转型中国地方政府投资行为及其规制地方政府投资行为、规制与经济增长转型期中国地方政府投资行为及其规制研讨会综述

转型中国地方政府投资行为及其规制地方政府投资行为、规制与经济增长转型期中国地方政府投资行为及其规制研讨会综述

改革开放30年，中国地方政府的投资行为取得了显著成效。既有在既定约束条件下追求利益最大化进行理性选择,从而促进经济高速增长、改善就业的一面,也有在急于出政绩和局部乃至个人利益驱动下片面追求GDP增长、限制有限资源与劳动力有效结合的一面。为深入探讨地方政府投资行为对经济增长、就业等宏观经济变量的影响机理,建立体现科学发展观要求的地方政府投资行为规制,山东社会科学院山东省经济形势分析与预测软科学研究基地和《经济研究》杂志社于2009年4月18日—19日在济南联合举办了“转型期中国地方政府投资行为及其规制”研讨会。来自中国社会科学院、北京大学、南京大学、中山大学、山东大学、暨南大学以及山东社会科学界近60位专家学者参加了本次研讨会。现将与会专家学者的主要观点综述如下。一、刘树成关于中国地方经济发展的观点与会专家学者首先讨论了当前国际金融危机形势下,中国经济增长态势与经济发展的前景。随后分析了地方政府投资行为对于中国经济增长与发展的影响。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀从保增长、保稳定和保民生三个方面,具体分析了在当前宏观经济形势下,地方政府行为对于促进经济增长的重要作用。首先,对于保增长方面,彭真怀认为市场机制发挥基础调节作用的内生性增长不足仍然明显制约着中国经济增长的巨大潜力。目前,中国已经出现多个工业行业的产能过剩,而“十大行业”调整振兴规划仍然在关注此类行业振兴的问题。他认为,产能过剩行业的进一步扩张将导致经济走势恶化,而只有关注于技术革新、竞争力提升的经济刺激计划才有助于市场自主性增长的恢复。这同时也要求地方政府在新一轮扩张性投资时应着重关注技术革新、产业竞争力提升以及有效促进各地内生性、自主性增长潜力的恢复。其次,在保稳定方面,彭真怀认为地方政府在对当地经济增长预测和考察时,应加强对以失地农民和遭遇公检法执法不公为主体的群体性事件的反思。他指出在当前出现严峻经济形势下,返乡失地农民及毕业大学生的安置应成为地方政府作为的重要方面。地方政府在行为上处理不当,不作为或消极作为都有可能导致群体性事件的发生。最后,在保民生方面,彭真怀认为保就业是亟待解决的问题。他认为“十大行业”调整振兴规划主要针对的是国有企业,而国有企业对于庞大失业问题仅具有有限解决能力。同时,地方政府干部政绩导向的偏误阻碍了正确处理区域间合作与竞争关系。所以,合理处理区域间经济发展关系,建立符合中央战略意图的经济带,对于促进资本、劳动力、技术等的要素流动,建立统一开放的市场,进而促进包括经济总量增长、就业增长等在内的综合经济增长具有积极意义。中国社会科学院学部委员刘树成从三个方面分析了在当前国际国内严峻的经济形势下,中国经济面临的机遇、挑战与未来走势。首先,刘树成认为当前中国的经济发展面临着两重叠加:国内长期快速增长后的结构调整与国内经济总量增长周期性调整相叠加,以及中国经济调整与美国经济调整相叠加。通过比较世界银行和国际货币基金组织对于不同国家经济增长趋势的预期,他认为中国虽然整体经济增长略好于其他国家,但仍处于下行通道中。刘树成指出调整叠加的结果是一方面加大了中国经济发展方式转变和结构调整的压力,另一方面更加大了中国经济下行的压力。其次,刘树成指出中国存在着明显的地区经济总量增长速度不平衡的问题。在这一轮经济下行中,呈现出沿海地区率先降低经济增长速度的特点。各地区不同波动形式的经济增速差异,不同地区经济的涨跌起伏,反而会使波动因素相互抵消,结果是未来中国的经济不至于出现大幅度的波动。这也许是有利中国平稳回升的一个因素。然而如何实现各地区市场力量整合,发展步伐的一致,从而避免出现多个地区发展失衡,消除发展的地区性障碍和市场分割,仍然是我国地方政府行为规制及地方经济发展面临的重大问题。最后,刘树成认为2009年国内外经济走势仍然不确定。他在总结关于国内国际经济走势的观点时指出,无论是国内或国际的经济形势,2009年经济仍然存在着不确定性。他认为,2009年中国经济可能会在前低后高,逐季回暖的通道中渐趋回升。然而,经济增长方式的根本转变可能需要更长的时间。二、分权政策下的地方政府投资绩效下降,是影响两地方政府作为中国经济生活中的一个重要主体,其投资行为与经济总量增长、就业及社会稳定、居民社会福利来源以及政府影响范围等密切相关。山东社会科学院张卫国、山东大学经济学院任燕燕和招商银行总部侯永建分析了地方政府投资行为与经济长期增长的动态有效性关系。作为衡量中国经济发展质量的一个重要指标,经济长期增长的动态有效性一直备受学者的关注。随着中国渐进式改革的进行,地方政府已经成为中国经济活动中不可或缺的重要组成部分。他们将地方政府投资行为作为独立的内生要素而不是外生变量加入到对于经济长期增长动态有效性的考察中,利用1987—2007年中国30个省份的省级面板数据进行了实证分析。结果表明地方政府投资行为对于经济长期增长的动态有效性有着双重影响。一方面,地方政府作为具有相对独立意义的经济主体积极参与经济生活,通过多种方式努力吸引和扩大投资;为促进当地经济发展,地方政府之间还展开竞争,地方政府间的竞争改善了投资环境,也显著地促进了经济总量的增长。另一方面,1998年以后地方政府投资支出占GDP比重显著提升的情况下,地方政府投资对于经济总量的弹性反而减小了。这说明地方政府投资的效率仍有待提高。另外,虽然地方政府投资对于经济总量增长具有显著的影响,而对于就业增长的影响却并不明显。尤其是1994年分税制改革以后,地方政府投资对就业的弹性反而下降了,表明地方政府投资对就业的促进作用较为有限。他们认为,各级政府对于经济的直接干预在改革过程中应进一步淡化,只有专注于公共管理的职能,中国经济增长的效率才能不断提升,经济增长的长期有效性才能真正得以实现。暨南大学刘少波和广东外语外贸大学邓可斌从中央政府和地方政府偏好差异的视角,考察了伴随着中央政府和地方政府分权程度变迁,政府偏好和隐性债务间的内生动态影响过程。他们认为,分权政策的实施强化了地方政府的经济利益,使得地方政府有很高的积极性发展当地经济。然而,中央政府和地方政府在发展偏好上存在的差异深刻影响了财政分权的程度。这一方面使得中央政府和地方政府在公共品的生产和供给模式上存在着不同差别,另一方面也影响了地方政府官员政绩考核的激励结构。作为考核政府官员政绩指标的经济增长和社会稳定都需要地方政府在公共品投资上进行合适的选择。在财政赤字和举债存在严格法律约束的情形下,隐性债务成为地方政府融资的重要途径。通过对中国1986—2004年省级面板数据的分析,他们发现地方政府的隐性债务与财政分权水平、地方经济增长存在着密切关系。分权增长速度越快,地方经济增长越快,隐性债务增长速度也越快。但随着经济的发展和分权增长速度的减弱,地方政府的隐性债务增长呈现降低的趋势。安徽皖西学院的卢寿祥基于基础理论模型说明了社会和谐与政府作为的相互关系。他认为,随着技术的进步、社会经济规模的扩张以及社会储蓄的增多,政府对于弱势群体的转移支付力度和公共产品提供的幅度都会增加,这无疑是我国大力推进和谐社会建设和增加居民社会福利来源的根本所在。三、“汇源案”是反垄断法的“证”字与会者就转型期中国地方政府投资行为中出现的投资冲动、行政层级偏好差异以及地方政府作用特殊性等问题进行了热烈讨论,并就如何对转型期地方政府行为出现的问题进行有效规制做了深入的意见交流。中山大学梁琦认为,空间经济学与转型期中国地方政府投资决策之间存在着密切的联系,经济行政体制对于决定行政层级和空间集聚具有明显的作用。作为政治诉求而表现出的不同层级政府对于行政管辖偏好的不一致,显著地导致了空间集聚和地方政府投资水平的差异。梁琦还举例说明了省管县和市管县的区别。她认为,县市财政权利的不一致以及县市政府官员对于行政管辖层级偏好的不一致使得县级经济的发展受到了很大影响。中国行政体制变迁过程中出现的“市管县”行政体制曾是打破“条块分割”,实现“城乡合治”的有效载体。但随着经济发展和经济环境变化,这一体制逐渐显现出缺点大于优点的特征。首先管理层级过多导致人员冗余、管理成本增加及行政效率下降等诸多问题。并且,“市管县”体制不利于促进县域经济发展、解决财政困难和解决三农问题。进而就导致不同经济发展程度的县,对于“省管县”还是“市管县”存在严重的分歧:经济发达县希望“省管县”,以减少行政层级,加大政府投资效率;而经济贫穷县希望“市管县”,在享受省级财政配额的同时享受市级财政配额,从而具有较多的地方政府支出来源,以尽可能满足地方政府投资需要。南京大学陈志广从“反垄断”角度介绍了中国反垄断第一案“汇源案”。作为政府规制的一个典型案例,他介绍了“汇源案”的成功以及不足。成功之处在于市场界定,案件过程中的相关内容可以作为以后反垄断案件的标准。不足之处在于作为政府部门的商务部,对于“汇源案”已公布的相关信息存在着许多使“汇源案”结论难以成立的“证明缺口”。具体来说,“汇源案”的不足之处有:一是忽视并购性质的界定,没有运用简单的市场份额标准。商务部模糊性地融入了混合、横向甚至纵向并购逻辑,没有运用对应并购性质的一般分析模式,其最后判罚更是偏离了国际通用的市场份额标准。反垄断工作不仅仅在于鉴别垄断问题,消除垄断,更在于引导市场竞争的生产经营活动,因此应该严格依照不容易引起分歧的指标和标准进行反垄断性质的界定。二是不适当地运用杠杠原理等相对复杂的经济学内容,容易在反垄断和市场竞争中引发混乱反应。一般企业难以理解、把握反垄断的界定范围。反垄断变为单纯的政治经济博弈,丧失其应有的制度和信号价值,并最终导致整个市场运行成本加大甚至紊乱。三是没有充分尊重相关当事人的权利和审慎权衡竞争利弊,容易给相关当事人和整个市场造成不利影响。不应先人为假定垄断问题的存在,而是应该审慎评估、权衡并购利弊,充分重视相关当事人的权利,给予当事人充分陈述、行政复议和司法上诉等机会。《经济研究》副主编王诚认为,立足国情观察中国经济问题会更具学术解释力。他指出中国问题特殊性的一个重要方面就来源于中国各级地方政府的作用。一方面地方政府对于投资和信贷具有较大的影响和促进作用,在中央政府硬性规模指标下,地方政府可以在短期内完成信贷及投资的数量要求,而这并不代表投资和贷款起到了实际作用。因为很多地方银行的贷款仅仅是数量上的上报,银行存在着极大的未担保风险预期,企业未能真正获得银行放款。另一方面地方政府也存在着很大的投资冲动。即使中国存在着严重的需求不足,但现有的行政体制能够把短期的需求不足较快地扭转。在这一方面,中国存在着自己的优势和劣势,而这一问题就涉及到地方政府投资行为的规制。发挥优势和避免劣势将有助于中国经济的进一步良性发展。根据经济发达程度以及开放程度可将现在中国的地方政府分为四类:(1)消费性政府。这一类型政府在贫困地区较为普遍。地方政府把政府的功能简化为征税和获取转移支付。政府一方面利用自己的强制力进行征税,另一方面利用自己的强制力进行消费。这些地区资源和商业以及就业环境差,政府中