推进中越反洗钱国际合作的路径与方法

推进中越反洗钱国际合作的路径与方法

中越两国在贸易、投资和文化方面进行了长期合作。中国东盟自由贸易区的强大推动，为双方的共同繁荣和发展带来了新的机遇。与此同时，跨境犯罪作为一种特殊的负面效应，已成为制约两国社会经济发展的“毒肿”。由于在政策体制、法制建设、金融治理等方面存在较大差异，目前中越两国包括反洗钱在内的金融合作还未全面系统展开。2011年11月底，越南起草了反洗钱法草案，凸显出其预防和打击洗钱违法犯罪的坚定决心。如何顺势而为加强中越两国反洗钱合作，进而逐步深化与东盟各国反洗钱等金融合作，已成为中国、越南国家当前的紧迫任务。一、跨国犯罪条件对两国政治金融稳定和发展造成严重威胁在当前经济全球化和金融服务国际化的背景下，犯罪分子利用中越两国地理位置毗邻、海陆路交通便利、边境线较难掌控、人员往来密切等特点，进行毒品、走私、赌博、洗钱、恐怖活动等跨国犯罪，对两国政治金融稳定和发展都造成了严重威胁。但是，仅靠一国的反洗钱努力是远远不够的，中越边境地区洗钱活动的严峻形势决定了开展反洗钱国际合作的必要性。（一）双边贸易增长迅速2012年是《中国—东盟全面经济合作框架协议》签署10周年。在这10年当中，伴随着中国—东盟自贸区建设进程的逐步加快，中国与东盟之间贸易增长加快，经济融合加深，双边贸易额从2002年548亿美元上升至2011年3629亿美元，年均增长率超过20%。截至2012年上半年，中国与东盟双向投资累计已接近930亿美元。而中越双边贸易也从初期的不规范边境买卖发展到目前多层次、宽领域的经贸合作，据越南统计，中越双边贸易额从1991年3200万元增至2011年400亿美元，20年间增长1000多倍。目前，中国已成为越南的第三大贸易伙伴国。在深化区域经济金融合作的同时，作为一个全部由发展中国家成员组成的自由贸易区，也应清醒认识到，相对于发达国家来说东盟成员国仍处于弱势，还需有效应对来自经济发展所涌现的各类金融风险和隐患，尤其是近年来中、越等友好相邻国家跨境资金往来频率、规模不断扩大，跨境洗钱风险也随之增加，因此加强两国反洗钱监管合作十分迫切。（二）边境犯罪形势的严峻性中越两国边境地区地理位置特殊，包括陆地边境和沿海地区两部分，陆地边境线全长1020公里，海岸线全长1642公里，东连广东，西接云南，北靠贵州，有百色、防城港、崇左3个边境地级市的8个边境县与越南河江、高平、谅山、广宁4省接壤，呈现出“山连山、水连水、高山大海、路路畅通”的自然格局。千里边境线为跨境犯罪提供了天然便利，再加上边境深山小路四通八达，边境居民大多同属一个民族，双方比邻而居，通婚、通商、往来密切，居民之间的交往频繁难以控制，犯罪分子易利用两国主权管辖范围的限制以及对立法规定的不同而进行跨境洗钱。一直以来，中越边境地区跨国毒品、走私等洗钱犯罪活动比较猖獗，为了逃避侦查打击和获取更大利润，境内外不法分子通常相互勾结，有组织犯罪明显增多，集团化、职业化和智能化趋势日益凸显，致使打击洗钱违法犯罪面临更严峻的挑战。因此，实现两国反洗钱协作，是联合打击跨国跨境洗钱活动的现实需要。（三）开展国际合作，强化国际竞争力从反洗钱合作的必要性来看，中、越等发展中国家更需要加快与反洗钱国际通行规则接轨，通过增强国际合作能力，争取在国际反洗钱工作中获得更多话语权，在国际各项事务中发挥更大作用。一方面，在社会转型和市场经济体制的培育过程中，对外开放和金融自由的不断扩张在给中、越等发展中国家带来经济利益的同时，必然伴生相对应的负面效应，艰难的利益调整和不健全的法制环境同时并存，洗钱分子易利用这些国家法律制度的不健全进行跨国洗钱活动。因此，中越两国应努力克服本国反洗钱能力的局限，开展广泛的国际交流与合作，以免给犯罪分子带来可乘之机。另一方面，近年来中越两国一直致力于参与反洗钱国际合作以提升自身国际社会竞争力及影响力。目前，中国已经签署并批准了联合国与反洗钱和反恐融资相关的国际公约，加入金融行动特别工作组（简称FATF）和区域性反洗钱组织，已成为FATF成员中第一个达标的发展中国家。越南虽然尚未出台反洗钱相关法律法规，但是一直高度重视反洗钱国际合作，已成为亚太反洗钱组织的正式成员，曾出台2010年至2011年国家反洗钱及反恐怖资助的行动方案，并同相关国家和组织签署了20个关于打击犯罪的双边协定，明确希望能在反洗钱领域加强与国际社会的合作，承诺充分实施反洗钱和反恐怖的国际准则。这些都向国际显示了中国、越南政府参与国际打击洗钱和恐怖融资犯罪活动的决心和信心。二、越南反洗钱合作的法律适用2011年11月，越南国家银行起草了《越南社会主义共和国反洗钱法（草案）》（以下简称越南反洗钱法），本文结合《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称中国反洗钱法）相关规定，从反洗钱行政管理机制、反洗钱义务、反洗钱国际合作以及法律责任等四个方面对两国反洗钱法律制度进行对比评析，以期为两国开展广泛深入的反洗钱合作开拓思路、指明方向。（一）反洗钱监督管理反洗钱行政管理机制也称反洗钱工作机制，是指一国确保防范和控制洗钱法律制度得以贯彻落实的组织安排的模式选择，关键是确立反洗钱行政主管部门以及该主管部门与其他政府有关部门的关系。按照国际上通常做法，在反洗钱预防领域，一国至少要有两个反洗钱工作机构，一是指定或新设一个政府机构负责全国的反洗钱行政管理工作；二是设立收集、分析和移送反洗钱信息的金融情报机构。在大多数国家，金融情报机构都隶属于反洗钱行政主管部门，如中国、美国、加拿大、澳大利亚等。不同的是，越南尚未设立专门金融情报机构，只是规定由越南国家银行即中央银行承担收集、处理和移送有关洗钱行为信息。中越两国反洗钱行政管理的共同之处在于通过反洗钱法确立了国内的反洗钱监督管理模式，具体包括：一是指定中央银行作为国家反洗钱行政主管部门；二是政府有关部门、机构在各自职责范围内履行相应的反洗钱监督管理职责；三是国家反洗钱行政主管部门、其他负有反洗钱监督管理职责的部门和机构应当积极配合、相互协调，共同做好反洗钱工作。除此之外，越南反洗钱法还对“国家政府和总理的职责”进行了专门规定，明确由政府统一管理反洗钱及颁布反洗钱规范性法律文件、战略，总理要指导政府机构开展预防和打击洗钱活动，并且越南国家银行在政府实施国家统一管理反洗钱之前对反洗钱负责。（二）．明确了反洗钱工作的责任意识从国际比较来看，两国反洗钱法基本能遵照FATF制定的国际标准，将金融机构和非金融机构纳入反洗钱义务主体范畴，并以国内立法形式确认客户身份识别、大额和可疑交易报告、保存客户身份资料和交易记录作为洗钱预防措施的三项基本制度，也是反洗钱义务主体必须履行的三项基本义务，符合近年来国际反洗钱立法的发展趋势。但由于中越两国具体国情不同，且越南国家反洗钱工作还没有正式起步，因此在制定相关反洗钱措施时两国仍有很大差别：一是越南尽可能照搬了FATF(40+9）建议框架，反洗钱法适用的范围明确扩展到房地产、娱乐场所、赌场等非金融行业有关组织和个人，不同于中国在反洗钱法原则规定基础上采取“从银行业到整个金融业、再扩展到特定非金融机构”循序渐进的覆盖模式；二是越南反洗钱法设定了基本可疑交易标准，并区分银行、证券、保险、有奖游戏领域和赌场等设定针对特定行业的报告标准，而中国反洗钱法目前只分别针对银行、证券期货、保险三个行业制定了可疑交易报告标准，并逐步推行以客观标准为辅、主观分析为主的工作模式（除支付机构完全依靠人工识别外）。（三）金融情报体制按照国际惯例，各国参与反洗钱国际合作主要包括以下四个方面合作：加入并批准实施有关反洗钱国际公约；在对洗钱和恐怖分子筹资的调查、检控和相关诉讼时，迅速、有效地提供最大范围的司法协助和引渡；对等反洗钱主管机关之间的合作、金融情报中心相互交换与反洗钱有关的信息和资料等；参加国际或区域性反洗钱国际组织。总体来说，中越两国都把加强反洗钱国际合作作为反洗钱法的重要内容之一，从法律层面确立了国家开展反洗钱国际合作的基本原则和依据，以及中央银行、司法部、公安部等国家机构应承担的相关合作内容与责任。具体包括：一是在平等互惠原则下，根据国家缔结或参加的国际条约开展反洗钱国际合作；二是由反洗钱行政主管部门即国家中央银行在其职责范围内，代表本国政府与有关国际组织、金融情报机构开展反洗钱合作；三是涉及洗钱犯罪的刑事司法协助（包括冻结资产、引渡、法律援助等）由司法部门按照有关要求办理。越南反洗钱法对国家参与反洗钱国际合作的专门规定，为中越两国开展有效的反洗钱合作提供了坚实的法律基础。（四）．法律责任规定过于统一从法学理论上讲，法律责任一词颇为复杂，这里的“反洗钱法律责任”是与法律义务相关联，特指未履行反洗钱法规定的法定义务或责任，而应承受某种不利的法律后果。中国反洗钱法按照国家一贯立法模式，即在一些条款较多的法律中，将法律责任列为单独一个章节，分三个层次：首先规定了反洗钱行政主管部门（中国人民银行及各级分支机构）和国务院有关部门从事反洗钱的工作人员违反反洗钱法应承担的法律责任。其次对反洗钱义务主体（金融机构、特定非金融机构）及其高级管理人员、直接责任人不按规定履行各项反洗钱义务的行为分别规定相应的法律责任，即采取“双罚制”。最后，与《刑法》相衔接，规定违反反洗钱法规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。相反，越南反洗钱法并未针对反洗钱监管主体、义务主体制定相对应的责任条款，只是在草案第三十五条单设“违规处理”，笼统地规定了所有机构若违反规定应依法给予行政处罚，个人视违规行为性质和严重程度依法给予纪律处分、行政处罚或追究刑事责任。越南对反洗钱相关法律责任的规定过于统一宽泛和笼统，势必造成两种危害后果：一是不利于规范本国反洗钱行政监督管理行为，极有可能遭遇行政权力滥用的风险；二是不利于保护行政相对人的合法权益，影响反洗钱义务的正常履行。三、目前，中越反清洗合作的主要困难和不足（一）金融合作层级较低目前我国凭祥、东兴等中越边境地区城市都建立了辖区反洗钱联席会议制度、金融监管协调合作制度，不断加强边境反洗钱工作合力，已与邻近越南高平、谅山、广宁等三省初步开展了一些有关经贸、投资等金融领域的会晤，但合作层级较低。虽然中越两国中央银行的结算与合作协议约定双方应在干部培训、经验交流、信息交换、指导商业银行从事边贸结算和打击洗钱和假币流通等领域进行合作，但目前两国在反洗钱等金融监管方面还缺乏深入地合作，已开展的金融合作也仅限于货币兑换和边境贸易结算，尚未针对反洗钱工作建立沟通和协商的稳定性制度安排。随着中越两国贸易、投资等各方面的交往增长迅速，跨境洗钱及恐怖融资风险亦不断增加，当前中越反洗钱合作与发展已跟不上两国经贸往来增长的步伐。（二）法律上并不统一。两国国受金融市场体系健全程度、金融机构发展状况、金融监管政策等方面差异影响，目前中越两国反洗钱发展极不均衡。一方面，主要是越南反洗钱工作相对滞后，未出台正式反洗钱法、承认地摊银行（又称地下钱庄）合法性，没有制定有关携带越南盾现钞出入境的相关规定，客观上为不法分子利用两国法律规制的不统一从事边境违法犯罪活动提供了可乘之机。另一方面，人民币与越南盾都属于不可自由兑换货币，虽然中越两国都允许边境地区商业银行对外加挂两国货币汇率牌价，但商业银行加挂的汇率牌价还没有在结算中起到主导作用。实际上由于两国货币官方汇率形成机制的缺失，现行汇率一定程度上仍受边境“地摊银行”的操纵，直接导致两国无法就预防和打击洗钱违法犯罪等核心问题达成共识。（三）构建情报共享机制，为洗钱犯罪提供信息支持按照FATF以及《联合国反腐败公约》制定的国际标准，成员国必须建立一个国家级中心，专门从事收集、分析、移交可疑资金交易，为打击洗钱等严重经济犯罪提供情报支持。洗钱行为本身所具备的跨国、跨境特点也要求反洗钱行政调查必须具备极高的效率，以保证对洗钱违法犯罪活动的及时打击，而要真正发挥反洗钱行政调查的有效性很大程度上取决于各国金融监管部门、执法部门以及其他负有反洗钱职责的部门之间的通力合作，包括国际反洗钱情报网络的沟通和相关信息的交流，以及对各种可疑交易和资金往来的跟踪监测和国际协查等，因此，构建情报共享机制显得尤为重要。事实上，中国自2004年组建金融情报机构——中国反洗钱监测分析中心以来，一直致力于加强国际情报互换，逐步实现金融情报交流“互惠互利”，为打击洗钱犯罪提供强有力的信息支持。但是，迄今为止，越南并没有设置专门的金融情报机构，只是在反洗钱法草案中明确由越南国家银行代表本国与他国金融情报机构开展合作，中越两国受自身所处法律环境及相关条件限制，还未在查处、控制和预防中越边境洗钱等违法犯罪活动上形成合力，跨国反洗钱情报共享机制缺失已成为制约中越两国反洗钱深入合作的首要障碍。（四）边境地区保障机制一是目前中越两国在边境地区互设金融机构较少，尽管我国中国银行、工商银行、农业银行等部分银行已与越南相关银行建立了代理行关系，且中国银行在越南胡志明市设有分行，越南西贡汇商银行也在南宁设有代表处，但两国之间直接提供金融服务的金融机构互设基本处于真空，制约了边境金融机构反洗钱工作的开展。二是由于人民币币值稳定且升值空间大，因此深受过境边民、客商欢迎，携带大额人民币现金出入境现象屡见不鲜。虽2010年6月以来中越边境（防城港、崇左、百色）三市开始允许中方商业银行办理跨境贸易人民币结算试点业务，但据广西海关进口额和国际收支进口支付额的比对数据显示，中越边境城市贸易进口项70%以上仍不通过银行办理，而以民间结算方式为主，主要包括地摊银行、交易双方直接现钞结算等，这些都使得大量跨境资金易游离于银行反洗钱监测分析范围之外，加重了边境地区反洗钱工作难度，同时也给洗钱等违法犯罪活动提供了更大的生存空间。三是大多数边境口岸地理位置偏远，民众反洗钱意识不强，同时当地设立的金融机构本身技术手段滞后，反洗钱工作人员专业技能和业务素质也相对较低，在日益高端、复杂、智能化的洗钱违法犯罪面前，难以做到及时防范和应对。四、中越反清洗合作战略发展方向（一）建立健全边境银行合作机制中越两国在已初步搭建的合作框架基础上，整合两国反洗钱和反恐怖融资资源，建立全方位、多层次、宽领域的反洗钱国际协调合作机制，对双方反洗钱合作模式及近期、中期和远期的目标、手段和方式进行规划，并以协议形式确定下来。一是设立专门组织机构。成立中越反洗钱国际合作机构，由两国分别选派国家反洗钱主管部门有关人员共同组成，负责组织、指导和协调双方边境地区反洗钱工作，联合打击跨境洗钱和恐怖融资活动。同时，自上而下构建两国邻近城市（如我国广西、云南与越南谅山、广宁、老街等地）相应层面间合作机制，并常设工作协调机构，加强两国省级、边境地市级以及县级相应监管部门联系与对话。二是建立定期会晤制度。中越两国应建立固定的会晤制度，进行定期信息互通、经验交流、可疑线索移交、案件协查等方面合作，就有关边境地区反洗钱法制建设、管理政策差异进行讨论交流，争取在地摊银行等反洗钱管理措施上达成基本共识，规范两国反洗钱联合行动，促进边境地区反洗钱工作的深入开展。三是鼓励边境银行自主合作。积极引导、鼓励中越两国边境地区的商业银行，尤其是城市、农村合作金融机构自主开展反洗钱合作，针对涉外客户身份识别、跨境贸易可疑监测等难点签订反洗钱合作协议，进一步探索加强合作的途径和内容。（二）合作的纽带2012年2月FATF通过了新的《反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准》（新版40条建议），对各国的反洗钱工作提出了更高的要求，因此，按照国际新标准进一步完善国内反洗钱立法是摆在中越两国面前的紧迫任务，也是实现跨境反洗钱合作的纽带。一是作为FATF的正式成员国，中国理应按照新版40条建议要求研究修订一套既满足国际标准又符合我国国情的反洗钱法律制度，增加防扩散融资、强化信息透明度、强化政治公众人物审查、引入风险为本的反洗钱方法等国际要求，同时，结合当前国内发展实际，对现金管理、大额和可疑交易报告、客户身份识别等反洗钱配套规章中不合时宜的相关规定进行完善，强化条款的实用性和可操作性。二是越南虽然尚未加入FATF，但是充分实施反洗钱通行国际准则是反洗钱国际合作的前提，因此，应尽快根据新版40条建议对反洗钱法草案进行充实修正，合理兼顾越南国情，摒弃不合国际标准条款，特别是在单设金融情报机构、治理地摊银行等方面同国际通行规则接轨，以实际行动兑现参与国际打击洗钱和恐怖融资犯罪活动的承诺。（三）完善打击洗钱及恐怖主义融资犯罪的司法协助协定司法协助主要包括引渡、涉外证据搜集、犯罪收益国际没收及境外追偿等，且国际没收及境外追偿也是跨国洗钱犯罪斗争的最有效手段之一。一是中越两国应在平等互惠的基础上，积极运用双方已签订的刑事司法协助协定，拓宽有关打击洗钱及恐怖融资犯罪领域的协作内容，就配合境外冻结、引渡、追偿等核心问题达成共识，改变目前不法分子引渡困难、犯罪收益追讨无果的局面。二是同为发展中国家，中越两国政治文化、经济金融等体制具有同质性，应充分利用反洗钱国际平台，发挥双方已加入反洗钱国际公约、协定和国际组织作用，联合中国—东盟区域其他国家倡议FATF增加关于发展中国家从发达国家追偿本国犯罪分子境外赃款赃物的建议和指引，严厉打击和遏制将犯罪资产转移海外以及犯罪