零余额账户的性质作用及有效管理

零余额账户的性质作用及有效管理□吴卫东银行预算资金拨付方式，是通过财政和预算单位分散设立多重账户进行的，主要弊端是：分散和重复设置账户，导致预算资金活动透明度不高；预算收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；大量预算资金滞留在预算单位，降低了使用效率；预算资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。这与建立公共财政的要求很不适应。因此，需要对财政支付制度进行根本性改革，改革的目标是通过建立国库单一账户体系，实现财政集中支付。其中，零余额账户在财政集中支付过程中具有重要作用，是实现财政集中支付的桥梁。零余额账户在我国财政、国库管理中是一个新概念，本文拟对这一概念谈几点认识。一、有关零余额账户的国际经验财政集中支付的目的是有效地管好财政支出的最后环节，从制度上保证支出按预算的要求进行支付，而国库单一账户制度的本质，就是国库对预算资金最终付款实行集中控制。具体要求是只有在支付实际发生时，预算资金才流出中央银行国库单一账户，而不是在计划购买或计划支出时，预算资金就已流出国库，从而使国库单一账户能够真实反映财政实际支付情况，提高预算资金使用效益，增强预算资金活动的透明度。在具体实现方式上，国际经验可概括成两种模式：一是全部支付业务直接从中央银行国库单一账户支付到商品或劳务供应商；二是在国库单一账户与商品或劳务供应商之间设置一个过渡性账户或零余额账户，采取由零余额账户支付并与国库单一账户清算的方式实现集中支付。采取设置零余额账户的模式是国际上较普遍的做法，但具体形式各有不同。在英国和法国，是由负责公共支出的公共会计出纳署为政府部门和其他公共机构开设账户，所有公共支出均通过出纳署，公共部门之间的交易通过出纳署内部划转进行支付，与非公共部门的交易则通过与商业银行支票转账实现支付。日终，出纳署账户上的余额划转到中央银行国库单一账户，第二天清晨资金余额再返回出纳署。在意大利和挪威，大额支付业务由中央银行国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商，小额或零售支付业务则由财政部门在商业银行开设过渡账户或零余额账户，当财政向代理行发出支付命令，代理行垫款支付到商品或劳务供应商，日终账户余额与中央银行国库单一账户清算。其中意大利是在办理支付3天后向中央银行国库单一账户清算，挪威则是在当天清算。同时，零余额账户还贷记政府收入，因此，日终该账户与国库单一账户清算的余额是借、贷方轧差余额。在巴西，财政在商业银行开设零余额账户，代理行在收到支付命令的第二天将应付资金与中央银行的国库单一账户进行清算，然后将资金划转入商品或劳务供应商账户。二、零余额账户的性质我国是结合国情，借鉴国际经验，通过建立国库单一账户体系来实现财政集中支付，其中零余额账户与国库单一账户共同构成这一体系的主体框架。所谓零余额账户是财政部门或财政部门为预算单位在商业银行开设的用于办理预算资金支付清算的账户，其日终余额在与设立在中央银行的国库单一账户清算后结零。因此，从零余额账户的概念来看，它是办理预算资金支付清算的账户。而就零余额账户的运作过程来看，它是一个过渡性账户。当符合预算规定的商品或劳务政府购买活动已经发生或完成，财政部门或其授权的预算单位向零余额账户发出支付指令，零余额账户在向商品或劳务供应商支付后，于日终前向国库单一账户申请清算，由国库单一账户将资金支付到零余额账户。可见，零余额账户的实质是过渡性支付清算账户，尽管所有的财政支出都通过这个账户支付到商品或劳务供应商，但它并没有资金，它通过清算与国库单一账户相联系，起支付或代理支付的作用。从这一意义上讲，它不是通常的预算存款账户，与传统的财政部门或预算单位在商业银行开立的存款账户不同，与目前商业银行代理国库、经办国库业务而为财政部门开设的存款账户也有本质区别。从财政集中支付的目的来看，零余额账户作为过渡性支付清算账户，其核心是零余额，即账户日终余额必须始终保持为零，以此保证国库单一账户对预算资金的集中管理，体现国库单一账户对支付的集中控制。正是由于这一性质，世界各国把这一账户称为零余额账户。三、零余额账户的作用零余额账户的性质决定了其在国库单一账户体系和财政支付管理中具有重要作用，是实现财政集中支付的桥梁。首先，零余额账户是连接国库单一账户与商品或劳务供应商账户的纽带，代理国库单一账户对商品或劳务供应商的支付。财政支付的实质是预算资金从国库单一账户转移到商品或劳务供应商账户，在零余额账户模式下，这一资金转移是通过零余额账户的支付与清算活动实现的，预算支出先由零余额账户向商品或劳务供应商账户支付，然后国库单一账户向零余额账户支付清算，完成整个支付过程。其次，更为重要的是，零余额账户是实现对预算资金最终付款控制的必要的技术手段，是我国国库单一账户制度保证预算资金在实际支付时才流出国库单一账户的一项重要制度安排。零余额账户的零余额特性，使得所有预算资金得以集中控制在国库单一账户，从而克服传统的因分散、重复设置账户而导致的预算资金大量滞留于预算单位以及由此引发的一系列弊端。从这一意义上说，对零余额账户的有效管理是实现改革目标的关键。此外，建立国库单一账户体系，实行财政集中支付后，预算单位原有的在商业银行开设的存款账户都将被取消，而零余额账户可以作为这些传统账户的替代，一方面兼顾预算单位的传统支付习惯，使预算单位可以依据预算管理权限向零余额账户发出支付命令，履行支付义务，保证为执行预算而采购商品或劳务时做出的支付承诺按时兑现；另一方面也能够体现在国库单一账户制度改革中，保持预算管理体制赋予预算单位的管理权限及其会计主体地位不变的改革要求。四、零余额的实现及其管理前已述及，对零余额账户的有效管理是实现财政集中支付的关键，而零余额特性是零余额账户在国库单一账户体系中存在的依据，因此，管理的核心问题是零余额的实现，包括如何实现和是否实现两个方面。零余额账户日终与国库单一账户清算后才能实现零余额。这里涉及清算方式问题，即如何实现零余额？在各国的实践中，形式多种多样：有先支付后清算的，也有先清算后支付的；有在支付当日清算的，也有在2—3日后清算的；清算余额有的纯粹是支付余额，有的则是预算收支轧差余额。但清算方式一般是由零余额账户代理行主动向国库单一账户发起清算。这在国库单一账户能够有效控制透支的情况下一般不会出现套取国库或中央银行资金的情况，需要重点监管的是代理行是否及时发起清算，将贷方余额（收入）划给国库单一账户。在我国，情况则不同，因为零余额账户不同于一般预算存款账户，在先支付后清算方式下，其余额是借方余额，由代理行主动发起倒划清算存在两个问题：一是当日清算结果是否导致国库透支，即代理行发起的清算余额是否超过国库库款余额，中央银行是否已为财政垫款，国库只有在清算完成后才能得知；二是代理行发起的清算余额是否确是实际支付余额，对此国库不能掌握。控制对财政透支是中央银行国库的法定责任，而对代理行因利益驱动而可能存在的道德风险问题国库也不能不予以极大关注。在我国目前和今后的支付系统条件下，中央银行国库在由代理行主动发起清算情况下能够有效控制透支需要满足两个条件：一是不存在预算收入的逐级报解制度，各级预算收入直接缴入本级国库单一账户；二是不存在实拨资金支出方式，全部预算支出采用零余额账户与国库单一账户清算方式。这两个条件在目前和今后一个较长的时期内都无法达到。因此，目前可取的清算方式只能是由国库单一账户主动向零余额账户发起清算或支付。具体来说，就是零余额账户在实现支付的同时向国库单一账户提出清算申请，国库在核对后对零余额账户进行支付。对于由信息不对称而产生的代理行道德风险问题，则应通过建立国库对代理行的监督检查机制来解决。在各地的国库单一账户改革探索实践中，也有采取先清算后支付方式的，即零余额账户或类似过渡账户先向国库单一账户申请清算，或财政部门先将预算资金从国库划转到在商业银行开设的类似零余额账户的过渡账户，资金到账后再支付到商品或劳务供应商账户。在这种方式下，涉及是否实现零余额的问题。一是划转到零余额账户或类似过渡账户的预算资金是否已于当日支付给商品或劳务供应商而未被截留或挪用；二是所划转的预算资金是否与实际支付义务相一致，即是否不超过实际支付额。这些问题都有可能导致零余额账户日终并不能保持零余额，尤其是有可能产生“第二国库”现象。实际上，这些问题已经引起一些国家财政、国库部门的关注。对此，应当按照财政国库管理制度改革方案的精神，在制度上确立先支付后清算的支付原则，从根本上杜绝截留、转移预算资金而在事实上形成“第二国库”的可能性，确保改革目标的真正实现。五、严格零余额账户代理行的监管零余额账户代理行负责直接管理和操作零余额账户，而零余额账户的运作既涉及预算管理中权责利关系等方面，由于支付问题同时也是一个金融问题，所以同时也涉及许多金融管理问题。因此，必须严格对零余额账户代理行的监管。对零余额账户代理行的监管，主要包括三个方面。一是要按照公正、公开、公平的原则建立代理行选择机制。代理行的确定，可能吸引相关商品和劳务供应商在代理行开立存款账户，引起资金在银行间的转移；不恰当地确定代理行，也会造成银行间的不平等竞争。这些都会引发金融秩序的不稳定。同时，由于代理行有吸引更多存款等潜在利益，为取得代理行资格，商业银行有强烈的“寻租”动机，其“寻租”活动还有可能会诱发财政部门的“寻租”。因此，必须按照公正、公开、公平的原则确定代理行，维护金融秩序的稳定和公平竞争的市场环境。二是制定代理行资格标准，以确保代理行对零余额账户运作的高效率。代理行资格标准应当包括以下几个主要方面：1.高质量、高效率办理财政支付的服务意识；2.及时、快捷、通畅的支付清算网络体系；3.账户组织和管理能力，以及账户分类统计能力；4.健全的并严格实施的旨在保障有关法规、制度和规则有效落实的内部管理与控制制度；5.合格的管理人员和业务人员。三是制定监督检查和违规处置办法，建立对代理行的监督检查机制。要根据预算资金支付管理办法和清算办法的要求，制定对代理行的监督检查程序，以