持续发展的关键。在调查中发现,64.2%的被调查者认为,最困难的问题是由于社区居民从保护区中所得的收入减少,造成社区居民资金不足;58.0%认为补偿措施不到位,社区居民预期收益未能兑现;48.1%认为缺乏致富技术,社区居民很少接受和实施一些新的生产生活技术和技能,缺乏经济管理和项目管理的经验,导致社区经济不发达;43.2%认为缺乏教育条件;32.1%认为医疗条件差,社区居民可利用的医疗条件没有随着社区经济增长而得到较大的改善;此外,还有的被调查者认为贷款困难、信息闭塞和建房木材缺乏等问题。由于缺乏资金、致富技术、生态补偿和发展替代机制,武夷山保护区社区居民为了维持生计,进行非法采摘药材、砍伐木材、收集燃料和打石头等,造成保护区资源环境的破坏。因此,如何补偿社区居民所受到的损失、以什么形式进行补偿,成为保护区和当地社区居民关注的焦点。建立生态补偿机制,使武夷山保护区社区居民的收入不因保护区的建立而受影响,以促进武夷山保护区生态保护和社区社会经济可持续发展。4武夷山自然保护区生态补偿机制建设4.1不同保护区的受益人和补偿者自然保护区利益相关者是指能够影响自然保护区建设和发展,或受自然保护区建设和发展影响的个人或组织。根据关键信息人访谈和农户调查结果,武夷山保护区利益相关者主要包括武夷山保护区管理局、社区居民、旅游公司、企业、各级政府等。运用生态补偿的利益相关方分析,在明确保护区价值类型和价值形式的前提下,确定不同层次的受益者和补偿者。根据“谁受益,谁付费”原则,武夷山保护区生态补偿主体为旅游公司、排污企业、各级政府等,这些支付主体除政府外均通过使用保护区资源环境,成为保护区生态效益的主要受益者(表2);生态补偿客体为社区居民,他们为保护资源环境而出让其部分权利,如产业结构调整后,农业生产性收入下降,资源收入下降,属于受到损害的一方,应得到补偿。通过意愿调查,采用MicrosoftExcel软件对调查数据进行统计处理,武夷山保护区生态补偿支付主体确定为公共利益的代表者各级政府,受益的旅游公司和企业,其中要求中央政府、省政府、受益旅游公司和企业成为实施生态补偿的支付主体的回答意愿率均在85.0%以上。武夷山保护区生态补偿接受客体确定为发展权受到限制的社区居民,要求补偿给社区居民的回答意愿率为90.1%。4.2对保护区社区居民的发展权限制武夷山保护区生态补偿标准的确定依据发展权限制的损失(包括退耕还林的机会成本、野生动物破坏造成的损失)、社区居民的受偿意愿和受益者的支付意愿等。武夷山保护区退耕还林地多以种植单季水稻为主,平均产量5000kg/(hm2·a),扣除种子、化肥和劳动成本等,年纯收益5000~7500元/(hm2·a),机会成本取849~1273元/(户·a)。由于保护区的建立,各种野生动物对社区居民的农作物造成一定破坏,据调查,野生动物造成损失为120~160元/(户·a)。因此,保护区社区居民的发展权限制的损失为969~1433元/(户·a)。充分考虑利益相关者的意愿是科学制定补偿标准的必要环节,意愿调查法的应用将增强自然保护区生态补偿标准的科学性。根据受偿意愿调查的结果,武夷山保护区社区居民提出的补偿标准为501~1500元/(户·a)的占85.2%,因此,武夷山保护区的生态补偿标准确定为1000元~1500元/(户·a)较为合理。对受益者的支付意愿进行调查,武夷山保护区受益者付费意愿较高,受偿者接受补偿后愿意承担相关义务与责任,说明对武夷山保护区进行生态补偿是可行(图1)。4.3政策补偿和智力补偿为辅自然保护区生态补偿方式有资金、实物、政策和智力补偿等。资金补偿是指中央政府或省级政府、资源开发者、受益者拿出资金用于治理和恢复由于资源开发带来的生态破坏,通过政府财政转移支付、减免税收、信用担保贷款、补偿金和赠款等方式进行补偿。实物补偿是资源开发者和政府运用物质、劳动力和土地等进行补偿,解决生态保护和建设者、移民的部分生产要素和生活要素,使其恢复生态保护和建设的能力。政策补偿是上级政府对武夷山保护区的权利和机会补偿,通过制订各项优先权和优惠待遇的政策,调整产业结构,扶持保护区社区居民进行生产转型,补偿社区居民放弃原有生产方式所付出的机会成本的损失。智力补偿是通过开展免费的智力服务,提供无偿技术咨询和指导,以提高受补偿者的组织管理水平和生产技能。从生态补偿方式选择调查结果发现,46.9%的被调查者选择资金补偿,社区居民为维持基本生活所需的费用,认为现金使用更为直接、方便;38.3%的被调查者选择实物补偿,通过实物补偿帮助武夷山保护区社区居民发展生态经济产业,增加收入,提高生活水平;11.1%的被调查者选择政策补偿;3.7%的被调查者选择智力补偿,定期派送一些技术人才,特别是垃圾处理、污染防治和生态产业发展类的人才去协助武夷山保护区的发展和环境保护工作,减轻武夷山保护区发展和保护的阻力。武夷山保护区应建立以资金和实物补偿为主,政策补偿为辅的补偿方式。4.4生态补偿程序4.4.1建立保护区生态补偿基金建立武夷山保护区生态补偿基金,确保补偿资金来源多元化和畅通,是实现武夷山保护区生态补偿的一项基础性工作。通过国家财政直接拨款、向保护区旅游公司和相关企业征收补偿金、捐赠、发行生态彩票等,筹集武夷山保护区生态补偿基金,用于保护区资源环境保护、生态恢复和生态补偿。通过基金管理委员会对基金进行统一管理,从武夷山保护区社区居民对生态补偿金发放者选择结果发现,调查对象中45.7%选择由武夷山市政府分配生态补偿金,37.1%选择由保护区管理局分配生态补偿金,12.3%选择由村委会分配生态补偿金,4.9%选择由镇政府分配生态补偿金。建立由保护区管理局、当地政府和社区居民等组成的武夷山保护区生态补偿基金管理委员会,负责保护区生态补偿工作的协调、监督、仲裁、惩罚与奖励等相关事务。按照国家相关部门对基金管理的要求,根据武夷山保护区生态保护目标、生态补偿的原则和对象等,对生态补偿基金进行统一管理。4.4.2产生活模式的转变与发展武夷山保护区及其周边地区经济文化较落后,保留着传统的生产生活模式,需要有外来的新的项目和技术的注入,促进其生产生活模式的转变与发展。帮助保护区社区居民发展替代产业,对无污染产业给以补助,通过提供技术人才和组织培训的方式帮助保护区社区居民发展毛竹、茶叶、中草药、食用菌、生态旅游等产业,形成自我发展机制,使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力,补偿社区居民放弃原有生产方式所付出的发展权限制的损失,增加社区居民收入和提高生活水平。4.4.3生态补偿指数化制度的功能配置生态补偿税和生态补偿费是以对生态环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者为征收对象,以生态环境整治和恢复为主要内容,向受益者征收的税费。作为一种财政和金融政策工具,其具有资金配置和行为激励两项基本功能,保护区生态补偿税费的征收对调节生产者行为和筹集生态保护资金具有重要作用。武夷山保护区森林生态效益的外部效应性和公共物品的特性,使其价值难以被重视和体现,政府可通过向森林生态效益受益者强制征收生态补偿税费的方法来进行森林补偿。武夷山保护区生态补偿税费的征收对象为在森林生态效益中受益、从事生产经营活动的单位,征收范围包括有经营收入的毛竹和红茶加工企业、以森林景观为依托的风景旅游区的经营单位。根据对保护区的行为方式确定补偿者和补偿税费收取渠道,征收的生态补偿税费应在武夷山保护区生态补偿基金管理委员会的统一计划下使用。5生态补偿机制和标准研究武夷山保护区对