中国公共财政的改革与发展

中国的公共财政:改革与发展探讨的内容公共财政理念的提出背景中国公共财政理论的基本构架及其争论中国的公共财政改革和制度变迁未来的取向公共财政理念的提出背景1.在理论政策方面:(1)中国的渐进性改革:基础理念\利益激发\政治阻力和改革策略.(2)1978年的十一届三中全会:改革与开放(3)1992年初，邓小平南巡时更加明确地指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。从而从理论上冲破多年来市场经济的束缚，为中国建立社会主义市场经济体制创造了理论基础。公共财政理念的提出背景1992年10月12日，中共十四大报告明确指出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。1993年八届全国人大一次会议将《宪法》第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”。社会主义市场经济第一次写进中国的宪法。1993年11月14日，中共十四届三中全会正式作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把中共十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标和原则具体化、系统化，勾画了新经济体制的基本框架公共财政理念的提出背景1992年之后,财政部门也开始明确探讨公共财政框架及财政职能的转变问题。在此期间,财政理论界或经济理论界就比较明确建立公共财政的提法。一些学者,如叶锦明,张馨教授等提出建立公共财政建议。95年后，开始对公共财政问题进行比较激烈的争论,但在财政理论界总体趋势是对公共财政的否定,即国家分配论和公共财政论的争鸣.94年全国进行了经济体制的全面改革。其中,财税部门的改革:一个是税收制改革，二是财政体制改革，就是朝建立公共性质的财政体制努力。这次改革是向着公共方向改革，当时没有直接加公共财政头衔，到98年时才正式明确的.公共财政理念的提出背景2.在市场化进程方面(1)进程轮廓:到了90年代,经过10多年的改革，我国经济体制已经发生根本性的变化，经济体制改革与经济体制转轨已经取得重大阶段性成果。到90年代中期，中国经济体制已经成为典型的计划与市场在资源配置过程中并存的“双轨型”经济体制。计划手段的作用范围与力度缩减，市场手段的作用范围与力度增强。计划手段在宏观经济运行与中长期经济运行与调节中发挥主导作用，市场手段在微观经济运行与即时经济调节中发挥基础性作用。从整体上判断，市场因素的成长与作用已经达到了成为资源配置主体机制的临界点.

公共财政理念的提出背景(2)其标志是：(2.1)作为传统计划经济存在的重要依据和特征的短缺现象已基本消失，作为市场经济体制重要运作基础的买方市场格局已初见端倪。中国经济开始由供给约束型向市场约束型转变。短缺现象的消失既是市场经济体制存在和作用的前提与基础条件，也是市场体制因素的成长和作用已达到相当程度的标志。(2.2)市场性价格机制已成为占支配地位的价格形式。在资源配置的直接手段中，市场价格机制已占支配地位。就生产资料的配置来看，1997年，我国实行计划价格的生产资料有11种，到1998年，下降为5种。劳动力、资本等要素配置的市场化程度也不断提高。公共财政理念的提出背景(3)市场化程度的判断标准:一般认为，市场化在0—15%为非市场经济;市场化在10%—30%为弱市场经济;市场化在30%—50%为转轨中期市场经济;市场化在50%—65%为转轨后期市场经济;市场化在65%—80%为欠发达市场经济或相对成熟市场经济;市场化在80%以上为发达市场经济或成熟市场经济;综合起来看，发达国家的市场化程度约为80%-90%，市场经济已经比较成熟

。公共财政理念的提出背景(4)对中国近年来市场化进程的各种测度指数研究者19801990199219941995199619971999卢中原、胡鞍钢

62%

江晓薇、宋红旭

38%

国家计委课题组

65%

顾海兵5%35%

40%

50%陈宗胜等

60%

徐明华（1999）8大类共31项指标，对9个省份市场化排序樊纲、王小鲁（2000）5个方面共15个指标对各省市市场化排序公共财政理念的提出背景钱伯华认为，到1997年中国经济总体市场化程度约62.5~68.0%之间。而且，各个地区的市场化进程严重不平衡。《2003中国市场经济发展报告》（李晓西教授主持），按照国际公认的标准测定，认为：中国是发展中的市场经济国家，而不是一些国家所视为的“非市场经济国家”，2001年市场经济发展程度为69％。

中国人民大学的顾海兵教授对2010年中国经济市场化程度做出过三种预测方案。高位预测：2010年将超过80%，中国将成为标准的或成熟的市场经济国家；中位预测：2010年将达到70%—75%，中国将成为相对成熟的或较完善的市场经济国家；低位预测：2010年将达到65%，中国将成为准市场经济国家或接近于相对成熟的市场经济国家.他同时认为:目前中国经济市场化程度大致在55%左右，已相当于发达国家市场化水平的65%左右，应该说，这一市场化水平是不低的。但同时也要看到，与85%左右的市场化目标相比，仍然还有艰巨的道路要走

公共财政理念的提出背景3.公共财政理念的大发展阶段1998年12月的全国财政会议明确提出了：要逐步构建公共财政的基本框架

,大规模的理论探讨就此开始.迄今为止,公共财政应该说是逐步成为财政改革的主体目标和主导理论,但进一步的细化和本土化正在进一步深入,并且开始导引具体改革进程中国公共财政理论的基本构架1．基于市场理论的主流观点公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府经济职能。围绕市场的运作主体:公共部门与私人部门

2．对公共财政”公共性”解释的另外观点公共财政是与私人财务（财政）对应的概念;公共财政并不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，不论任何社会形态的政府财政都是如此，不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

中国公共财政理论的基本构架3.公共财政的几个把握要点(1)市场基础和市场化程度(2)公共性或准公共性的规范行为(3)高效的公共选择机制:民主与透明(监督)(4)法制化的程序和规则(5)施政目标:以人为本,公共服务均等化中国公共财政理论的基本构架4.基本构架(1)制度安排:公共选择制度和决策政府职能转轨和政府间职能分工,财政管理制度和程序的有效确立,决策的科学透明等(2)规范的公共财政预算收入体系政府收入的度量把握,税制合理及其收入比重,预算外收入管理,政府间转移支付等(3)规范的公共财政预算支出体系按照公共产品的性质和层次有效提供;提高公共选择的范围和效率(4)法律与监督:规则需要立法保障,行为需要广泛社会监督中国公共财政理论的基本构架5.公共财政与国家财政——公共财政是以社会和市场为服务对象的，相对淡化了阶级性和斗争性；——公共财政遵循社会产品的市场切割原则，有利于鉴定政府公共部门的干预边界，也有利于寻求简易客观的市场准则来实施政府与市场的分工；——公共财政注重社会个利益群体或个人的需求偏好，不追求“政令”的统一——公共财政在激励市场有效配置资源的同时，在理论上还可以有针对性地进行“逆市场操作”——公共财政是以公共行政体制为重要前提的中国的公共财政改革和制度变迁1.改革的起点:高度集中的计划财政2.改革的方式:放权让利和增量调整,逐步增强推动改革的利益相关者3.财政改革的初期步骤:为建立公共财政制度铺路(1)1978开始试点“扩大企业自主权”.四川省利润留成改革;(2)1980年开始实行的“财政分灶吃饭”和1988年开始实行的“财政大包干”:包盈不包亏.

较为固定的四种主要模式，即定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助。(3)税制改革:A.1983年的第一步利改税;B,1984年第二步利改税,以利代税.两步改革,初步建立起以流转税和所得税为主体的复合税制.中国的公共财政改革和制度变迁4.现代财税体制的建立:1994年的分税制改革(1)实行分税制，扩大了地方政府的自主财源，调动了各级地方政府的积极性。(2)规范了政府间财政关系。按税种划分收入，使中央与地方之间的利益界限趋于明晰，减少了中央与地方之间相互挤占收入的情况；配套建立的转移支付制度有助于均衡地区间差异。(3)提高了财政收入增长速度。在1994年以前，中国财政收入每年的增加额大致在200~300亿元之间。1994年以后，财政增长速度越来越快，年均增长1000~3000亿元左右。2003年财政收入增长约3000亿元，占GDP的比重达到20%左右。当然,中央财政的增长速度更快。(4)建立了规范的税收体系,为进一步财政分权提供条件.中国的公共财政改革和制度变迁5.进一步规范组织和合理划分政府收入(1)1997年大规模开始”费改税”和预算外收入改革(2)2002年开始所得税收入分享改革(3)2003年出口退税改革(4)2004年开始的农业税改革和农业税废除

实行分税制以来中央与地方的收入分布情况年份财政收入绝对额全国中央地方1999年11444.085849.215594.872000年13395.236989.176406.062001年16386.048582.747803.302002年18903.6410388.648515.002003年21715.2511865.279849.982004年26355.8815081.5411274.3404/941.9675572.1578441.75994900-04年均增长%18.4421.2015.18中国的公共财政改革和制度变迁中国的公共财政改革和制度变迁6.公共支出改革(1)预算管理改革:部门预算(2)国库集中支付改革(3)政府采购制度的建立和完善(4)公共支出范围和重点的倾斜(逆市场操作与构建和谐社会)(5)注重绩效的理念——标准、体系和量化中国的公共财政改革和制度变迁7.政府间转移支付制度自从1994年财政分税制改革以来，在重新划分中央与地方财政分配的基础上，中国政府相应调整了政府间转移支付的数量与形式。除了保留原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，还做了如下调整：首先，着重建立了中央对地方的税收返还制度；其次，从1995年起，实行了过渡时期转移支付办法；然后，根据不同情况相继设立一系列特定转移支付和补助办法。中国的公共财政改革和制度变迁中国的公共财政改革和制度变迁1995-2004年中央财力性转移支付的种类及其变化情况中国的公共财政改革和制度变迁1995－2004年专项转移支付（含国债专款）单位：亿元中国的公共财政改革和制度变迁8.省以下财政分税制体制改革1994年实行分税制财政体制以来，各地比照中央对地方的分税制模式，陆续调整了省以下财政体制，配套建立了转移支付制度。但是，受多种因素的影响，省以下政府间财政关系存在的主要问题是纵向财力差异较为明显，省级和市级政府集中过多，转移支付力度又小，造成省级以下纵向财力差距过大，致使部分地区基层财政较为困难。“三奖一补”对地方政府间财政体制的激励

——省以下财政体制目前还有待于完善，部分地区财政困难状况有所加剧。一些地区的改革甚至有倒退现象，如新疆。中国的公共财政改革和制度变迁深化省以下分税制改革应该注意的方面:（1）中国政府的层次特性——五级政府：中央、省、市（地区）、县和乡镇；——国体性质：单一制国家；——在公务员的总量中，中央政府占比不到7%，存在着大量委托性事务；（2）中国的财政体制特征：基本上是“一级政府，一级财政”——目前财政改革，如“乡财县管”最终可能在基层政府级别与财政级别的差异性；——中国政府间的财政分权目前正处于新的探索之中；（3）中国的财政分权——中央与地方的财政分权，主要是中央与省级之间；——省以下财政分税制，即省或者自治区范围内的政府间财政关系中国的公共财政改革和制度变迁（4）事权划分的原则：——从公共产品供给和受益的不同角度分析。目标满足需求的基础上考核绩效；——与居民的信息沟通状况。关乎人们基本生活方面的公共服务，需要更接近本地居民、能更好地了解居民的偏好的政府执行；——从区域内均等化能力建设角度，允许适当集中；——考虑政体方面的因素（5）事权决定财权——避免出现“有责无权”和“有事无钱”的情况；——防止财权上移和事权下移的问题；——财权要以事权的转移进行适应性变革（6）要重视事权与财力的匹配问题——财权不一定决定财力的大小；——事权的履行最终需要财力的支付——需要财力匹配与事权中国的公共财政改革和制度变迁（7）“分税制”只能是一个财政分权的代名词，实际上基层政府的融资更多的是靠辖区公共服务筹集成本的。（8）注意和现行税制改革结合，并且考虑税制结构和收入组织的效率；（9）允许和鼓励地方创新（10）谨慎设定转移支付的各种因素，使其更加客观公正，也符合实际。城市化，市场化等（11）组建政府的成本（受益范围和供应效率）中国的公共财政改革和制度变迁9.公共风险的防范(1)亚洲金融危机与财政风险防范(2)非典事件引发的公共应急机制建立（3）债务引发的财政风险估量：——国债.国债目前积存3.3万亿元.虽然不能构成很大的负担,但近年来巨额赤字规模加速了累积程度.尽管财政政策由”积极”转向”稳健”,但赤字仍然维持3000亿元的水平;——金融不良资产.国有银行已经剥离的金融不良资产接近1.4万亿元,但仍然有1998年以前基本明确的1.8万亿元滞留在体系内部;——社会保障欠帐.根据社会保障部正式公布的数据,2004年底达2.5万亿元;——地方政府债务.迄今为止,我国省以下政府直接债务总额约达3.26万亿元;——给国有银行注资吗?1998年2700亿元特别国债;2003~2005年400~600亿美元的注资;还继续注入…….???——还能够记得1998~2004年间积极财政政策的银行配套资金吗?银行财政化如同1983年”拨改贷”一样,会逐步显示出来对财政的追诉.中国的公共财政改革和制度变迁10.近期的财税改革重点(1)新一轮税制改革:所得税,增值税,物业税,农业税等(2)政府预算绩效评价和绩效预算(3)政府间财政关系的重塑和地方财政制度变革:——地方政府债务突兀了政府间财政体制设置的问题；——政府间事权，尤其是在公共服务方面的支出责任划分；——地方政府财权、财力——财政分权化与地方税收体系建设；——转移支付体系的变革和重塑(4)为防范财政风险而进行的制度安排未来的取向

面临的基础矛盾:

A.科技较为落后与综合国力的提高,B.富人革命与相对贫困,C.资源贫乏/枯竭与发展之硬道理,D.中国逐步崛起与日益单极的世界,E.全球化与地区化。未来的取向

所处的大体环境1.国际经济发展的总体环境：1.1经济全球化：经济全球化是指生产要素跨越国界，在全球范围内自由流动，各国、各地区相互融合成整体的历史过程。——经济全球化是一个历史过程