政府与民间组织合作的动力源分析

政府与民间组织合作的动力源分析

如何在三个政府、公司和协会之间建立良好的合作关系一直是中国经济和社会发展的一个值得讨论的问题。目前,伴随着我国市场经济的建立,一套政府与企业之间良性合作的机制已被不断的建构和完善,地方政府在财政和经济增长的双压力下,找到了其扶持企业发展,与企业合作的“项目-税收”发生动力学。而使政府与企业之间形成了良好的互动。但是,有关政府与民间组织(1)之间的关系问题,特别是如何建立起有效合作机制问题,目前在理论和现实层面,还并没有得到充分解决。学术界虽然在理论上已初步提出了有关政府与民间组织合作基础的法团主义、契约合作、资源互补、市民社会等若干理论,但是,应当说,上述理论更多关注点或是对西方理论的借鉴移植,或则是对我国某具体政社合作的案例分析,从整体性视角出发,认识我国政府和民间组织间实现有效合作的发生机理的成果还相当缺乏,特别是对政府和民间组织双方合作之所以产生及其实践表现的类型学分析还相当不足。可以说,这种情况已对当前政府和民间组织间的有效合作形成了重要障碍,亟需在理论层面给予解决。一、从动力框架到动力模式:合作基础这里,首先研究政府与民间组织合作的动力源问题。这里有关动力源研究和解决的问题是政府和民间组织之间为什么要进行合作的问题。虽然从当下看,许多政界、学术界、社团界的有识之士都常说要形成政府与社团间良好的合作关系,但是,我们要认识到,从政府层面看,政府并不是天然就需要与民间组织间发生合作,也并没有哪一部法律、法规规定在某个领域政府必须要同民间组织合作,更没有哪一项社会政策指明政府和民间组织合作能够发生的有关领域的边界在哪里(例如军事、国防,政府与民间组织能合作吗?)与此同时,从民间组织角度看,民间组织也并不一定就要与政府发生关系,除在登记、法律确有禁止等相关领域,民间组织必须与政府之间保持相关接触,但除此之外,民间组织完全可以自定项目工程,独立进行有关项目计划的实施推动,而形成与政府“你不来找我,我也不来找你”的相离状态。并且在事实上,即使就是登记一项,一些调研表明也有大量的民间组织并不遵守。由此,就形成了一个重要问题:政府与民间组织的合作又是怎样发生的?在笔者看来,认识这些这个问题,首先要认识政府与民间组织合作的动力源问题。这一问题本质在于内识和解决政府和民间组织双方间之所以会产生合作的内在机理。在笔者看来,以我国现实情况,政府和民间组织合作的动力源大体可以归纳为四种模式。这四种不同的模式合作背景不同,合作基理不一,在合作历时、合作深度、合作双方的位置也有一定的差别。动力模式一:共肩事业型。政府与民间组织合作动力源的第一种模式是共肩事业型。这种模式产生的背景在于在政府与民间组织双方对从事某一项事业的高度认可,通过这种事业的认同纽带而将双方紧密联合在一起。例如,作为政府环境保护部门,认为需要在科学发展观的指导下大力推进环境保护政策的宣传和行动,同样,有一些民间组织也认为人类的可持续发展需要加强环境保护,环境保护事业需要得到全社会的共同参与和认同,这时,政府环保部门与环保民间组织之间的合作就形成了。又如,政府中的卫生部门,其事业职责要求其做好疾病的预防和控制工作(如艾滋病),而一些卫生民间组织,同样具有从事这方面工作的价值认同意愿,由此,形成了卫生部门和卫生社团间的合作。共肩事业型合作的基础在于,政府和民间组织双方对所从事事业有着强烈的认同感,并具有共同从事具体某一项事业的偏好。由此,双方关系表现出的是为从事某项事业而互相协作,携手并进的意愿。进一步来看,由于并肩合作是一种基于双方互相携手共进的合作形式,因而,在此动力框架模式下,作为合作双方的政府与民间组织间地位具有相对平等性———双方是因为共肩事业才形成了合作意愿,从而并不存在由谁支配谁的初始问题。同时,双方对事业的共同偏好,也往往会使其合作深度也更为深入,可能会涉及到合作内容的方方面面,换言之就是说,在这种合作模式下合作战线也会拉得较长。但是,也要指出,这一类型的合作,其迫切性往往并非很强,其合作过程,往往是先有价值认同,再共同寻找合作项目,因此,合作常常是一种慢热的过程,历时可能会较长。动力模式二:优势互惠型。政府与民间组织合作动力的第二种形式是优势互惠型。其建立的基础虽然也可能涉及到对某项共同从事事业的认同,但更多则在于政府和民间组织双方对对方资源的看中。换言之,就是说,这时合作双方对对方事业认同降低到资源的层次,双方合作并不像类型一的共肩事业型那样,需要对对方事业的全面认同,而更在于是否能在合作中各取所需。这时,合作中对事业的认同感只是一剂润滑剂。举例而言,如政府(经济)部门在GDP“锦标赛体制”的压力下需要招商引资,而民间经贸组织(大到民间商会如上海浙商会、小到某一商学院的校友会如中欧工商管理学院校友会)又恰恰认为为成员引荐投资项目可以为其成员创造新的发展机会。双方就可能形成关于某一项目的政府(经济)部门与民间组织间合作状态。但分析这时的合作,我们就可以发现,这时政府和民间组织双方的目标并不是完全一致的,如上述合作发生中政府的目标主要是通过合作增强地方经济实力、财政收入,而民间组织的目标则主要是促进成员(会员)的得利和发展,虽然两者间有不一致,但同样可以促使合作的发生。优势互惠型合作之所以发生,合作基础主要一是双方资源互补,政府和民间组织双方可以从对方那里获得自己并没有的相关资源,二则利益互惠,政府和民间组织通过合作,双方各取所需,形成1+1>2的成果,而达到双赢。由于这一类型的合作,更多建立于资源互补的基础之上,因此,双方都易找到替代者,合作深度并不一定会很深。同时,由于合作基础在于资源,而双方拥有资源的体量不一定相等,从而合作双方的地位也不一定是平等的,拥有资源的一方往往更占据优势。同样,由于资源的流动性,合作的历时往往在一定的时间段内存在,不长不短,较为适中。动力模式三:吸纳补充型。吸纳补充型是政府和民间组织合作的第三种形式。这种模式下,往往是政府把民间组织当作自己的某个部门,或者作为在工作上的某种补充而扶持其存在。换句话说,这时的民间组织其已被政府所吸纳,是作为政府的附属而存在的。因此,合作也是一种并不平等的合作。例如,曾有学者揭示的西双版纳妇女儿童心理法律咨询中心,就是这一模式的典型。该中心由州妇联、司法局、公安局、民政局、教委五家单位主管,中心龙主任本身曾是州司法局法制宣传科科长,按当地工作人员的话说“中心没有人就从政府调动”,“没有办公地点就从政府处借用”,由此可见,这就是一种吸纳补充型的合作形态。至于是不是有相反的情况,即民间组织把政府当作了一个附属部门,以我国目前的体制和政府力量,还没有产生。因此可以说,一般在吸纳补充型中政府占据主导优势,从广义来看,吸纳补充型合作也是一种合作,但是,其合作的基础在于民间组织本身发育的内生和和对政府的依赖。更深层的动力源在于政府认为民间组织的存在有所必要。这种必要性在于政府或者是认为从某种情况看,民间组织出面往往会比政府来得更好;抑或是认为建立民间组织并通过民间组织处理相关事物是一种“时髦”的表现。不仅如此,而更重要的是,在这一模式下,政府往往又希望,民间组织能够在自己控制的范围边界内从事相关活动。从而,使得内生性和依附性成为了这种模式的突出特点。当然,也正是由于这一特点,此时政府与民间组织双方合作的历时会比较长,合作往往也是深入的。在这一合作模式下,双方的磨擦也不多。动力模式四:借力调控型。政府与民间组织合作动力的第四种来源模式是借力调控型。诚如前文所言,政府并不一定需要与民间组织间发生关系,民间组织也不一定要主动与政府形成良性互动。由此,双方间可以形成一种非合作的分裂态。但是,在某些客观情境下,特别是当政府或民间组织认为单纯依靠自身力量已难以解决某些棘手问题之际,或者是认为对方的存在将会给自身(某项活动)发展形成潜在威胁之际,这时,政府和民间组织双方也会邀请对方合作。这种形式可以称为借力调控模式。例如,在政府、民间组织发生突发事件时,邀请对方作为第三方介入有关事件,典型事件如云南昆明曾发生的“躲猫猫事件”,云南省委宣传部邀请民间人士、新闻媒体记者组成调研团,调研团就是民间组织,政府与这样独立的调研团合作,这就是借力调控型的合作动力。再如反之,民间组织在拟介入某一事件,或遇到一定困难时(如权益受到侵害时),请政府出面回应、保护等,也可以归为这种合作模式。借力调控型合作,其合作基础在于既可能是一种“刺激-反应”,是外借刺激,使得一方将另一方拉入自己的“场域”;也可能是“提问-回复”,一方主动“提问”对方(如环保社团对于政府(非其合作政府)某项涉环保事件(如造化工厂)的关注),对方出于某种目的(或真诚,或应景笼络,或职责)而邀请提问方参与对此加以回音,从而形成了合作。相对来看,这种合作由于往往事出临时,因此,合作的深度较浅,并且历时也较短。双方间的地位并不是一层不变,而要依合作内容具体判断,且有随项目展开而出现位势互换的情况。认识政府与民间组织合作的动力源,实质上是在本质上把握了政府与民间组织为什么要进行合作的问题。这种不同动力模式的展示,事实上所揭示出的也是政府与民间组织合作之所以会发生的现实来源性问题。二、创业模式的实践态探讨了政府与民间组织合作动力的若干发生类型,这里,我们进一步探讨在上述四种动力发生模式下,政府与民间组织具体合作的呈现形式,亦即实现途径。我们把这种具体合作的呈现形式、实现途径称为合作动力发生的实践态。通过研究,可以发现,不同的动力型下实践态可呈现不同的方式。其一,并肩事业型的实践态。并肩事业型动力模式下的实践态,其所需满足的是政府与民间组织并肩从事某项社会事业的理念。从现实内容看,并肩事业型的实践态,主要有这样几种形式:(1)确定战略合作关系,包括政府与民间组织签订战略合作协议框架,建立战略联盟。这种合作关系和联盟的建立,其实质是一份政府与民间组织间确立合作的合约,并成为了政府和民间组织两者间进行有效合作的框架。从合约角度来看,所有的合约都是不完全的,此项合约也不意外,因此,在这里,双方往往并不追求合约在形式上的完整性,而更多的关注点在于双方间合作意向的确立及仪式化过程。从而使合作在达成意向的背景下能够稳步展开。(2)复合创业主体,复合创业主体是浙江省杭州市的发明,这种复合创业主体,实际上形成的是政府、民间组织,甚至是其它部门间共同创业的形态,在这里,政府、社团和其它组织既各司其职、错位耦合,又一体多元、资源共享,从而表现出经济层面的协同创业,政治层面的协商民主和文化层面的共建共享。总体看,并肩事业型的实践态虽然内容必然包含着项目的发生,但其首先强调不在于项目,而在于共同的理念和共同的事业。其二,优势互惠型的实践态。在优势互惠型的动力模式下,政府与民间组织合作的实践态形式,主要是要满足政府和民间组织各自发挥自身优势,使双方能各取所需以完成各自理念目标的要求构件。由此,该动力模式的实践态主要有以下两种表现形式:(1)共同主办项目和活动,指双方共同主办,或一方主办另一方承办,或一方主办另一方协办某一项项目和活动,在项目和活动中各自明确双方的分工、内容,发挥自各优势,以获得最大的效益。(2)“委托-代理”模式,这种模式在当前既包括了作为主流的“政府部门委托-民间组织代理”形式,意指政府划拨出一部分资源,将一些项目委托给民间组织来承接代理,而使政府的权威,民间组织的灵活得到了充分发挥,典型表现是政府购买民间组织的服务,通过民间组织承接项目的方式;同时“委托-代理”模式也包括了当前还处于非主流,但已有发生的“民间组织委托-政府承接”的形式,主要是大型民间组织将其有关项目活动委托给项目实施地的政府来实施和推进(如某大型基金会贫困县资助项目委托当地政府负担具体操作)。总体来看,优势互惠型的实践态,其更多强调的是具体项目的内容。在双方的理念不冲突的情境之下,这种互惠的动力源就有可能被充分发挥出来。其三,吸纳补充型的实践态。在吸纳补充型的动力模式下,政府与民间组织合作的实践态的发生主要是要满足政府对民间组织的既发育扶持,又利用控制的愿望。所以其呈现形式通常有二:(1)政府机构自办民间组织。这种政府机构自办民间组织,具体表现为三个方面:一方面,在现行民间组织登记双重领导的体制下,政府机构作为民间组织的挂靠单位而存在,从而实施监管职能;另一方面,政府机构给予民间组织以政策、财力、物力、人力等各种资源条件,倘若没有这些条件,民间组织将丧失展开工作所需的各种条件;第三方面,更为重要的是,政府机构直接掌握着民间组织领导者的任免权。从而通过这一系列措施,使民间组织被掌控在政府的范围内。(2)收编民间组织,主要是政府以吸纳收编为方式,采用作为挂靠单位,给予资金支持等形式将民间组织纳入到自己的范围之内。这种情况主要的发生,一种情况是政府希望能够在社会中直接找到自己的“脚”;另一种情况则是希望对方不给自己的社会政策和社会工程的施展形成阻碍,作为变向的“收买”。总体来看,吸纳补充型的实践态,所强调的是控制,由此,民间组织在合作中的自主性并不很强,进而合作项目的具体内容也并不一定特别重要。其四,借力调控型的实践态。在借力调控型的动力模式下,政府与民间组织合作实践态的发生主要是要满足双方中某一方在处理某项具体事件时,能将对方纳入到自己活动的场域范围之内,从而使事件能朝着向自身好转的方向来发展。这种借力调控型的实践态主要呈现形式有:(1)邀请对方入局,这是指政府或者民间组织在自身遇到事件,特别是棘手事件之际,邀请另一方参与,或者是参与运行,或者是参与监督,或者是参与保护,从而使事态能有所好转,我们前文所提到的云南“躲猫猫”事件中政府邀请民间组织参与就是邀请对方入局,以调控事件进程和方向的典型案例。(2)公共关系协调,在这种情况下,作为政府和民间组织的双方,一个借助对方力量而获得发展的形式,双方间的合作并不是一个全面型的通力合作,而是一种临时性的资源借用。例如一些民间组织为了提高其“社会公信力”,在推进某一项目时,邀请政府部门作为领导单位,或邀请政府部门领导成为项目组的顾问,从而使项目推进更为便捷。借力调控型的实践态,要求的是借力的施力方要成为一个具体“游戏”发生的行动者,通过行动者的出场将场域中的各种力量调动起来;与此同时,还要求作为政府和民间组织合作的主导一方,能够调控这种有限合作的合作进程和状态。这里我们把政府与民间组织合作的动力源和实践态具体模式小结成下表(见表1):三、合作的动力模式认清了有关政府与民间组织合作的动力源及其实践态解决了理论上的有关问题,进一步,我们还要问:即使有了动力源,并有相应的实践态表现,使动力源能够加以落实,但政府与民间组织的合作就一定会发生吗?现实告诉我们,这是并不一定的。那么又有哪些因素在影响着这种合作动力和实践态的发挥呢?笔者以为,主要因素有这样几个方面:一是,对合作对方地位实力的预期。这是指政府和民间组织作为合作的双方,对于对方的预期性。一般来看,作为并肩事业型、优势互惠型的动力模式,政府和民间组织双方往往期待对方与自己地位和实力的平等性。在这一模式下,政府和民间组织总是期待与自己“实力”相当的对方作为自己的合作对象,以此推动合作间双方资源的共建共享。而作为吸纳补充型的动力模式,和作为借力调控型的动力模式,前者中的双方总是希望对方实力要稍逊自己,后者中的双方则相反希望对方实力(至少在某些方面)要强于自己,从而才能达到自己的控制和借力目标。对于我国,从整体上来看,一般地,政府地位相对会高于民间组织,因此政府与民间组织的合作,政府的地位实力往往更占据优势,但是,具体到作为某一个项目或某一阶段的合作,也不完全尽然。例如一个贫困县的县级政府与一个活动范围更广,经济实力更强的民间组织相比,也可能并无完全的优势可言。因此,也要具体问题具体分析。二是,对方资源的稀缺性。这是指作为合作一方的政府和民间组织所掌握的资源对于合作另一方来说是否是一件稀缺物品。一般来看,对于对方而言,己方的资源越是稀缺,对方由于想要得到己方的有关资源,寻找自己合作的可能性越大。由此,进一步,倘若对于双方来说,如果对方的资源都是属于自己的稀缺品,那么双方也越易发生“交换”,从而合作也越易发生,这时的合作无论是从合作深度,还是从合作历时来说,将更深更长。反之,当一方所控的资源并不属于稀缺物品,而是可以替代的,那么将形成作为可替代资源的选择性市场,这时,双方的合作则更容易存在变数。具体来看,当政府的资源属于非稀缺品,那么民间组织就可以在多家政府中进行合作的选择(可选择与A地政府合作,也可选择与B地政府合作);而与此同时,当民间组织的资源属于非稀缺品,那么政府也可以在多家民间组织中进行挑选。就我国现实而言,政府间的竞争导致的政府资源替代;同时更多民间组织产生而形成的新民间组织资源供给的增加都会呈现,因此,无论对于上述四种动力模式的哪一种,此时的政府和民间组织间合作可能会因为双方各自资源的增加而更为脆弱。但是,具体分析则要看政府资源增加和民间组织资源增加的速率快慢,从面上看,增加速率慢的一方更掌握着合作的主动权。三是,合作的历时和情境的紧迫性。这是从时间角度来看合作的发生。其一,从历时角度来看,历时越长,往往合作越为稳定。原因在于合作中会形成路径依赖。所谓路径依赖是指:当经过长期的历时,政府和民间组织双方将形成有效的合作模式,这更有利于合作。其二,则是情境的紧迫,从事件催生的合作来看,当客观情境越是紧迫,越是需要借力控制,那么,合作将越可能发生;同时,社会发展趋势情境越是强调合作的需要(不管是实质性需要,还是作为赶时髦的需要),合作也越将容易发生。四是,意识形态偏好。这里的意识形态有两层意思。第一层意思是,合作过程中的排他性。主要是指具体某一政府和民间