地震与城市重建

地震与城市重建

一、北洋新文化遗产异地重建的可行性国内外灾后重建城市中，只有少数重建地点重建，许多重建城市都是在当地重建。1949年至2007年我国一共发生15次破坏性地震,其中14次是就地重建,只有新疆乌恰是异地重建。日本是地震多发国家,但其对受灾城镇都没有实施异地重建。汶川地震中除北川以外的其他县城都是就地重建。就地重建的好处是成本较低,经济、社会、文化和生活关系网络更容易恢复、延续。异地重建则成本较高,容易产生一些社会问题,新城建好以后经济活力和人气往往下降,此外也很难得到当地民众的赞同。异地重建只适合极特殊情况。但是,异地重建的最大优势在于,可以通过重新选址彻底解决安全问题。同时,在一定条件下,异地重建不仅可以克服如前所述的瓶颈问题,而且有可能实现提升和跨越式发展,这些条件包括强有力的政府组织、外部援助和科学的谋划,我国三峡工程中有些城镇成功的搬迁就是很好的实证。北川新县城异地重建是必然的选择。北川是“5.12”地震中受灾最重的县之一,全县16.1万人口全面受灾,其中15645人死亡,4311人失踪,26916人受伤,直接经济损失585.7亿元。北川老县城(曲山镇)在地震中受灾特别严重,按照中国科学院地质与地球物理研究所的地震烈度鉴定标准,北川老县城的地震烈度为Ⅺ级。城区中80%的建筑物垮塌,1万多居民中仅有4000多人生还。由于地质条件差,县城周边发生大面积山体滑坡,生态环境遭到严重破坏。根据老县城受灾情况,考虑重建安全性,北川县城就地重建已无可能。根据《中华人民共和国民族区域自治法》,北川县于2003年7月被批准为羌族自治县,该县是全国唯一的羌族自治县,全县的羌族人口占全国羌族总人口的1/4。如果将北川县撤并,则有悖于我国民族区域自治的民族政策。地震以后,北川县政府面向北川县和安昌镇居民就是否异地重建问题进行了民意调查,调查结果显示,95.29%的民众赞同异地重建,只有1.35%的人不同意;在选址意向方面,88.55%的人趋向于平原,4.38%的人仍愿留在山区;在选址原则方面,60.19%的人首选安全性,其次是关注水源问题。北川新县城异地重建就的决策既体现了科学性,又体现了民主性。与一般异地重建相比,北川新县城异地重建有很大的特殊性,主要是:(1)北川新县城异地重建是要在农业地区、在短时期内建成一个具有较高标准的县城,这本身是一个世界性的创举和全新课题,而可以借鉴的国内外经验很少。(2)原北川老县城羌族风貌并不明显,仅有一些羌族文化符号,羌族风貌明显的地方主要是一些村庄,而北川新县城需要在一个现代化的城市中体现羌族风貌。(3)北川新县城是跨行政区建设,建设用地范围内涉及1万多居民的拆迁,需要处理好社会和谐稳定问题。(4)北川新县城建设规模大,工期紧张,各项工作交叉进行,质量、安全标准高,施工组织工作难度很大。二、组织和规划江北新区新县城的重建(一)现场指挥机构的设置北川新县城建设的组织管理模式突出地体现了和谐的理念和特点。地震后,北川县各级机构受到严重破坏,财政收入基本丧失,技术力量严重不足。在中央的统一部署下,山东把北川当作本省一个特殊的县,投入资金100亿元,派出大量的干部和技术、施工人员,举全省之力进行农村、乡镇、新县城、产业、人力智力等全方位援建,在北川灾后恢复重建中发挥了主导作用。负责北川新县城建设的现场指挥机构有三个:首先是山东省援建北川工作指挥部,由山东省派出,下设的新县城建设、园区建设、质量安全监管等工作组及17市指挥部负责新县城和产业园区项目建设。17市指挥部分别设置综合协调、规划、建设、财务审计等工作组;其次是中规院前线指挥部,由中规院派出,负责新县城规划;另外有北川新县城工程建设指挥部,由绵阳市派出,负责征地拆迁、维稳、工程保障等工作。三个指挥部全部靠前指挥,在新县城现场办公。工作中它们各司其职,相互尊重,相互配合,形成三方整体联动的工作机制。联席会议是三个指挥部协调解决各种问题的有效途径之一。表面上看来,三方联动的组织管理模式可能因缺乏统一指挥而存在效率低的问题,而实际上,这种模式非常高效、有序,从来没有出现过协调不畅等问题,这不仅取决于讲求和谐的工作理念、科学的工作方法,更取决于建设者情系灾区人民,顾全大局,高度负责,无私奉献的精神和品质。(二)根据新县规划四川省北部新县的计划1.地域因素分析2008年5月,中规院开始新县城选址工作。新县城选址有五个方案,即安昌镇东南、擂鼓镇、永安镇、安昌镇、桑枣镇。经过勘察和综合评价,中规院认为安昌镇东南选址方案最优,理由主要是:该地地质、地貌、水文、自然地理条件较好,安全性较高;用地较为充裕,能基本满足新县城建设及第二、第三产业发展用地要求,并留有未来发展空间余地;区位条件较好,临近区域性交通干道,与绵阳城区联系便捷,易于接受绵阳主城区辐射;文化塑造空间较大,有利于羌族文化的振兴与传承;行政体制调整所带来的不利影响小,操作难度低。在北川新县城选址中,由于擂鼓镇距离北川县其它乡镇较近,该方案曾经呼声很高,最终被专家否决,理由有两个:一是不安全,擂鼓镇地质灾害很多,且位于擂鼓断裂带和龙门山断裂带交汇点;二是用地紧张,只有一平方公里左右的建设用地。2008年11月,国务院正式批准了安昌镇东南选址方案。2.以较为应期的战略措施为核心,推进“安昌河”的城市设计2009年3月,中规院完成北川新县城灾后重建城市总体规划编制,距离选址方案确定仅4个月。在规划编制过程中,曾进行了6次大规模社会调查,并吸收了众多国内知名专家及社会各界对规划的建议和意见。山东省按照“参与、协助、协调”的原则,在重建规划编制中发挥了积极的作用。2009年3月30日,北川新县城灾后重建城市总体规划获得四川省政府批准通过。北川新县城规划的总目标为“再造一个新北川”,规划的原则为党中央、国务院提出的把北川新县城建成“安全、宜居、繁荣、特色、文明、和谐”的城市和“城建工程标志、抗震精神标志与文化遗产标志”。北川新县城灾后重建城市总体规划方案的规划要点如表1所示:北川新县城规划具备以下鲜明特征:(1)把安全放在首要位置。北川新县城重建规划特别突出了安全性,具体做法包括:新县城建设用地尽量避开地震断裂带,山体滑坡、洪水等地质灾害容易发生区域及岩溶塌陷区、采空区等地质不良区域。新县城设置8个固定避难场所,总面积0.64平方公里,平均每个固定避难场地服务半径为600米。安昌河设防标准为50年一遇,区内的永昌河、神龙河、蒋家河等河道防洪标准为10年一遇,按照规划设防标准加高加固安昌河两岸,新建或整治永昌河、神龙河、蒋家河、桂花河等排洪河道。城区按7.5度(0.15g)抗震设防,对交通、供水、供电、通信、教育、医疗卫生、粮食供应和消防等生命线工程按8度(0.2g)抗震设防。城市交通设置多条对外出口。易燃易爆物危险品的生产企业和仓储均布置在城区以外,调压站、门站、加气站等一律与周围建筑保持足够的安全距离等。(2)坚持以人为本。规划保障性住房建设用地,在安昌河东安排85.1公顷的用地,安昌河西安排16.2公顷的用地用于保障性住房为主的开发建设,可以安排4-4.3万人左右。在新县城北部自然环境良好地区集中布置光荣院、社会福利院、残疾人康复中心、养老院、孤残儿童保护中心等社会福利、救助设施。(3)突出羌族文化传承,弘扬伟大的抗震救灾精神。通过风貌规划和城市设计控制来实现建筑风格的整体协调。采取分类、分区控制的策略,从空间类型上分街、区两类,从风格手法上分为原滋原味、精华传承与现代演绎三种,从风格类型上分为羌族风貌、汉羌风貌两型,力图传承民族历史与文化特征信息。规划建设羌族博物馆、历史博物馆、抗震纪念园以及川剧院等,打造羌族文化和抗震救灾精神遗产之城。(4)注重生态、节能、环保和可持续发展。规划绿地面积163公顷,占城市建设用地比例达22%,人均绿地23平方米,城市绿地覆盖率达46%。使生态环境保护与城市用地适宜性分区划定相结合,将生态廊道、水源保护地、水源涵养区、与城市建设密切相关的山水地带等划为禁建区,面积达23.17平方公里。在产业规划上严格限制有大气污染的企业。通过合理布局慢行交通系统来减少对机动车的依赖,设置CNG加气站并开展CNG公交车运营,降低交通能耗。推广使用节水型设备和产品,减少用水量和污水排放量。严格执行国家和地方现行的建筑节能法规和标准,降低建筑能耗等。事实上,超前的理念对于重建规划非常重要。2008年6月,唐山市委、市政府向国家发改委提交了《建议灾区重建规划至少提前50年—关于唐山地震灾后重建工作的经验和建议》报告,该报告归纳了唐山大地震的十条经验及启示,其中一条指出,制定规划必须超前,由于唐山震后规划之初的紧迫性及研究不够,各类设施不能适应未来发展。从北川新县城规划的特点来看,该规划借鉴了很多城市重建规划的经验、教训,吸收了当今规划理论的最新成果,其规划思想符合时代潮流,很多方面具有开创性、前瞻性,这为北川新县城的提升和跨越发展提供了有力的保证。三、为北川新区重建资产和制度的保障(一)项目投资估算北川新县城城市建设投资估算为69.06亿元,来源分为山东省投资、社会捐助、国家投资及北川县自筹四部分,其中山东省投资43.13亿元,中国侨联、香港特区、澳门基金会、中组部特殊党费等捐建资金4.014亿元,其余部分为国家投资及北川县自筹资金。各类项目投资估算和比例见表2。山东省援建北川新县城项目建设资金来源于山东省上年财政收入1%部分和社会捐赠资金剩余部分,由山东省财政部门全部拨付给各援建市,各市援川办(援建北川工作指挥部)负责具体管理使用。(二)山东地震援助项目计划和实施1.公共服务的提升山东省按照民生优先、基础设施先行、突出重点、彰显特色的原则,与北川县进行了多次项目对接,确定援建北川新县城六大工程,共计59个项目。(1)安居工程,建设41.5万平方米安居房,解决北川老县城居民的安居问题;(2)公共服务工程,建设教育、卫生、广播电视、社会福利、体育等关系民生的项目,尽快形成新县城基本公共服务能力;(3)基础设施工程,建设自来水厂、主要道路、综合管网,形成新县城基础设施主框架;(4)绿化美化工程,依托自然水系,将防洪和景观结合起来,营造亲水休闲公园,提升城市品位和居民生活品质,打造川西山水生态绿城;(5)文化旅游工程,建设羌族民俗博物馆、文化馆、抗震纪念园、羌族文化商业街区、风雨廊桥、旅游服务中心等文化旅游项目,彰显地域民风,塑造羌族特色名城。(6)产业再造工程。建设1.4平方公里的北川—山东产业园,制定优惠政策及产业发展指引,重点引进符合北川劳动力技能条件的农副产品加工、纺织服装、新型建材等劳动密集型产业,为北川的可持续发展构筑产业基础,为安置原曲山镇的受灾居民、部分失地农民、新县城建设用地范围内的征迁农民提供就业岗位。2.山东援川办招标投标管理办法为加强援建项目管理,确保规范运作,保证援建效果,依据国家有关法规和文件要求,经过认真调研,山东省援川办制订了招标投标、工程造价控制、工程质量管理、安全文明施工管理等十几个管理办法,总计约5万余字。这些制度办法以质量优良、安全有序、资金节约、廉洁高效为目标,涵盖了新县城和工业园区援建项目管理的各个环节,为援建项目规范化管理提供了制度保障。3.设计单位选拔北川新县城援建项目建筑方案面向全国征集,力求集中全国智慧进行设计。此外,考虑到羌族建筑风格的特殊性和工期紧张,为了防止征集方案良莠不齐,同时采取了邀请征集的方式,邀请征集主要面向四川省和山东省具有一级资质的设计单位。建筑方案征集工作由中规院作技术把关,通过筛选,每个项目都获得三套备选设计方案。2009年6月至7月,邀请包括中国建筑学会理事长、原建设部副部长宋春华和多名院士在内的全国著名专家对备选方案进行了多次评审,评选出最优方案。北川新县城建筑方案征集过程中,全国众多设计单位的积极参与对羌族风貌建筑的发展起到了很大的促进作用。4.创新建设管理体制在确保质量的前提下,北川新县城项目建设实现了较高的效率。从2009年6月率先启动市政道路建设,到目前基本完成主体工程,仅用了不到一年的时间,中间还克服了雨季施工不便、建筑设计方案不确定等诸多困难,这有赖于施工组织和管理工作的高度统筹。北川新县城施工组织和管理的主要做法有:(1)做好施工便道及临时用水、用电、消防的规划。(2)在总体上,按照“先道路,后建筑;先地下,后地上;先住宅,后其他”的顺序组织施工;在局部上,采取“小节拍,快流水”的方式,实行各单体分项(部)平行交叉施工作业,进行结构与装修、装修与安装、室内与室外、地下与地上同步或穿插作业。(3)建立高效的协调机制,使各种问题能得到及时报告和处理;协调好各施工单位之间的配合关系,做到既要顾全大局又要公平合理。(4)建立统一的建材供应机制,确保建材质量,控制工程造价。(5)山东省指挥部联合北川县,定期对新县城援建项目进行观摩点评,督促各援建市指挥部抓好项目的质量、进度和管理工作。(6)建立质量监管体系,把好项目前期工作质量关、建筑材料质量关、工程施工质量关,所有援建工程都争创绵州杯、天府杯、泰山杯和优质工程。四、关于北川建设的一些思考1.日本信仰的震后重建因灾后重建工作具有应急性,需要在短期内完成规划、建设工作,这具有相当大的难度,同时也决定了“应急”的重建工作具有某种内在的不合理因素的较大可能性,鉴于此,我们应该对灾后重建中潜在的问题进行不断的修正。在这方面,日本神户