地方政府对下岗工人再就业问题政策支持研究 公共管理专业

地方政府对下岗工人再就业问题政策支持研究一、引言作为中国经济改革阵痛的产物——下岗工人，从上世纪90年代开始，规模呈现逐渐增长态势，政府从再就业、税收、最低生活保障等方面针对下岗工人制定了一系列优惠政策，这些政策已经实施若干年了，效果如何？是否真正解决了下岗工人的生活问题？特别是随着全球金融危机的爆发，住房、教育、医疗等基本生活需求成本的泡沫化增长，对他们生活又产生了怎样的冲击？这将是党和国家最为关心也最为棘手的问题，下岗工人再就业遭遇的困境，政府下一步工作重点，以及有哪些经验与教训，以期通过本研究为地方政府制定政策提供有价值的信息，为下岗工人带来福音。（一）国外研究现状上世纪30年代爆发的全球性经济危机，使政府重新参与到市场行为中来。“国家—社会”的二元划分是这场变革的基础，同时也促使事权在政府与社会之间重新配置。（1）新古典综合学派的“结构性失业”理论20世纪60年代末期，资本主义各国的通胀率都在不断提高，最终导致了“滞胀”的局面。于是新古典综合学派的一些经济学家提出“结构性失业问题”，力图用市场结构的变化来解释失业和通胀并发症，认为是微观市场的不完全性和结构变化引起的滞胀。（2）货币学派的“自然失业率”理论货币学派的代表人物是美国经济学家弗里德曼，其失业理论可以简单归结为“自然失业率”假说。他在《货币政策的作用》一文中，把自然失业率描述为:在一个给定的一般均衡的经济结构中，经济动态系统不断重复呈现出的具有收敛点的失业率，这种失业率的存在与劳动市场和商品市场的实际结构性特征有关，也与市场信息的不完全性和劳动力的转移成本有关。自然失业是周期性失业的对称，是难以通过反周期的宏观政策而消除的。弗里德曼.货币政策的作用.商务印书馆编辑部编

,1979,p30-36（3）人力资本理论西奥多·W·舒尔茨(Theodore)的“人力资本”理论被认为是研究下岗再就业过程的“圣经”，研究指出，人力等人力资本的增长，对经济发展的贡献远大于物质资本和劳动力。他甚至认为每个人都可以成为资本家，如他在《教育的经济价值》一书中明确写到：“工人具有经济价值的知力资本”理论认为，传统的资本理论所认为的资本仅仅包括物质资本和劳动力的观点是片面的，而是应该包括人力资本在内的，即是说，资本是由物质资本和人力资本两部分构成的。舒尔茨.教育的经济价值.舒尔茨.教育的经济价值.《世界教育大事典》，2000，p10-20（4）由格兰诺维特首先提出来的弱关系假设中，他首先使用了关系力量的概念，并分别标示为强关系和弱关系。格兰诺维特在其进行的研究中，发现通过相互熟悉的人而获得信息的人往往是流动到地位不太高、待遇不太好的社会地位，而那些仅仅是一面之缘而相互认识的人之间所传递的信息，却往往导致人们流动到地位比较高，待遇比较好的社会地位。在中国日益“科层化”的今天，尤其是在许多沿海城市的企业中，管理者和职工之间完全是一种基于业缘的陌生关系，在这样的环境中，弱关系假设已经具有了良好的解释能力。（二）国内研究现状90年代，特别是近两年来，千百万国有和集体企业职工失业和下岗，成为继几千万农村劳动力进城之后，中国大陆经济和社会生活中一个最热门的话题。这一问题直接涉及到20%以上城市居民（包括失业下岗职工本人及家庭成员）的切身利益和生存状况，如何妥善安置这2000—3000万富余职工，是一个关系到国家经济结构能否顺利转型、体制改革能否成功进行、社会能否保持安定团结的重大问题。中央和地方政府，特别是那些下岗职工集中的地区的政府，为解决下岗工人的安置问题，采取了一系列的对策和措施，制定和出台了许多政策与规定。例如，1993年国务院出台了《国有企业富余职工安置问题》，1994年劳动部在30个城市进行了再就业工程试点，并在1995年初推广到全国范围。政府期望通过一系列针对失业下岗工人再就业的优惠扶持政策和对企业用工的行政干涉来解决这一融经济问题和社会问题为一体的城市改革难题。赵延东和风笑天对武汉市下岗职工再就业情况的调查研究表明，“某种可称之为社会资本的社会关系网络对下岗职工能否顺利获得工作岗位具有显著影响”（赵延东，风笑天，2000)。而上述国内学者具有代表性的研究都阐释了社会关系网络（社会资本）在个体劳动就业所发挥的作用。事胜阻等在《中国再就业工程》一书中，十分详细地介绍了我国再就业工程的必要性、主要内容和存在的问题及障碍，并分别从经济增长、经济结构调整、劳动力市场建设、职业培训、社会保障、就业机制、就业观念等7个方面提出了他们对我国再就业工程实施的对策见解。此外作者还系统地介绍了西方国家的就业、失业理论和西方国家的再就业政策和措施等。可以说是近年来关于我国再就业工程研究方面的一部的大作。事胜阻等.中国再就业工程.湖北人民出版社，1999年，P10纵观国内所有这些关于下岗职工的文章，无论从哪个学科角度来讲，基本上都围绕以下几个大的方面展开，性别歧视——就下岗的原因来讲认为女性下岗有生理、行业限制以及受歧视等微观原因。而他们对社会发展的种种不适应也造成了他们再就业的困难王毅萍.城市下岗女工的生活状况及其社会适应.济南大学学报（综合版），1998年8月，P6。归因研究——制度原因；有学者认为，转型时期之所以造成大规模的职工下岗是因为制度改革而产生的隐性失业结果。汪建.“王毅萍.城市下岗女工的生活状况及其社会适应.济南大学学报（综合版），1998年8月，P6汪建.“职工下岗问题及其对策”.连云港职业技术学院学报，2008年03期，P77-80杨军红.失业下岗人员的现状、再就业与政府对策闽江学院学报，2004年8月，P42-45（三）国内外研究总结（1）国外研究总结：国外的研究以分析工人下岗或失业为主要背景，主要是分析失业产生的原因。而且，主要从理论上给出失业原因分析，并从人力资本角度提出促进就业的可行性建议，而对于怎样促进下岗工人就业，具体采取怎样的措施的研究较少。（2）国内研究总结：我国的再就业分析研究不但研究了下岗的原因而且也对具体的措施方法给予了可行性建议，但是研究不够深入，未从根本原因上分析下岗原因，措施也并不是很明确。此外，我国对于下岗工人再就业的研究范围较为宽泛，没有对地方政府如何促进再就业做针对性的深入研究。（3）个人观点：综合国内外研究，我认为，要想真正解决下岗工人再就业问题就要根据我国国情，并结合各地方实际情况，首先深入分析其导致原因，进而根据原因针对性的对策。需要从我国现有体制上分析我国工人下岗的背景，结合我国“以人为本”以及建设“美丽中国”的方针从法律、监督、增设就业岗位、推动创业等方面给予可行性的建议，真正解决下岗工人再就业的问题。二、下岗职工概述（一）什么是下岗职工下岗职工是指在原企业已没有工作岗位，没有与原企业解除劳动关系，有就业要求，尚未就业的人员。失业人员与下岗职工的主要区别是：失业人员已与企业解除劳动关系，档案已转入户口所在地街道、镇劳动和社会保障部门。而下岗职工虽然无业，但未与原企业解除劳动关系，档案关系仍在原企业。（二）下岗职工的状况下岗职工多集中分布于我国当前不太景气的行业，如煤炭、军工、纺织、机械制造、传统电子工业、部分轻工业等领域。由于我国原有产业的分布特点，在这些国有大中型企业相对集中的城市和地区，由于产业结构单一，困难企业多，因此职工下岗问题严重。并且职工下岗后往往较长时间难以解决就业问题。下岗职工基本上都是八十年代以前参加工作的正式职工，其中大多数是有20年以上工龄的老职工。这部分人员普遍年龄偏大，家庭负担重，文化程度低，大多数人劳动技能单一，以熟练操作工和服务人员为主，女性比例偏高。除原岗位所从事的工作外，他们没有更多的现代科学技术知识。三、我国下岗工人再就业现状及存在的问题（一）我国下岗职工再就业的发展现状当今世界各国普遍面临失业难题，不少发展中国家、拉美国家失业率居高不下，很多西方发达国家也经历了多年高失业率的困扰，总的看来，大多数国家的失业问题是伴随着经济的低增长或负增长产生的，呈现一定周期性，但我国的情况不同—失业率持续上升是在多年经济持续高速增长背景下的，有特有的时代和体制背景。计划经济时代，我国尚无普遍的失业问题，但自20世纪90年代国有企业改革以来，我国失业问题逐步显性化，“4050人员”现象也随之出现。目前我国下岗待岗职工数已有几百万人，两年内将会再增30万人，到2013年，估计将达近千万人之众。健势必对社会形成严重的压力。如何开展再就业，华东师大国际商学院教授吴光伟等，最近就这一问题提出了一套新思路--实行提前退休制度，以腾出岗位知聘年轻人，企事业单位一律不返聘职工。应改变再就业的观念。以上海为例，目前上海的外地民工，在册登记的就有60万人，以每人每年寄回家4000元计算，60万人就达24亿元。外地民工干的活，上海人也能干.，但现在很多下岗人员却不愿干。可大力组织上海劳工向海外输出，既争取外汇，又解决就业。近3年里，上海劳务输出每年不超过l万人次，而单香港就雇佣了12万菲律宾佣人。在1997年来临之际，内地应设法占领此市场。（二）我国下岗工人再就业存在的问题由于社会管理过程中出现的新问题不断增多，下岗工人的需求呈现多样化变化趋势，以及体制机制不完善等因素，目前，对下岗工人的服务与管理仍存在一些问题。1.就业援助政策不到位近几年来，国家有关部门先后颁布了各种促进下岗工人就业的政策，《我国开发公益性就业岗位促进就业困难下岗失业人员再就业的实施意见》规定:“应加强公益性岗位的统筹规划、综合开发、调控管理，调整、开发、掌握一批公益性岗位用于安置本地下岗失业人员”。但是，由于多种主观和客观的原因，下岗工人的种类和数量有增无减，如果没有制定完善的法律给予他们保护，下岗工人的正当权益则极易受到侵害，无法可依的情形极不利于维护和保障下岗工人的劳动权益。

从政府出台的对下岗工人就业援助的相关政策、措施来看，就业下岗工人的范围不全面，比较狭窄，重点在大龄就业困难人员、零就业家庭人员、享受低保但又有就业能力和就业愿望的人群中开展。对不断出现的其他下岗工人，却没有给予应有的重视，为数众多的流入城市并从事危重职业的民工、一毕业就失业的弱势大学生的就业权利的实现明显没受到应有的重视。由于城乡二元结构的实际存在及社会资源的有限性，许多有关劳动力方面的政策法规是将农民工与城镇职工区别对待的，由此形成了城镇职工与农民工事实上的不平等，这种人为的将劳动者分别对待的现状长此以往会逐渐激化社会矛盾。2.缺乏适当的就业岗位我国的下岗工人因为自身的因素和社会的因素导致找不到合适的工作，而社会上提供给他们的岗位也很少。目前我国政府一般直接提供岗位给下岗工人，主要是筹集和开发公益性岗位来安排下岗工人进行就业。例如，我国可以安排一些公园的清洁工给下岗工人，让他们可以有事可做。可是很多公益性岗位的工资很低，而且很多都没有达到规定的最低工资标准。从企业方面看，也缺少相关下岗工人的就业岗位。随着工业化进程的不断推进，过去密集型产业逐步向资本密集型和技术密集型产业转移，对技术型人才的需求较大，而下岗工人由于自身缺乏相关技术、学历，难以胜任相关的岗位。3.相关法律的缺失下岗工人就业援助法律制度的建立和完善，能为我国下岗工人就业援助问题提供长效的、稳定的制度保障。法律援助制度在保护下岗工人中起着很重要的作用，可是在实际的使用中却存在很多问题。由于我国缺乏相关的下岗工人就业法律、法规，所以很多地方都是不够完善的。而且下岗工人的维权意识比较差，大多数人不懂得提高法律途径来维护自己的权利。现在已经有一些专门保护下岗工人的法律，可是法律的内容比较抽象，可操作性不强，导致很多法律无法正常生效。所以，需要一定的法律来保障下岗工人的利益。以上这些现象很容易激化社会的矛盾，对社会的发展也是百害而无一利的。4.非政府组织的就业援助不足非政府组织提供的就业援助不足，首先表现在受益者范围狭窄。很多弱势人群表示表示，从没听说过有帮助就业的非政府组织。官办非政府组织仍然占据主导地位，且行政色彩较浓，这些组织不仅其主要的资源来源于政府部门，而且在管理体制、工作模式、人事任免等方面都严重依赖政府部门。其次，草根非政府组织实力较弱，很少为市民所熟悉和了解，能提供的帮助有限。目前在民政府登记的大多是行业协会和政府相关部门下属的民办非企业单位，真正由民间自发形成的专业非政府组织尚未有登记

。最后，部分非政府组织管理不规范，缺乏制约和监管机制。这些问题需要非政府组织在政府的扶持和引导下，通过自身的发展和完善加以解决。四、下岗工人再就业困境的原因探析（一）再就业经费不足由于没有专门的再就业基金，加之近几年各地都要集中财力解决“两保”和对国企实施改制，对再就业经费投入十分有限，使再就业工作举步维艰，比如:缺少资金用于岗位补贴即所谓“拿钱买岗位”，解决就业困难群体的再就业;缺少资金用于再就业服务，缺少再就业宣传经费，无法免费提供职业介绍、职业培训等服务;缺少资金对特困地区和特困企业给予经费支持;劳动力市场建设不到位，场地不齐，信息网络极为落后，也要求加大投人加快建设等。（二）劳动市场发育不足，下岗职工依靠市场再就业渠道不畅据统计，有大约30%的下岗职工去过职业介绍机构，70%的下岗职工从未去过职业介绍机构。其中去过职业介绍机构，使用职业信息最多的占82.1%;进行职业指导的占32.7%;通过推荐就业的占29.1%;通过推荐培训的占24.1%;其他服务功能使用最少的占2.1%。因此，造成下岗职工就业信息渠道不畅的主要原因:一是由于我国劳动力市场还没有比较完善的社会信息系统，造成市场信息不灵，往往出现有场无市，或有市无场的局面;二是劳动力流动过程中，部门壁垒和行业壁垒的现象仍然存在;三是劳动部门对劳动就业安置缺乏有效的管理手段。（三）下岗职工整体素质不高，再就业培训力度不够下岗职工文化水平、专业技术水平、心理素质不高，再就业潜力有限，职工的技能素质水平是影响职工的就业适应性、稳定性和竞争力的重要因素。技能素质较差不仅往往是导致职工下岗的重要原因之一，而且也影响他们下岗之后寻找再就业岗位的一个重要制约因素。由于职工下岗之后，往往面临着转换行业，职业或公众的问题，致使原来的技能用不上，新的技能又不具备，这种状况使他们在重新寻求就业岗位时难免力不从心，缺乏竞争就业的技术实力，使他们在市场就业竞争中处于劣势，以至于陷入再就业难的困境当中。目前，对下岗职工再就业能力的培训也存在培训机构不规范，培训课程不规格，培训单位与用人单位脱节等诸多问题，致使一些下岗职工经过培训之后仍然找不到工作。现我延边州以及全国再就业困难群体主要包括大龄下岗职工，大龄妇女以及偏远地区的林、矿区下岗职工等。该群体具有文化、技能素质低，职业技术单一、年龄偏大、适应能力弱等特点，缺乏就业竞争力。与此同时，受传统观念的束缚，市场观念淡薄，仍持有较重的计划经济观，再就业等待政府统一安排，并且希望工作任务较轻，管理制度较松，工资收入较高，福利待遇较好。各方面条件不如以前，有业也不就的思想观念。不仅如此，现在有不少在择业问题上贪图轻松、安逸、体面、挣钱容易得工作，不愿到收入稍低的小企业去工作，对职业和工作单位挑肥捡瘦。从而出现“有业不就”的现象，这些陈旧的观念和意识严重影响了下岗职工再就业，致使社会上出现“有人没事干”和“有事没人干”的现象。（四）社会保障制度不完善，就业的社会环境不宽松社会保障制度不完善，下岗职工再就业难解后顾之忧。原因主要有两方面，一是在计划经济体制下，政企不分，企业没有生产经营的自主权，却承担着职工医疗、养老、住房等各种生活保障福利待遇，社会保障体系还处于不健全的状态;二是改革开放以来社会保障体系的建立和完善严重滞后，覆盖面缺口较大，使职工不敢也不愿离开企业去承担风险。他们担心再就业后，以前的工龄接续，养老保险和医疗保障得不到保证，于是不敢与企业脱离劳动关系，担心新的工作岗位缺乏稳定性，就业再失业，尤其是40多岁左右的下岗职工，上有老、下有小，负担重，顾虑多，更难割舍与现有企业的关系。著名经济学家胡亚莲称，社会保障是市场经济必不可少的安全网，在我国社会保障制度还不健全，不完善的情况下，而职工却先下岗，这必然会使得下岗职工因养老、医疗、住房等失去保障而重新择业时带来有很大的后顾之忧。以失业保障为例:失业保障是实现市场就业的一个重要保障机制，但目前覆盖面还不够宽，缴费比例过低，资金收缴也比较困难，造成基金的给付能力有限，职工一旦离开企业并长期找不到工作、基本生活就难以得到有效的保障，医疗保险也存在类似问题，从而对再就业工程的实施有一定的消极影响。五、我国下岗工人再就业的对策扶持和帮助下岗工人实现再就业是社会主义制度本身的要求，亦是保证市场就业有效运作的条件,也是关系社会和谐稳定的重要问题。（一）加强再就业政策法规的制定实践证明财政、货币、法律上的支持，以及社会保障援助的支持等政策在再就业中的作用是不可缺少的。不但要注重政策的制定，更要注意政策的执行。在未来的发展中，我国应对再就业政策的相关体系进行进一步的完善。例如，可通过一些政策来加强下岗工人的就业率，提高一些简单而有意义的工作给他们。据了解，我国委市政府一直高度重视对下岗工人的帮扶、服务和管理工作。截止到2012年12月26日全市城乡低保已保77.3万人，城市低保累计发放低保补助金3.86亿元，农村低保累计发放低保补助金3.71亿元。此外，还可以制定孤儿最低养育标准，并建立高龄老人津贴制度，应对正在逼近的“银发浪潮”，对下岗工人的帮扶管理进一步提升。（二）建立政企保障机制，为下岗工人提供就业岗位建立和促进我国下岗工人的就业再就业、转移技能培训、基本生活的保障三项制度是解决下岗工人问题的最基本的政策。从教育入手，促进职业学校改善其办学条件，提高下岗工人的基本素质，提高下岗工人在就业市场中的竞争力，让农民工都能成为有知识、有技能的新型产业技术工人。

首先，政府应高度重视，建立健全下岗、失业人员的培训制度，为再就业培训制定相关法规，并在资金上给予支持；其次，应实行多样化的培训方式，如采取讲课、报告、专题讨论等，以促进职业培训正常运转；再次，应根据社区就业岗位的实际情况，有针对性地开办一些短、平、快的培训项目，培养实用型的人才；最后，实行分层次就业培训，建立适应不同市场需求的技术资格证书制度，为其再就业提供有利的资格依据。（三）为下岗工人提供法律援助我国政府可以设立专门的机构，组织律师和基层法律工作者等法律服务人员，对符合规定条件的经济困难或特殊案件的当事人提供法律服务。制定相关的法律援助方案。将受援范围扩大至涵盖征地人员、低保户、老、弱、病、残人员等更多的下岗工人，及时化解矛盾，帮助解困。营造氛围，广泛开展法律援助宣传活动，提高下岗工人维护自身合法权益的意识。例如：可在对应援对象进行情况摸底的基础上，指导各法律援助工作站按照职能分工，组织上街宣传咨询、向社区发放法律援助卡等活动，在不同弱势困难群体中开展法律援助知识的普及宣传，为他们指明依法求助的路径。当前主要是通过用人单位市场行为规范化来保证劳动者合法权利与利益。比如对下岗职工解除劳动关系应得的经济补偿金或企业欠债部分，应督促企业尽快兑付；暂时无法筹集到足够资金支付或偿还的，应由企业出具具有法律效应的债权、债务凭证和分期支付协议，并由政府制定相应的政策法规，督促企业承诺协议，不得发生新的拖欠。另外，对劳动者求职过程中违反规定收取风险金、保证金、抵押金以及随意克扣、拖欠工资，少发或不发加班加点工资等不规范用人行为要加大法律保护与制裁力度，要尽快将过去存在隐患还未相应立法调整的领域尽快纳入劳动法规调整的范围内。对职工个人则应加强自我保护意识的宣传，让他们通过学习充分了解自身拥有的权利与义务。唯此才能确保用人单位市场行为得到有效约束，劳动者利益得到保障，下岗职工就业，再就业也才有相对稳定性。（四）加强对下岗工人就业保障建设力度下岗工人的就业问题如果得不到解决，那么，很可能导致下岗工人的规模迅速扩散，这样很容易引发很多的社会危机，因此，需要加强对下岗工人就业保障建设力度来帮助下岗工人的就业问题。政府只有在保障下岗工人的基本生活的基础上，才能更好的提高就业质量。在进行下岗工人基本情况调查的基础上，相应的提高社会保障覆盖面，使下岗工人在政策的倾斜下，能够更好的进行自主创业，自主择业，全面提高就业水平。首先建立健全失地农民就业保障基金管理制度，将其纳入财政专户管理，实行收支两条线，单独建帐、专款专用。二要进一步完善下岗工人的医疗保障制度。完善医疗保障体系建设。建立失地农民大病、重病救助制度，充分发挥社区医疗卫生服务机构的优势，强化其软硬件建设，使其病有所医。三要完善最低生活保障制度。民政部门要尽量将符合条件的失地人员纳入城市最低生活保障体系，并做到应保尽保。针对特定人群的服务和管