改革开放以来中国行政体制改革的成就与展望

改革开放以来中国行政体制改革的成就与展望

一、政体制的含义行政制度是国家实施行政办公室制度的管理体制，分为狭长和狭窄。从广义政府的意义上说,行政体制涉及到国家政权的所有机关,包括立法、行政和司法机关在内。从狭义政府的意义上说,行政体制仅指国家政权中的行政机关,在中国即指中央政府(国务院及各部委)和地方省(市、自治区)、市(州、盟)、县(区、市、旗)、乡(镇、民族乡)各级政府,而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革,是指以狭义政府为中心的行政系统改革。具体地说,当代中国行政体制改革涵盖了以下6项改革:行政机构改革与行政职能转换;人事干部制度改革;中央与地方关系(包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系)改革;行政决策体制改革;行政区划体制改革;行政监督体制改革。下面就当代中国行政体制改革的主要内容,作一总体性的回顾与前瞻。二、8年:革命年建国以来,我国行政改革的进程总体上可以分为两个阶段:第一阶段是保持传统体制的行政改革阶段,时间是从1949年至1978年。这一阶段的改革本质是适应传统计划经济的需要来建构政府体制,是对传统行政体制进行修修补补式的改造。第二阶段是重塑政府体制的行政改革阶段,时间是从1978年至今。这一阶段行政改革本质是适应发展社会主义新经济体制的需要,尤其是适应社会主义市场经济体制的需要,而进行的重塑政府体制的改革。下面就第二阶段的行政改革历程进行分析和介绍。(一)机构改革的两大特点从1978年以来,中国的行政机构改革先后进行了5次,即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年,平均每5年进行一次。1.1982年改革。在1982年行政机构改革开始时,中国的国务院行政机构由1978年的86个增加到100个,工作人员达5万余人,达到新中国建国来的最高峰。造成机构多、官员多的直接原因是,“文化大革命”后许多老干部复出,职务得到恢复,需要安排。如当时的第三机械工业部,安排正副部长18人。这次机构改革的内容是撤并机构、裁减人员,以解决干部副职过多和干部老化。这次机构改革,是新中国建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次机构改革不仅以精兵简政为原则,而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求,力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件,较大幅度地撤并了经济管理部门,并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织。2.1988年改革。1982年机构改革后,国务院工作机构又陆续增加,到1986年底,国务院工作部门共设置72个。1987年12月30日,李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步实施的方式进行。通过改革,国务院的机构由72个调整为65个:除国务院办公厅外,部委机构由45个调整为41个,直属机构由22个调整为18个,办事机构由4个调整为5个。与1982年的改革相比,这次机构改革第一次明确提出,“以转变政府管理职能为关键”。但是,这次转变职能的任务没有完成。3.1993年改革。1988年的机构改革,最终仍然成为旧体制的又一次“回归”。到90年代初,国务院的工作部门膨胀至86个之多;地方政府平均数省级达到70多个,市级达到65个,地区级达到50多个,县级达到45个。1991年末,全国各级政府工作人员达到920万人,当年全国行政管理费开支达370多亿元,占国家财政支出的37%。沉重的负担再次敲响警钟!1992年10月,党的“十四大”作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策,并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。改革后,国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个,后又陆续减至40个。这次机构改革有两大特点,第一,突出了在建立社会主义市场经济条件下,要把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标;第二,突出地把转变政府职能放在首位,以转变政府职作为机构改革的指导思想。但是,这次机构改革也并不令人满意,没有完全实现以上提出的目标和指导思想。4.1998年改革。1998年机构改革是针对上一次机构改革存在的问题而展开的。这次机构改革,是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善公务员制度,建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍,建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这次行政机构改革,由于是在建立社会主义市场经济体制有了6年的时间后进行,因而具备了比1993年改革更好的社会环境和基础。通过改革,国务院组成部门由40个减为29个;各部门内设司局级机构减少200多个,机关人员由3.2万人减为1.6万人,减少一半。省级政府工作机构由平均55个减少为40个,平均减少20%;人员平均精简47%,共减编7.4万,是历次机构改革精简力度最大的一次。5.2003年的行政改革。为了解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障,2003年3月,第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案,启动了改革开放以来的第五次行政改革。改革的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开,精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能,调整和完善政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高政府管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。从机构改革的方案来看,政府职能的转变与调整体现在以下方面:加强宏观管理与监督;健全社会管理与监督;重新界定中央与地方政府职能;加强服务职能。(二)公务员制度的产生过程是一个政新时期以来中国的人事干部制度改革,集中表现为改革原有干部制度,建立公务员制度。当代中国的公务员制度,是在对原有干部制度进行改革的基础上,逐渐演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段:1.革故鼎新阶段(1978年12月-1987年9月)。1978年和1979年针对当时干部队伍老化的状况,提出要让年轻干部接班,建立退休制度。改革涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休、退职等干部管理工作的方方面面的各项制度。2.初创与试行阶段(1987年10月-1993年7月)。1987年10月,党的“十三大”报告明确指出,“干部制度改革的重点,是建立国家公务员制度”。要制定《国家公务员法》,筹建国家行政学院。这一决定,成为当代中国公务员制度创建的界碑。从1989年初起,开始公务员制度的试点工作,经过三年多的试点工作,较好地取得了预期目标:全面进行了公务员制度的试验,探索和总结了公务员管理各个环节的经验;通过试点,进一步检验和修改草拟中的《国家公务员暂行条例》及其他各项配套法规。3.确立与发展阶段(1993年8月-1997年8月)。1993年8月14日,国务院令第125号正式颁布了《国家公务员暂行条例》。《国家公务员暂行条例》是经过数年起草、修改,并在实践检验的基础上形成的。它的产生,标志着我国公务员制度的理论与实践进入一个新的阶段。4.深化改革阶段(1997年9月至今)。1997年9月,党的“十五大”提出了“推进政府机构改革”,“深化人事制度改革,完善公务员制度,建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的任务。1998年3月召开的九届全国人大以法律形式通过了政府机构改革方案,国务院机关干部编制总数减少一半。这宣告了公务员制度进入深化改革的阶段。新一轮的公务员制度改革,因其与按照社会主义市场经济的要求转变政府职能、实行政企分开的机构改革相配套,将最终使公务员制度步上科学化、完善化的轨道。(三)从中央到地方、政府放权。在实体改革中央政府与地方政府关系,其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开放之前,中央政府和地方政府关系的变化,大体构成放权一收权的怪圈。改革开放以来,为了推进经济体制改革,调整国家权力结构,克服中央高度集权的弊端,我国对中央和地方的关系进行了一系列的调整。调整的总体思路是简政放权:中央向地方放权,政府向企事业组织放权。但放权中也有收权。20多年来中央与地方关系体制的改革,大体经历了以下四个阶段:1.从1978年到80年代中期,提出并实施权力下放的改革措施。在这一时期,国家发布了一系列法规和文件,在实践中进行改革和探索。放权分三个层次:一是上一级政府向下一级政府放权;二是政府综合管理部门向企业主管部门放权;三是政府企业主管部门向企业放权。2.20世纪80年代中期到90年代初,进一步下放权力,同时克服权力过分分散的弊端。1987年党的“十三大”报告针对权力过分集中的弊端,提出了进行管理权限改革的原则:“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。在政府同企事业单位的关系上,要按照自主经营、自主管理的原则,将经营管理权下放到企事业单位,逐步做到各单位的事情由各单位自己管,政府的责任是按照规则政策为企业服务并进行监督。”按照上述法规、文件的规定,从中央到各级地方人民政府采取了许多实际措施,主要内容是中央向地方放权,政府向企业放权。如国务院从1988年7月起,下放外资企业审批权,省、直辖市、自治区、经济特区、计划单列市均可审批。同月,经贸部决定在经营外贸企业审批权等9个方面下放权力,放宽政策。1988年8月,京、津、冀地区改革外贸体制,70多家企业获自营出口权。3.20世纪90年代前期至2000年,对下放权力进行反思、评估,深入探讨中央和地方事权划分。80年代末放权过多,尤其是财权下放过多,出现“财政弱中央”的局面,有人认为国家不应再放权了,而且应该收权。在处理中央和地方关系问题上,肯定了要继续放权,但要正确划分中央和地方的事权。普遍的观点认为,可将权力分为中央专有、地方专有、中央和地方共有三种:(1)中央专有的权力主要是:外交、国防、国家安全、货币发行(特别行政区除外)、海关、国家税收政策及国税征收、宏观经济调控、重大基础设施建设等。以上权力必须由中央制定并负责执行。(2)地方专有的权力主要是:民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、举办地方事业、区域经济合作等。以上权力由地方行使,中央不应任意干涉。(3)中央与地方共有的权力极为广泛,主要是经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。三、行政体制改革的基本目标设置科学的行政体制改革目标,始终贯彻在中国近30年的行政体制改革中,并形成了完整的思路。进入新世纪,在全面建设小康社会的新形势下,我国行政体制改革的目标是建立和完善公共行政体制。公共行政体制下的政府是公共型政府、公正型政府、法治型政府、民主型政府、有限型政府、分权型政府、透明型政府、服务型政府、效能型政府和责任制政府。建立和完善公共行政体制,必须切实解决传统行政体制中的一系列深层次问题,实现政府体制转型和行政管理现代化。它具体表现为“八化”:(一)行政法机关的自治现代化国家是法制化国家,是依法行政的国家。在法制化社会里,政府与企业或与公民个人以及政府的各部门之间会出现一些问题,通过行政法来打官司。必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。(二)从“宏观化”管理向“宏观化”管理转变,转变政府角色在现代化社会大生产和市场经济运行的生产中,无须国家扮演“全能化”管理的角色,而应是“宏观化”管理的角色,即政府放弃对微观的具体事务的管理,转向加强对宏观的决策指挥的管理,由“大政府”向“小政府”转变,从经济建设型政府向服务型政府转变。(三)建立和完善相应的责任体系现代化管理要求严格的责任制,实现行政管理责任化,在行政机关中从上到下建立完善的责任制。现代国家机关的行政责任制,就是对每个机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。真正做到职事到人、责任到人、权力到人。(四)行政管理民主化现代国家结束了封建专制统治,普遍承认主权在民的原则,实行民主政治。行政管理与民主政治紧密相连,行政管理民主化也在不断发展:行政管理工作的公开性,增加行政工作的透明度,接受社会各方面对行政机构的直接监督;行政管理工作的参与制,主张向普通民众开放,逐步实现人民群众的自治制度。(五)行政管理的秘密信息技术对行政管理产生的影响是巨大的,行政管理现代化的途径就在于信息技术的普及化,即大力推行电子政务。(六)要执行行政课程集体领导,坚持集体领导包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。当代中国强调集体领导的原则,破除个人决策的做法,实行行政首长负责制和重大问题集体决策。同时在党政关系中,确立了行政决策应以政府机关为中心的思想。(七)优化机构设置精简机