管好人民的钱袋子

管好人民的钱袋子——强化对县级财政预决算审查监督工作的思考李约处财政预算是管理和调节国民经济的重要手段。审查批准本级财政预算并监督其执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的基本职权。如何强化财政预算监督，人大为老百姓管好“钱袋子”，推进政府依法理财，把好政府用钱的“闸门”，成为县级人大监督工作的一个重要课题。一、预算监督存在的问题（一）预算编制指标过粗。从本质上讲，一方面一级政府的年度预算实际上就是这一级政府在年度内必须开展的社会、政治、经济活动的财力保障计划。而事实上，由于政府预算编制时间短促，缺乏科学的预测和精确的计划，预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手，领导批条，追加预算”等隐性分配或二次分配。另一方面政府提交人代会的预算草案中表格部分一般为收支总表，通常只是一个大数，最多列到“款”。由于收支科目粗糙，项目不细，透明度低，人大无法据此进行实质性审查。（二）部门预算缺乏科学性、准确性。实行部门预算是近年预算制度改革最重要、最见成效的亮点，但县级而言，部门预算执行还不够科学和完善。财政部门对部门编制的预算建议数调查核实不够准确真实，不能正确反映各部门正常消耗的实际水平，无法形成科学合理的经常性支出的定额标准。对于财力困难县来说，即使各部门编制的预算经过调查、核实、评估是科学准确的，但因财力不足也无法实现。只能按照财政原先计划好的“盘子”最终确定部门预算。部门预算仍存在预算内外资金“两张皮”的现象，预算编制仍侧重于预算内资金，对预算外资金仍采用比较松散的核定办法，表面上引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排。（三）人大常委会的机构设置不适应预算监督的实际需要。人大预算监督是一项专业性强、要求标准高、十分复杂的工作。目前，县级人大常委会基本上没有专门的预算工作机构，日常监督主要由财经工委承担，财经工委大多数为2人，甚至有的县是1人，且缺乏足够的专业人员和管理力量，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。（四）人大知情权不能得到有效落实。由于没有相关的法律法规作保障，加上各种原因使人大尚不能过多地介入预算编制的前期工作。因此，人大常委会只能靠听介绍，靠粗浅的调查了解，对许多情况一时搞不清楚，无法掌握预算编制的相关过程及编制依据。情况不明，信息不灵，自然也就失去了监督的主动性，审议也就更缺乏针对性、有效性。（五）人大预算监督缺乏有效的刚性手段。人大预算监督从本质上讲是体现人民意志，行使人民当家作主权力的行为。但在现实中人大审查预算、决算除了听取政府相关的报告外，只能依靠听取政府审计部门的审计报告，而政府审计部门对财政审计监督则属于一种政府内部的自我监督。在现行的体制下，县级人大内部没有类似于审计部门这种能够对财政收支情况进行直接审计的机构，只好依靠政府组成部门对政府实施监督。这是人大预算监督无法摆脱程序性监督的体制性原因之一。总体来看，目前基层人大常委会对财政预算监督力度不够，基本上处于走程序的状态。国家的钱是人民的，是老百姓的，怎么使用应体现人民群众的意志，不能由少数人说了算。所以，人大预算监督必须强化，程序性预算监督要转化为实质性的监督。二、强化预算监督的几点思考（一）改革预算编制，细化预算项目和深化部门预算。政府向人大提交的预算草案，应包括预算收支总表、收支明细表、收支分级表、各部门基本数字表和详细而通俗易懂的草案说明书。实行部门预算，解决分配层次多、预算不透明的问题。除预备费、专项资金预留外，所有资金年初一次性科学合理地安排到具体部门和项目，并实行财政预算内外资金统筹管理。预算确定批准后不允许随意追加和削减，如确需调整，必须报经人大常委会审查批准，加大预算监督的约束力。（二）做好预算审查，注重实质性的监督。长期以来，财政预算稿编制较粗，常常是“外行看不懂，内行说不清”，预算的透明度不高。针对这一现状，人大财经工委要提前介入财政预算的编制，严把初审关。人大常委会财经工作委员会根据省州财政工作会议精神，掌握预算编制信息，了解编制预算的重点，并提出意见和建议。在全面审查的基础上，着重审查预算草案是否体现了量入为出，收支平衡，不列赤字的原则；财政收入有无可靠保证，增长是否与国内生产总值增长相适应；支出安排是否坚持统筹兼顾，确保重点的原则；完成年度预算任务的措施是否可行。人代会期间，反复听取和分析人大代表对预算草案的审议意见，写好预算审查报告。报告力求体现党的方针政策，符合县情实际，抓住代表关心的民生问题，提出切实可行的建议措施，使人代会能够顺利批准预算草案。（三）加强财政预算执行监督。一是建立情况报告制度。人大常委会要求财政税务部门每月报送预算（税收计划）执行情况表，通过报送的材料及时掌握预算执行情况，有针对性地进行监督。二是加强半年和全年预算执行情况审查。每年安排两次听取政府财政预算执行情况报告，人大财经工委每季度到财税部门调研一至二次，参加财税联席会及半年预算执行情况分析会，全面了解和掌握财政收支运行情况，并针对存在问题提出意见和建议，加强财政部门预算执行的约束。三是对部分部门预算执行情况进行跟踪监督，对在监督过程中发现的问题及时向财政及有关部门提出改进建议，促进财政部门进一步加强预算管理，有关部门严格执行预算，提高资金的使用效益。四是人大财经工委要加强与政府对口单位的联系，参加政府的有关会议和重要活动，检查了解预算执行过程中存在的问题和不足，及时向政府及财政部门提出建议和意见。（四）利用审计强化监督，提高监督质量。人大依法对“一府两院”的工作监督，主要是从各项法律、法规执行、客观管理、程序化方面实施监督，更深入的微观监督，则主要是依靠审计职能实施监督。一是实行预算执行的审计制度，大力支持审计部门开展预算执行审计工作。审计财政预算执行，是实现从程序性审查向实质性审查转变的重要环节。每年审计部门对预算执行情况进行审计后，及时将审计情况报告人大常委会，人大常委会在审议财政决算草案的同时，听取和审议政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，并交办审议意见。二是督促违规问题的整改。人大常委会积极支持和监督审计部门依法查处违法违纪问题，对审计披露的财政违规问题整改情况进行跟踪监督，督促政府限期对审计中发现的问题进行认真整改，并将整改情况和审议意见办理情况向人大常委会报告，提高人大监督的实效。（五）加强预算监督队伍的建设。一是人大常委会组成人员以及工作机构中，配备熟悉预算审查监督业务的人员，吸收一些从事财政、审计、统计分析工作的同志，专门从事人大预算审查监督工作。（六）监督与支持相结合，寓支持于监督之中。人大对政府的监督体现在对政府理好财、用好财的监督，双方的目标是一致的，是一种良好的互动关系。人大常委会在工作中，不只是监督政府如何编制预算、如何花钱，更注重支持政府如何增加收入，寓支持于监督之中。首先支持政府抓好税收征管。其次支持政府狠抓非税收入，严格执行预算外资金“收支两条线”管理。第三支持政府加强财源建设。要按照红河州南部经济强县和财政收入亿元县的目标要求，支持政府聚财、富民、兴县。（七）跟踪督办审议意见，确保监督取得实际效果。在审议的过程中提出的意见或建议，可交政府有