国家行政制度

第四章国家行政制度（上）本章基本要求：在比较视角下理解中国的政府形式；掌握中国行政组织的设置原则；分析中国行政组织的结构模式与领导体制；熟悉中国的行政监督体制；把握国务院的职权、构成与运作重点讲解：当代世界的政府形式；中国行政组织的设置原则；中国的“条块关系”第四章国家行政制度（上）第一节国家行政制度概述第二节行政组织体制第三节行政领导体制第四节行政监督体制第五节国务院第一节国家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、执行事务”。一、行政及国家行政制度“行政”有三层含义

广义中义各类国家机关的管理

狭义管理除立法、司法以外的国家行政机关对社会事务的管理。

我们这里使用的是狭义的“行政”概念。1.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。该定义明确了：第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。2.概而言之，有三种意义上的“行政”广义的行政，即管理；动态的行政，即指国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理；静态的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。本章学习采用静态的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。3.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。具有下特性：（1）行政主体的公共权威性国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。（2）国家行政活动兼具社会性与政治性国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。（3）行政体制的集权性国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。（4）行政效力的强制性国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。国家行政制度

指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。政府形式：立法与行政关系

１．总统制：二元并行模式（１）议会和总统分别由选民选举产生；（２）议会与总统互不隶属；（３）议会和总统相互制约：总统的立法否决权；议会的财政和人事同意权（４）国家元首与政府首脑合二为一２．议会制：一元融合模式（１）选民产生议会，议会产生政府（２）政府只有议会的一个分支，要对议会负责（３）议会有权改组政府（倒阁权）；政府有权解散议会（４）国家元首与政府首脑一分为二３．半总统制：一元模式与二元模式的混合（１）议会与总统由选民直接选举产生（２）总统凌驾于立法，行政和司法权之上，只对宪法与选民承担责任（３）国家元首和政府首脑一分为二（４）政府首脑代替总统向议会承担责任４．委员会制：一元模式与二元模式的混合（１）选民产生议会，议会产生政府（７名委员）（２）议会无权改组政府，政府无权解散议会（３）国家元首与政府首脑合二为一（７人委员会合议决策）（４）７名委员轮翻充任国家元首和政府代表中国的政府形式（一）历史１．苏维埃的执行委员会模式（合议制）２．陕甘宁边区的“二权半”模式（参议会、政府、法院）３．建国初年的中央人民政府及政务院模式４．１９５４年宪法所确定的人民代表大会模式（二）现行模式：人民代表大会模式１．人民选举代表大会，代表大会产生政府２．代表大会有权改组政府，但政府无权解散代表大会３．代表大会闭会期间由常委会代行立法和监督权，但常委会不享有实质性的倒阁权，政府也无权解散常委会４．国家元首与政府首脑一分为二二、当代中国国家行政制度的历史发展

逐步形成阶段（1949年—1954年）初步发展阶段（1954年—1966年）严重破坏阶段（1966年—1976年）恢复与发展阶段（1977年—至今）中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段：1.初步形成阶段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。（3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接着进行了地方政府的创建工作。（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关（5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市的区、乡（行政村）人民政府组织通则。（6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。这标志着中国国家行政制度的正式形成。2.初步发展阶段（1954年至1966年）1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定了国家行政监督机关。国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。3.严重破坏阶段（1966年至1976年）（1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。（2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。（3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，发展中的国家行政制度受到严重损害。这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有所改变。4.恢复与发展（1977年至1991年）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。（1）1979年《地方组织法》的修订，尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国家行政制度改革提供了新的思路和新的基础。（2）1993年国务院颁行了《国家公务员暂行条例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。（3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标：a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。(5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。b.以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。c.创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。d.深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。d.完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。f.推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。g.加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。第二节行政组织体制一、设置原则需要原则精简原则统一原则依法原则效能原则1.需要原则

行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接决定了行政组织的设置和变更。另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，也影响行政组织体制结构的安排。2.精简原则宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量上和数量上达到既精又简的目的。一方面，要简化行政层次，撤并多余的行政机构；另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、按编择人。3.统一原则建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多头指挥。”一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制，避免形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效的有机整体；另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯彻机构。同时，行政指挥要统一，下级机构只能由一个上级来领导，向一个上级负责。4.依法原则行政机构的设置一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。依法建制包括三方面内容：一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规定的程序来进行；三是行政机构人员的编制由法律规定。5.效能原则指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例。衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。按效能原则，行政机构设置必须：一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因人设置；二是行政层级要精简、避免官僚主义和效率低下；三是人员编制要适度，以免人浮于事。二、中国的行政组织体制(一)设置原则1.民主集中制原则:宪法第三条中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则2.精简、统一和效能原则宪法第二十七条:一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。＜地方各级人民政府机构设置和编制管理条例＞（２００７）第三条：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

3.职权法定原则:宪法第85条,国务院的组织由法律规定.两种例外情况:(1)宪法第八十九条:国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；(2)国务院组织法第十一条:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。4.层级节制原则:地方组织法第六十四条省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。编制管理条例第四条：地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制三、结构模式金字塔式结构纵向垂直结构横向并列结构1.金字塔式结构（1）宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。（2）宪法第八十九条（国务院）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。全国各级人民政府的层级划分呈现此种结构。国务院——中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。；省级人民政府下辖市、县、区，根据基层政府形式不同而有不同的层级：省（自治区）——地级市——县（县级市）——乡（镇）；直辖市——区——镇。我国大体是四级，正在向三级调整：省——市——区；省——县（县级市）——乡（镇）。2.纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构上下级政府职能部门的纵向结构，公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导关系。（1）垂直管理部门中央垂直管理：海关、国税、民航等省级政府垂直管理：国土、工商等（2）职能部门内部垂直管理部门中央：部、委-司-局-处省政府：[委（办）]-厅（局）-处县政府：局-科（3）职能部门的纵向垂直指导体系中央各部-省政府各厅-市县政府各局3.横向并列结构同级政府机关之间和政府机关内部各部门之间的横向协作，呈现此种结构。一是不同行政区域的政府关系，如省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的关系，各乡镇之间的关系，以及不同管辖区内同级职能部门之间的关系。二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系。处于横向并列结构中的各部门之间是平等协作关系。

4.条块关系与中国的行政体制改革

地方组织法第六十六条省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。（1）问题：中国的条块关系与条块矛盾（2）“条条专政”、放权让利与中国的改革开放（3）“块块收权”与地区主义的兴起（4）“破碎的权威主义”，“软权威主义”，还是强大的动员体系？（4）新集权主义，还是新放权体系？条块关系简图中共中央国务院国家林业部广东省委广东省政府广东省林业厅中山市委中山市政府市委组织部广东省中山市林业局行政组织制度：

机构改革与转变职能

组织（机构）设置原则

上下多级政府：

国务院省、直辖市、自治区（较大的）市、自治州、直辖市辖区县、自治县、（较大的）市辖区、市乡、民族乡、镇

政府内设机构：膨胀-精简-再膨胀-再精简…第三节行政领导体制一、行政首长负责制的历史演变（一）行政首长负责制产生的历史背景行政首长负责制作为一种政府责任形式,产生于率先完成资产阶级革命的英国。（二）行政首长负责制的建立与发展

二、行政首长负责制的内容（一）行政首长负责制的涵义行政首长负责制，是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对行政组织所管辖的重要事务具有最后的决策权，并对此全面负责。（二）法律基础：我国1982年宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。1949-1982年实行的是合议制。宪法第八十八条：总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。

总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。宪法第九十条：国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。宪法第一百零五条：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。（三）中国特色：民主集中制基础上的首长负责制

（1）重大决策必须提交全体会议或者常务会议充分讨论常务会议：总理、副总理、国务委员、秘书长全体会议：总理、副总理、国务委员、秘书长、部长（中国人民银行行长）、委员会主任、审计长（2）国务院总理从法律上享有副职领导人的提名权，但实际上政府领导人选均由执政党统一配置宪法第六十二条，全国人民代表大会根据国务院总理的提名，决定国务院副总理的人选。地方行政首长甚至不享有副职领导人的提名权。正副领导人只能由主席团和代表联名提出1、是国家权力机关与国家行政机关联系的纽带2、是以民主制为前提的个人负责制3、在制度上结合了合议制的特点中国的首长负责制是在民主集中制基础上的建立起来的。与西方的首长负责制相比较具有以下特点：(1)首长负责制是民主集中制在国家行政体制上的体现形式；（2）首长负责制是以民主制为前提的个人负责制。行政首长只能在宪法和法律规定的范围内行使职权，由法定的民主程序产生，对国家权力机关以及上级国家行政机关负责，并受其监督。（3）在制度上结合了合议制的特点。在决定本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长都必须先提交有关会议进行民主讨论，然后集中正确意见，作出最后决策。不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的限制。作出的决策最后由行政首长个人负责。这既保证了在重大决策上充分的民主讨论和意见表达，又能使行政首长的权力得到实现。三、国务院总理负责制1954年至1982年国务院实行集体负责制。1982年宪法规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或委员会会议、委务会议。国务院总理的“三权一责”全面领导权：国务院总理领导国务院工作最后决策权：总理对于全体会议和常务会议的最后决策权人事提名权：副总理及“部委行署”首长的提名全面负责任：国务院对外签发的文件只能由总理签署，对所作出的决策全面负责四、地方人民政府首长负责制按照现行宪法和《地方组织法》规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。地方各级人民政府负责制与国务院总理负责制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首长的领导地位主要体现为全面领导权、最后决策权、人事提名权和全面负责任的“三权一责”模式；二是县级以上地方各级人民政府对重要工作要经政府常务会议和全体会议讨论，由行政首长作出最后决策，并由其单独签署。1.地方行政首长的“三权一责”2.地方组织法的详细规定

第六十二条地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作差异：组织法第六十三条政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。第四节行政监督体制一、行政监督的涵义及分类（一）行政监督的涵义行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行动是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与监督。（二）行政监督的分类外部监督

内部监督

1．权力机关的监督2．司法监督3．政党监督4．社会监督1．上级监督2．行政监察3．审计监督(一)权力机关的监督1.涵义2.内容(1)法律监督(2)政策和计划监督(3)人事监督二、外部监督的内容㈡司法监督1.检察机关的监督2.审判机关的监督（四）社会监督1.人民政协的监督2.人民团体和群众组织的监督3.公民监督4.新闻舆论监督（三）政党监督中国共产党作为执政党、各民主党派作为参政党都有权对行政机关进行监督。中国共产党有权对政府机关执行党的路线、方针、政策情况进行监督，同时党组织对政府机关内的中国共产党员进行党纪监督。中国共产党通过的党的各级纪律检查委员会和设立在国家行政机关内部的党组，检查和处理行政机关中党组织和党员的违法乱纪行为。各民主党派也有权通过各级政治协商会议、人民政府参事会等方式对国家行政活动进行监督。（四）社会监督，中国公民有权利通过工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织，向政府提出批评和建议，也可以通过信访等活动对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举，还可以申诉、控告、举报行政违法违纪行为。（五）新闻媒体监督，我国当前新闻媒体的监督非常有限，但十分有效。（一）有中国特色的单向监督模式1.立法与行政：单向的权力授予与监督关系2.党委与政府：单向的领导关系3.行政与司法：单向的监督关系4.行政与社会：双向的制约关系2.行政监察

检查权行政处分权

检查权调查权

建议权三、内部监督的内容3.审计监督1.上级监督内部监督包括：1.上级监督上级行政机或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督。一般上级行政机关通过撤销下级不适当的决定、命令，考核、奖惩下级人员和指导、检查、督促下级工作来实施行政监督；另外，也可以通过行政复议撤销下级错误的行政决定来实行监督。2.审计监督是指专门的国家审计机关通过对行政机关的财政、财