以色列反恐战略与反恐机制研究

以色列反恐战略与反恐机制研究

在当今世界，以色列可能是袭击最大的国家之一，包括自杀、绑架和谋杀。因此，我们在应对这些袭击方面积累了丰富的经验，并在应对这些袭击、制定完善的战略和机制方面建立了成熟的措施。当然,由于以色列面临的威胁与巴以冲突紧密相连,国际上对于这些暴力袭击是否均属恐怖主义是有不同看法的。即使在以色列国内,学界和官方对于恐怖主义的定义也不尽一致。以色列国际反恐政策研究所(ICT)所长鲍阿斯·加纳的看法最具代表性:“恐怖主义是一种故意使用和威胁使用暴力,袭击平民和民用目标,以达到政治目的的行为。”1这一界定把针对平民的故意攻击与军事行动中的过失性伤害区分开来,无疑带有为以色列在报复性行动中造成的平民伤亡进行辩护的成分。考虑到本文主要研究以色列的反恐战略和机制而非探讨中东阿以冲突的是非,为叙述方便,文中所使用的恐怖主义一词基本源于上述界定,但这并不等于我们完全同意这一界定。积极防御的政策虽然以色列的反恐战略和总体安全战略一样不是那么清晰,但我们还是可以大致勾画出其轮廓。这一战略主要遵循了三个原则:(1)在以色列领土上杜绝威胁民众或者国家安全的恐怖分子的存在;(2)对任何对以色列构成威胁的恐怖分子进行反击;(3)任何邻国或敌国包括其民众,都要对其收留、容忍、庇护和支持反以恐怖分子的行径承担相应责任,并将受到相应的惩罚。根据这些原则,以色列的反恐战略大致包括三大方面。这一战略主要通过武力震慑对方,使对方在高昂的攻击代价面前知难而退,不敢贸然发动攻击。威慑战略主要包含三个要素:足够的威慑力量;使用威慑力量的决心和意志;让对手了解有关威慑后果的信息。为避免使用武力,以色列同时推行“总体威慑”和“特定威慑”,前者的首要目标是防止全面战争,后者是就某些特定问题划定“红线”,并对跨越“红线”的行为给予严厉的军事反击。以色列反恐威慑战略主要有两个政策原则,其中第一个原则是“以牙还牙”的报复政策。2“为遏制低烈度冲突,以色列通常宣称它会加倍报复那些恐怖分子”。3以色列的报复政策有着很强的惩罚性,其对象不仅包括恐怖分子,还包括与恐怖活动相关的其他人员和社会群体。1968年,为报复巴勒斯坦武装分子劫持以色列航班未遂事件,以色列出动伞兵突袭了贝鲁特机场,将阿拉伯国家的13架民航班机悉数炸毁。2002年,为报复发生在北部城市纳坦亚的自杀式恐怖袭击,以色列发动了“防卫盾牌”行动,重新占领了拉马拉、伯利恒、纳布卢斯等城市。同时,以色列的报复政策也有着很强的层次性,根据恐怖攻击的规模和损害程度确定反击力度。本·古里安在以色列建国初期就曾告诫,过度报复会将巴勒斯坦普通民众也推入到恐怖活动中去。以色列早期的报复行动主要由特种部队或边防部队进行,20世纪70年代以后开始采取大规模军事报复措施,动辄针对恐怖活动出动飞机、坦克、装甲车等进行猛烈军事打击。另一个原则就是不与恐怖分子谈判、不同恐怖分子进行任何幕后交易。以色列政府认为,除了紧急情况下的策略性交涉外,与恐怖分子所进行的其他内幕交易都是对恐怖分子的纵容。恐怖分子一旦认定他们可以通过恐怖行为得到想要的东西,就会制造更多的恐怖活动,对恐怖分子战略威慑的效应也因此会大大降低。西蒙·佩雷斯总统曾经指出,“你无法在谈判桌上结束恐怖”,“永远都不应对恐怖分子投降”。41972年,11名以色列运动员和教练员被绑架后,以色列内阁经过讨论,决定拒绝接受恐怖分子关于释放234名被关押巴勒斯坦人以交换人质的要求。1976年,法航139航班被劫持后,拉宾总理主持召开紧急内阁会议,一致主张对外发表声明,绝不与恐怖分子进行谈判。当然,出于种种考虑,以色列也进行过多次交换战俘的交易,但都是在极其秘密的状态下进行的。西蒙·佩雷斯曾说过:“以色列的反恐战略是从防御开始的。”5防御虽然是和平时期比较有效的遏制手段,但单一的被动防御难以有效减少自身的损失,因而以色列更倾向于实行一种攻防结合的积极防御战略。以色列反恐问题专家认为,反恐战,特别是反对自杀式恐怖主义,需要攻防结合。这一战略包含三方面内容:在安全威胁出现或者形成之前,主动消除构成威胁的潜在因素;构建一个严密有效的防御体系,使恐怖分子难以找到发动攻击的突破点;建立快速有效的反应机制,以便能够在第一时间内对任何暴力攻击做出快捷有力的反应,避免事态扩大。以色列的积极防御战略主要通过以下几方面政策手段来实现。首先是“先发制人”的打击政策。以色列认为“先发制人”的打击可以有效减少自身遭受的损失,把握斗争主导权。“先发制人”政策强调两点:情报的高度准确性和有效性,选择进攻时机的合理性。通过高效的监控系统,很多恐怖活动在尚未开始之前就已被以色列方面瓦解。以方情报人员往往还会主动散播“错误信息”,干扰恐怖组织的行动。其次是构筑全方位、多层次的安全防卫网络。以色列在其遍布世界各地的使领馆、跨国公司以及国际航班,乃至其边界地区、被占领土、国内的军政要地、人口密集区、平民社区等都毫无例外地层层设卡进行检查,形成了一道道严密的防护网。这一网络可以直接阻止一部分恐怖攻击,也能够对一般性的恐怖攻击做出即时反应,降低恐怖袭击的成功率和危害程度。第三是“隔离墙方案”和“单边撤离”政策。这两项政策是以色列在巴勒斯坦人起义无法平息、恐怖活动频发的情况下所采取的单方面举动,其首要目标是防止以色列国内阿、犹人口比例失调,同时预防和遏制恐怖攻击。修建隔离墙主要是将以色列定居点和一些巴勒斯坦村庄隔离开来,以阻止极端分子进入以色列。“单边撤离”计划是将原居住在加沙等被占领土上的犹太定居点强行撤离,使它们免遭袭击,该政策一直备受争议。综合反恐战略是指除了运用军事手段之外,还充分使用政治、外交、经济、文化等手段进行反恐战争。以色列专家认为,恐怖主义的发生是一个长期、复杂的过程,只有从各个环节、各个方面做细致工作,才能有效根除,因此,“仅仅根除那些从事恐怖活动的恐怖分子是远远不够的,还必须拆除恐怖分子的全部网络”6。以色列的综合反恐战略有两个方面的政策内涵:一方面,重视采用军事打击以外的其他手段进行反恐斗争,如经济、文化、意识形态等手段,并发动普通民众参与反恐斗争。在以色列,“反恐斗争是所有以色列民众的核心关注”7。因此,除了军事和安全部门外,以色列国内各相关部门包括司法、交通运输、文教等部门也在反恐斗争中扮演着重要角色。比如在打击自杀式爆炸方面,以色列就特别重视发动心战,以改变巴勒斯坦社会的公众意识,使之不再支持自杀式恐怖主义这一特殊现象。以色列也非常重视教育和引导民众参与反恐斗争,使民众提高对恐怖活动的警惕性,增强对突发事件的应对能力。另一方面,积极推动反恐领域的国际合作。由于所面临的恐怖主义威胁多为国家支持型(State-Sponsored)恐怖主义或国际恐怖主义,因此以色列从一开始就强调反恐方面的国际合作。以色列领导人认为,无论是对恐怖分子的打击,还是对那些支持或是参与恐怖活动的国家进行惩罚,都需要国际社会的大力合作。哈马斯在2006年巴勒斯坦立法选举中获胜后,以色列广泛动员国际社会施加压力,迫使其部分改变立场。同时,以色列认为,要想在武器、资金来源、人员流动、培训等方面切断恐怖主义的活动链,也离不开国际合作。以色列前总理拉宾曾经指出:“对国际恐怖主义的应对也必须是国际性的。各国在反对恐怖主义网络方面必须找到合作的途径。”8当然,以色列更倾向于美国主导下的国际反恐合作,认为指望联合国在打击恐怖主义方面取得积极进展是绝对不现实的。反恐战略作为以色列国家安全战略的重要组成部分,有其深厚的历史文化根源。犹太民族历经两千多年的离散。在这漫长的历史时段中,没有祖国的犹太人四处游荡,备受欺凌和迫害,后又经历了纳粹大屠杀。这种独特而屈辱的民族经历激发了一种充满悲情的民族意识,也就是所谓的“马萨达情结”,在以色列人的心灵深处留下了难以抹去的创伤和烙印,对其思想意识和思维方式均产生了极其深刻的影响,强化了以色列人在长期以来的反犹氛围中形成的“被包围感”和“受迫害感”,使其对自身安全异常敏感,常常会不由自主地主动出击以消除任何可能的威胁。这种群体性民族认知成为以色列反恐战略的坚实思想、文化和理论基础,也使民众对政府在反恐问题上所采取的政策和立场有着较强的认同和理解。以色列的反恐机制经过多年的反恐作战实践,以色列已经形成了一套完整的反恐机制,主要包括以下几个系统。应急指挥机构最高决策层面是内阁会议,由总理主持。在发生紧急情况和重大事件时,内阁会议及时进行磋商,发表对外声明,讨论和批准针对重大紧急事件的应急处理方案。在发生特大恐怖事件时,总理往往会组成由国防部长、外交部长、总参谋长、司法部长以及情报部门和警察系统负责人参加的应急指挥部,拟订紧急方案,并指挥反恐工作有序展开。内阁会议之下的策划指挥机构是国防军总参谋部。根据以色列第411号政府令,发生在境内的恐怖事件由以警察系统来处理,而发生在境外和被占领土的恐怖事件则由国防军处理。不过,由于国防军在以色列的地位极高,一般都由国防军总参谋部策划指挥应对重大恐怖事件的行动,无论其发生在国内还是国外。通常,国防军总参谋长会根据特警部队和国防军特种部队提交的方案做出抉择,然后上报内阁讨论,在获得批准后指挥各相关部门协同执行。第三，执行系统组建一支反恐力量上述几个系统与司法、教育、军工、民防等部门共同形成了一个完整的反恐体系,涵盖了防范预警、快速反应、后果控制以及民众动员教育等四大环节。需要指出的是,以色列这一整套反恐机制是在长期作战实践中逐渐形成的,并在复杂、艰难的作战环境中不断创新和完善。比如,针对最近几年自杀性爆炸不断增多的情况,以色列安全总局于2002年专门组建了一支包括情报部门代表和心理学家在内的反恐队伍,对抓获的自杀式袭击者进行分析和研究,试图寻找这些“人弹”的心理和宗教根源,从而以非暴力方式制止恐怖主义。又如,为了避免在行动中伤及平民,增强攻击的针对性,以色列国防军创建了“即时决策圈”(ShortDecisionCycles),9即由来自各直接相关部门的富有实践经验的人员组成一个临时指挥团队。这些人既熟悉现场,又了解地形,可以根据实际情况果断决定采取行动的方式、地点和时机,从而避免了逐级上报、延误战机的官僚主义做法,增强了打击恐怖主义的针对性和实效性。此外,始于2003年,“摩萨德”在沙龙总理的支持下开始了新一轮调整,在原来以收集情报为主的基础上,增加了执行反恐特种作战任务的功能。这一功能的扩展进一步加强了以色列的反恐机制,使之能有效应对“9·11”以后恐怖主义全球化和意识形态化等新态势。“911事件”后企业反恐现状多年来,以色列基本上能成功应对频频发生的暴力袭击事件,维持了社会的稳定和正常运转。据有关统计:2001年,包括加沙和西岸地区在内,死于巴勒斯坦人暴力袭击的以色列人数为207人;2002年为452人;由于采取了一系列措施,到2003年这一数字降至214人;2004年进一步降至112人;2005年则只有53人死于恐怖暴力袭击。10从2000年到2005年底,总共有450起针对以色列的恐怖活动被以色列安全部门制止,其中仅2003年一年就有184起针对以色列的恐怖活动被制止。11正因如此,“9·11事件”后以色列的反恐经验受到了国际社会的高度重视。以色列的反恐实践之所以比较成功,主要有以下几方面原因。生物处理技术的应用,让反恐斗争得到加强作为一个恐怖事件频发国家,以色列非常重视通过全民动员途径开展反恐斗争。以色列很多社区都有接受过反恐怖培训的人员,国内各种公共场所的保安人员、公共汽车和出租汽车司机等都要接受反恐方面的知识培训;城镇内的人口密集地,如学校、商场、公交站点等附近都张贴有诸如“请注意周围可疑物品”之类的标语或宣传画;电台、报纸等媒体也经常宣传反恐知识;高校、科研院所等经常举办一些有关恐怖主义的培训班和研讨会。这些措施使民众对恐怖活动时刻保持警惕,积极配合政府的反恐措施,在恐怖袭击发生时则能沉着应对、及时自救。以色列最高法院院长阿哈龙·巴拉克认为,法律在战争中不应保持沉默,而是应当根据反恐的现实进行适当调整。12以色列在建国之初就制定了《预防恐怖主义条例》,以后多次进行修订。该条例对恐怖组织、恐怖分子等的认定,对资恐、助恐行为及其量刑等都有相应规定,不仅赋予强力部门进行反恐的特别权力,而且对每个公民都规定了具体要求。如以色列政府要求出租车司机提高警惕,规定若出租车搭载了“人弹”,司机便要坐牢,已有多名出租车司机因此被判刑。这些法律法规的颁布实施,使得以色列反恐斗争制度化、法律化,有力保障了反恐斗争的顺利进行。由于遭受的恐怖主义威胁从一开始就与宗教民族冲突紧密相连,因此以色列非常重视文化领域的反恐斗争。有以色列专家指出,在阿以冲突中,针对宗教文化财产发动的恐怖袭击可能使冲突升级为犹太教与伊斯兰教的全面文化冲突。因此,以色列政府对宗教圣地的保护一直毫不松懈,以防止伊斯兰极端分子或犹太极端分子的破坏。以色列各界十分重视加强反对极端主义的宣传,以阻止“利用宗教或世俗的信条来促进、帮助、发动或者执行恐怖袭击”13。近年来,以色列政府还下大力气促进国内阿、犹两族之间的关系,注重在青少年中进行“文明对话”教育,并取得了较好的效果。尽管以色列的反恐实践有其成功之处,但它又有着结构性困境:旷日持久的巴以冲突,特别是以色列对巴勒斯坦领土的占领是以色列面临暴力袭击的主要根源。如果巴以冲突得不到公正解决,以色列就难以走出“以暴易暴”的怪圈。以色列政治分析家达尼·鲁宾斯坦指出,由于恐怖分子越来越多,以往的那些战略如“定点清除”等已经不能奏效,“警方已经无法追捕大量的(恐怖主义)积极分子,哈马斯拥有数以千计可以成为积极分子的支持者,即使没有上百,也至少有数十个随时可以成为‘人弹’的烈士”。14另一方面,以色列国内在巴以冲突涉及的道义问题上的争执也正在对其反恐实践产生新的影响。2002年3月,1.9万名预备役官兵接到沙龙总理的征召令,其中400多人断然拒绝执行命令,一些官兵宁可坐牢也不愿意参加这样的战争。2003年,又有大约200名预备役军人联名上书,拒绝在约旦河西岸和加沙地带服役。2006年7月爆发的黎巴嫩战争再次导致以色列国内对政府批评的一个新高潮,使奥尔默特总理承受了巨大压力。因此,对以色列而言,仅靠强有力的反恐战略和反恐机制仍然不能维护长治久安,要想赢得反恐战争的最终胜利,就必须公正、彻底地解决巴以争端,以求真正的标本兼治。一这是抑制战略的策略二这是一项积极的防御战略三公共情报与调查处以色列严密高效的情报系统主要由五个部门构成:以色列情报和特殊使命局(简称“摩萨德”,Mossad)、以色列军事情报局(简称“阿曼”,Aman)、以色列国家安全总局(简称“辛贝特”,ShinBeth)、外交部政策计划与研究中心、警察总局情报与调查处。上述五大情报机构负责人每周都会在特拉维夫郊区的摩萨德总部会面,交流情报信息,进行工作讨论与协调。救援系统构成主要由总参谋部系统和边防与国家警察系统组成。总参谋部系统的海陆空三军都设有特种