土地利用总体规划中的利益博弈

土地利用总体规划中的利益博弈

1土地利用规划应体现客观、公正、实事求是的原则土地使用总体规划是关系全局发展的一般文件，包括社会各界。在中国，政府在这一领域发挥着“法官”和“运动员”的双重角色，直接控制着计划修订的经济权利、绝对指导权和处罚权。规划领导个性意识突出直接导致社会不同利益阶层经济利益的失衡。从持续发展观和均衡发展理论出发,为保证土地利用的健康发展,促进社会和谐共进,土地利用规划应秉承客观、公正、实事求是的原则,充分体现区域发展的现实状况和未来需要。基于这一点,本论文借规划修编之际,从各阶层利益主体出发,权衡各主体的发展意愿,以科学发展观为统领,以统筹区域发展为目的,以经济价值、社会价值和生态价值综合平衡为宗旨,探讨为实现各主体利益平衡、为维护自身的既得利益和未来预期利益,各方主体应采用的正确博弈方式,并为实现新的利益冲突平衡点建立配套机制。2土地产生分歧土地利用总体规划的修编旨在最大限度地发挥区域优势,实现区域经济的良性发展。但其发展又受区域不均衡和重点、非重点理论支配。从而在土地利用的模式上产生分歧,导致影响土地效益的异同。其表现形式主要体现在政府之间、政府与公众、政府与用地单位等利益主体间的利益博弈。2.1设立建设用地指标目前我国仍然采取自上而下的用地指标控制体系。从中央到地方,以用途管制为手段,设置建设用地总规模、新增建设用地指标、耕地及基本农田保护指标等控制性指标,以期实现区域经济的快速发展和最大程度地保护耕地。现以县、乡镇两级政府为例来阐述其中的利益博弈。2.1.1上一级县级以下同年发展的分歧由于辖区范围不同、职能不同、信息量的掌握程度不同、个性思维的差异,导致上一级政府和下一级政府在区域发展上存在一定的分歧。上一级(县级,以下同)政府必须具备县域范围整体发展的思路、充分调动全县可支配资源和区域发展的优势,突出重点,同时,确保规划的可批性、可操作性和一定程度的创新性。而下一级政府(乡镇级,以下同)需要从自己管辖的区域自身发展的角度,突出自己的特点和优势,由此,导致两者之间的利益博弈。2.1.2乡镇的发展优势是进行政府同级政府是指同一县域内的乡镇级政府,是各乡镇的利益主体代表。客观上要求充分调动一切可调配的资源,促进乡镇经济快速发展。但是,受土地利用总体规划的调控和维护县域发展大局的需要,各乡镇需要有所侧重。如何体现各乡镇的发展优势是博弈的焦点。特别是在争取指标上,由于上级分配的建设用地指标数量有限,保护耕地和基本农田的指标又是强制性的,加之县域内发展的不平衡性,分配到各乡镇的各类指标数量也不均等。这些指标的获取主要由县级单位依据各乡镇在本县所处的发展地位重要与否和各乡镇的可调配的资源来确定的。这就要求各乡镇在争取指标时能提出一些切实可行的发展设想和措施。2.2土地利用总体规划制定的公众利益博弈会进一步加剧在土地利用总体规划中,公众的利益往往最容易受到忽视。由于政府与公众的权力地位本身不平等,同时公众缺少利益诉求的代表和健全的诉求渠道,加之政府工作重心的错位,往往使公众的利益受到侵害。建设占用耕地指标是土地利用总体规划指标控制体系的重要内容,在实际操作过程中,必然引致政府与公众之间的利益博弈。首先,占用农地的补偿问题一直备受人们关注。我国《土地管理法》中明确规定了占用农地对农民的补偿机制和方法,但随着社会经济的快速发展,现行的补偿方式已经明显落后,土地补偿费用和安置补助费用无法保证失地农民的生活质量不下降,更加无法保证失地农民后续的生活和工作。安置方式、补偿方式和标准问题一直以来都是政府与公众彼此博弈的焦点。其次,在我国,政府代表着公众行使对土地的处置权,由政府直接管理和利用土地,其对土地的权力具有直接性、现实性;而由于缺乏利益诉求代表和诉求渠道的公众对土地管理的权力是间接的、虚拟的。而随着公众法律意识的逐步加强,政府与公众之间的权益博弈也会逐渐增加。第三,政府定位。在进行土地利用总体规划修编时,区域土地用途确定的依据主要有两种:一是公共社会利益(主要包括公众生活水平、生态环境建设等);二是经济社会发展(以经济发展为首要)。基于两者选择上的差异引发政府与公众发展意愿的博弈。2.3土地分区布局的合理性规划中,土地区位是政府与用地单位收益博弈的焦点。政府作为土地利用的管理者,土地的持续利用观,客观上要求政府从宏观和微观的双重角度出发实现出让地块收益最大化,但不造成对生态环境的危害,土地分区尽量成片;而用地单位作为土地的使用者,则会从利润最大化的角度去出发,选择最方便、最易实现利润最大化的区位。因此,在修编过程中,如何建立合理的布局,将成为两者间博弈的焦点。其次,收益最大化是市场经济最根本的原则。在土地利用过程中,政府拥有出让和出租土地使用权的权力,为土地供给方;用地单位作为土地需求方,是通过支付最低的土地出让金等费用,获取最佳区位、最有发展潜力的土地的使用权。这也是二者利益博弈的焦点。3土地利用的利益平衡机制土地利用总体规划涉及区域内各个利益主体的既得利益,因此需要以利益平衡机制为核心,通过各方的利益博弈,使土地利用达到“社会-经济-生态”协调发展。3.1不同的原因造成的不一致。根据特点,有政府之间的利益博弈往往是由于发展目标的不一致造成的。因此在修编和实施土地利用总体规划时,各级政府必须保持思想和目标的高度一致性,统筹兼顾,协调发展。3.1.1土地利用总体规划在修编和执行土地利用总体规划时,上下级政府应能从区域发展客观实际出发,在充分考虑辖区内各乡镇区域的自然条件、经济形势、政治背景、以及城市规划的发展前景,深入了解周围市县的发展思路,在科学预测未来的发展方向和速度的基础上,双方协商进行土地利用总体规划修编,以适应全局发展的需要。(1)区域利益最大化上级政府应全面考虑区域社会发展的需要和调动区域内的可支配资源,以和谐发展为指导,权衡利益得失,实现区域范围内利益最大化。对土地利用总体规划的修编和执行应当凸显各区域的优势产业和用地需求,形成区域产业互补和延伸,确保规划实施期内区域经济社会发展的潜能得到有效发挥。(2)根据产业发展的安排,科学制定发展思想,突出自身发展优势,提出自我发展思想,突出自身发展优势,促进产业自主发展下级政府一方面要服从上级政府的统筹安排,另一方面要突出自身发展优势,积极引导和扶持有发展前景的产业,多角度、全方位地提出自我发展的思想。(3)生态环保指数下降上级政府在修编土地利用总体规划时必须通盘考虑区域内土地用途的变更对生态环境的影响,不仅要实现耕地总量不减少,更要实现区域土地利用布局的合理化和生态环境保护指数不降低,并成为经济增长的积极因素,必要时可考虑利益补偿机制。3.1.2土地利用总体规划同级政府应在充分考虑自身发展优势的同时,互相尊重,相互促进,共同实现区域内经济社会的稳定发展。(1)必须清楚地认识到自身发展的优势,合理安排,突出重点,引导龙头产业,带动辖区经济;在修编和实施土地利用总体规划时有原则地积极参与竞争。(2)必须认识到自身作为区域的一部分,一切发展皆以区域整体利益为重。在修编土地利用总体规划前需客观上报相关资料,以供上级政府编制规划时参考。在落实局部修改方案时则应严格遵守上级分配的指标,合理布局。(3)同级政府一方面应当充分利用自身优势,发展辖区经济;另一方面在竞争中应注重协作,通过协调、补充、相互支持,形成区域内的稳定。(4)针对发展造成的区域型环境污染,对同级政府造成损害的,应采取最有力的补救措施和启动最合理补偿机制。并听从上级政府的公正裁决,妥善解决彼此矛盾。3.2政府和公众之间的利益协调3.2.1扩大公众参与渠道为了从根本上解决补偿和权益争辩问题,最亟待解决的问题是公众参与问题,只有良好的公众参与机制,才能体现公众的思想,实现公正、公平。3.2.2土地利用规划的公众参第一,转换政府定位模式,更新发展理念,建立合理有效的利益分配机制。首先政府要加快转型,将政府定位从国家本位转变到公众本位上来,改权力式政府为管理式政府,明确自己的权力边界,专注于公共产品和服务的提供。其次是规范政府行为,规定“有所为,有所不为”的行为模式,通过完善的财税制度和有效的土地利用规划来平衡利益分配,为公众参与创造良好的政策氛围。第二,推进相关法律法规的出台,为公众参与和诉求提供法律保障。在保障公众参与方面,应当不断推进法律的完备,明确公众参与是土地利用规划内容的重要组成部分,让公众参与土地利用总体规划的监督与管理合法化、制度化。政府应当制定相关政策,组织公众参与规划修编的策划、调控和组织实施,为公众参与创造民主氛围。在保障公众诉求方面,应完善相应的行政救济制度,尤其要重视关于失当和合法行政行为的救济制度的健全,加强对行政不作为的行政救济制度的建立。在公众的合法既得利益受到侵害时,就可以通过完善的救济制度进行利益诉求,从而得到法律的保护。第三,增加土地利用规划的透明度和公开性,保障公众参与规划修编的权利。这主要体现在建立一个完善的公众参与的总体框架。(1)草案准备阶段:向公众公布。向公众公布规划修编的决定和范围,使公众从开始就深入规划修编的程序。(2)方案形成阶段:调查公众意愿。设计单位在编制过程中代入公众的意愿,使土地利用总体规划尽可能地与公众利益一致。(3)方案初步完成阶段:公众评议。组织公众参与规划修编的讨论,吸收其合理的建议,补充方案。(4)成果审查阶段:公众听证会。规划成果的审查可通过召开公众听证会,广泛听取公众意见,对规划成果加以修改和完善。(5)成果完成阶段:公众展示会。规划成果向公众公布展示,听取多方面的意见,修订和完善土地利用总体规划。(6)规划实施阶段:公众监督。公众有权了解土地利用总体规划的实施进展状况,并对此进行监督。第四,保证公众参与对象的代表性,切实保护各利益主体的利益,尤其是土地利用总体规划中所涉及的弱势群体的利益。3.3土地利用总体规划设计的两大方向,政府需要在思实现政府与用地单位之间的利益平衡,必须制定完善有效的激励约束机制。首先,修编土地利用总体规划之前,需要征询各用地单位的意向,寻求可能的合作方向,从总体上掌握城市发展的需要。其次,政府应坚持耕地总量动态平衡、建设用地总量不增加、生态环境与经济发展同步发展的总原则进行土地利用总体规划的修编。其目的是促进经济全面、协调、可持续发展,杜绝短期行为。第三,实施土地利用总体规划时,对无法实现区域经济、经济和生态协调发展的用地单位严禁供给土地。而对于符合要求的用地单位,则可以给与一定的经济和政策优惠,激励其大力发展、加强创新,创造经济效益和社会生态效益。4求解决利益冲突的方法本文对土地利用总体规划中的