县域土地利用规划实施成效评价体系的构建县域土地利用规划实施成效的定量评价探讨以浙江省遂昌县为例

县域土地利用规划实施成效评价体系的构建县域土地利用规划实施成效的定量评价探讨以浙江省遂昌县为例

土地使用总体规划的实施效果评价是对当前计划的实施情况的总结，揭示了当前计划的编制和实施中存在的问题，分析了问题的根源，为新规划的编制和实施措施的调整提供了基础。或者说,土地利用总体规划实施成效评价是对规划编制是否合理的检验,可为将来规划修编和实施提供更为科学的参考依据。同时,土地利用规划是一个体系健全、影响深远、操作性很强的管理性规划,实施评价的结果是判断、检测规划和实施质量高低优劣的依据,也是衡量规划能否调整、如何调整的尺度,将对区域的社会、经济、生态产生深远的影响,因此应真实、客观、公正、全面地评价土地利用规划的实施情况。目前土地利用规划的实施评价一般多局限于定性评价,笔者提出在注重土地利用规划定性评价的同时,积极探索土地利用规划的定量评价方法,尽可能使规划实施的评价做到定性和定量相结合。1建立评价指标体系和评价模型在土地利用规划实施成效定性评价基础上,建立评价指标体系和评价模型,并进一步确定评价标准,对照定量评价的得分,与定性评价进行印证。具体技术路线如图1所示。1.1建立定量评价指标体系1.1.1土地利用规划评价的效果评价机制一般而言,评价指标的设置应遵循科学性、可操作性、相对完备性、相对独立性、主成分性和针对性原则。总体来说,土地利用规划实施评价包括2个方面:一方面是规划的执行情况,另一方面是规划实施的效率和效果。借鉴目前土地利用规划的有关政策,在评价中采用规划控制指标执行因素和规划布局空间落实因素反映规划的执行情况;采用行政管理效率因素和规划实施效果因素反映规划实施的效率和效果。同时,根据土地利用总体规划实施的层次性,将上述4大因素用13个因子进一步细化,每个因子又以若干个指标来反映,从而建立规划实施评价的指标体系。(1)评价指标的选取现行土地利用总体规划的规划控制指标主要包括规划建设占用耕地指标、耕地减少量控制指标、基本农田保护面积控制指标、补充耕地控制指标、生态退耕和灾毁减少耕地控制指标、耕地总面积控制指标等方面。在评价体系中采用了建设用地规模、补充耕地、基本农田面积和质量3个因子。这是考虑到规划建设占用耕地指标、建设用地总规模控制指标两者之间的重叠性,在评价体系中仅选择建设用地规模因子;而在耕地总面积控制指标方面,生态退耕和灾毁减少耕地控制指标是一个较次要的指标,建设占用耕地在建设用地规模因子中已经考虑,所以仅选择补充耕地因子;在基本农田保护方面,从各地区的调查资料来看,在数量上都实现了,故在评价中主要考虑基本农田质量因子。3个因子分别采用若干指标来反映:①建设用地规模,通过建设用地规模控制、城镇用地规模、农居点用地规模3个指标来反映;②补充耕地,通过土地开发、土地整理、土地复垦3个指标来反映;③基本农田面积和质量,通过基本农田面积、基本农田中灌溉水田比例、基本农田中最宜耕种用地比例、基本农田中标准农田比例4个指标来反映。(2)空间落实评价土地利用规划是一个区域规划,规划的执行评价在考虑控制指标数量的同时,必须考察规划在空间上是否落实。在上一轮规划的实际执行中,规划布局的空间调整主要通过3个途径:规划局部调整、基本农田划区定界、规划修编。所以在评价中采用基本农田调整、规划修编2个因子来评价规划布局空间落实情况。2个因子又分别采用若干指标来反映:①基本农田调整,通过基本农田易地代保面积比例和优质园地划为基本农田比例2个指标来反映;②规划修编,通过县级规划修编次数、乡镇规划修编比例2个指标来反映。(3)行政管理效率土地利用总体规划其实也是一种管理土地资源的行政手段。因此规划行政管理效率的评价也是规划实施评价中重要的方面。与土地利用总体规划行政管理效率密切相关的工作有年度计划执行、用地预审和审批;直接影响行政管理效率的有规划公示、新技术应用。所以行政管理效率因素中,选择年度计划执行、用地预审和审批、规划公示、新技术应用4个因子。4个因子又分别采用若干指标来反映:①年度计划执行,通过非农建设用地执行情况、补充耕地执行情况2个指标来反映;②用地预审和审批,通过建设用地预审情况、农转用核校情况2个指标来反映;③规划公示,通过规划公示情况、基本农田落实情况2个指标来反映;④新技术应用,通过计算机应用情况来反映。(4)评价指标的选取土地利用总体规划是一个多目标规划,规划实施效果分别体现在经济效果、社会效果和生态环境效果3个方面。因此,对规划实施效果的评价选取经济效果、社会效果和生态环境效果3个因子。3个因子又分别采用若干指标来反映:①经济效果,通过土地利用集约度、土地利用效率2个指标来反映;②社会效果,通过粮食供应安全、规划社会认同度2个指标来反映;③生态环境效果,通过森林覆盖率变动率、水域面积变动率、生态退耕3个指标来反映。1.1.2专家意见的收集和处理是确定权重的前提一般在文评价指标权重反映指标(因素因子)对土地利用规划实施评价的重要程度。各指标(因素因子)的权重介于0～1,同时应遵循各选定因素的权重之和为1,以及各因素所构成的因子,其因子权重和为对应因素的权重值。采用特尔菲法确定因素因子权重。特尔菲法也称专家匿名调查征询法,是目前因素因子的权重确定中使用最广泛的方法。特尔菲法的基本思路是由工作小组聘请专家,对每一轮专家意见进行整理汇总,并作为参考资料再发给每位专家,供他们分析判断,作为提出新一轮意见的参考依据,如此多次反复,专家的意见日趋一致,使结论可靠性增大,从而取得满意的结果。使用特尔菲法必须坚持以下3条原则:一是匿名性,对被选择的专家要求保密,不让他们彼此互通信息,使他们不受权威、资历等方面的影响。二是反馈性,在权重确定过程中,要进行2～5轮征询专家意见。由于每一轮意见的反馈和信息沟通,可进行比较分析,因而能达到相关启发,提高结果的准确度。这样,征询过程通常都会呈现逐步收敛的趋势,容易集中各种正确的意见。三是统计特性,特尔菲法的每次信息反馈,都要用数理统计方法进行整理分析。一般说来,在采用特尔菲法给因子赋权重时,为了方便专家打分,要求每个因子的权重按照因素为单元确定,并使得因素单元下的因子的权重值之和等于1。然后通过数据处理,使得其因子权重和为对应因素的权重值。1.2极值标准化方法指标分值的计算,首先要消除量纲,通常可采用极值标准化的方法进行,各指标的影响分值应在0～100。指标影响分值越大,表示该评价指标的规划实施效果越佳。极值标准化方法进行评价的关键是确定合理的最大值和最小值,在操作中必须在充分调查的基础上进行。极值标准化方法的计算公式为:fi=ai×100×(Xi-Xai)/(Xmax-Xmin)式中,fi为第i个指标的标准分值;Xi为第i个指标的特征值(统计值);Xmax为第i个指标的最大值;Xmin为第i个指标的最小值;Xai为第i个指标的特征值的临界值;ai为指标影响方向系数。当第i个指标与土地利用规划实施效果呈正相关时,ai=1且Xai=Xmin;当第i个指标与土地利用规划实施效果呈负相关时,ai=-1且Xai=Xmax。规划实施评价综合分值,按照下式计算:S=Σi=1nwifiS=Σi=1nwifi式中,S为规划实施评价综合分值;fi为第i个指标的标准分值;wi为第i个指标的标准权重;n为指标个数。1.3评价指标的确定将规划实施效果分为优秀、良好、一般、较差4个等级。根据浙江省遂昌县实际,在调查研究的基础上采用等差序列等方法确定不同规划实施效果综合分值的范围,各等级按不同的综合分值进行评定,各等级的分值标准见表1。2遂昌县土地利用总体规划实施评价标准以浙江省遂昌县为研究对象。遂昌县地处浙西南腹地,现辖9个镇,11个乡,7个社区,390个村,县域面积2539km2,总人口22.6万人。遂昌的土地利用具有悠久的历史,境内的好川新石器文化遗址,揭开了距今4000多年前的历史面纱。近年来,遂昌经济快速发展,茶叶、竹业2大主导产业形成,元立金属制品有限公司成为全国最大的黑色金属制品企业,凯恩特种材料股份有限公司和浙江利民化工分别“成长”为国家和省级高新技术企业,以特种纸、金属制品、木制品、精细化工4大产业为主导的工业框架基本确立。另外,遂昌县交通四通八达,水电供应充足,通讯便捷,社会事业蓬勃发展,城市综合功能日渐完善。通过特尔菲法确定土地利用总体规划定量评价各指标权重如表2所示。依据1997～2005年遂昌县土地利用总体规划实施的情况,并与全省的同类县域进行对比,对每个评价指标进行评分,结果见表2。根据评价模型综合分值计算公式,得到遂昌县上一轮规划实施评价综合分值S=83.22。对照表1的标准,说明遂昌县现行土地利用总体规划作用还是比较明显的。另外,可根据表2对规划控制指标执行因素、规划布局空间落实因素、行政管理效率因素、规划实施效果因素分别进行评价,其得分分别为81.37、100.00、92.86、82.33。这与定性评价的结果,一些规划控制指标已经突破,以及土地利用效率等实施效果有待于提高的结论相吻合。3土地利用总体规划编制的重要性遂昌县现行土地利用总体规划通过几年的实施,规划的宏观调控作用日益显现,经济发展、城市化建设和土地利用关系更为紧密,城市规划、水利规划、交通规划等部门规划与土地利用总体规划的协调性较好,但是由于遂昌县经济发展速度和建设用地需求量超出了现行规划编制时的预测水平,建设用地的供需矛盾较为突出,而且现行土地利用总体规划各项控制指标和任务已提前基本实现,新一轮土地利用总体规划修编势在必行。随着遂昌县城市化进程加速,现代化建设新的进程表的确立,生态环境建设的客观要求,以及加入WTO后对土