工资债权的社会保障机制研究

工资债权的社会保障机制研究

一、优先权用于破产财产分配的优先经济全球化加剧了破产公司和没有偿还贷款的公司无力支付原有雇员工资的风险。工资保障不仅是各国立法者所担心的问题,也是国家劳工组织所关注的问题。与之有关的一项国际劳工标准——《1949年工资保护公约》第11条对此做了规定。劳动者工资债权保护通常是通过工资债权在破产财产分配中序位安排来实现的,劳动者工资索赔优先权利益范围取决于国家安排。为了保护商业信用体系,大多数国家将工资优先权限于在破产财产分配中的优先,而不能优先于抵押、留置以及对特定财产的特殊优先权。仅有少数国家的破产部分工资债权绝对优先,如法国、西班牙、墨西哥等。但在破产雇主无可分配财产,以及仅有用于抵押、留置等财产时,工资优先权毫无效果。实践证明,破产法并不能对劳动者工资债权实现提供充分保障,尤其是在经济危机的时候。《中华人民共和国企业破产法》(2006)关于债权保护与全球大多数国家一样,工资优先权限于在破产财产分配中的优先,其在破产财产分配序位中位居第二,即破产费用和共益债务在破产财产中优先于工资债权。2008年全球金融危机引发了企业倒闭潮,2012年世界经济复苏缓慢,欧洲主权债务危机持续发酵,外需严重不足,又开始出现企业“倒闭潮”。企业“倒闭潮”凸显我国企业破产法对工资债权保护之有限性。(1)首先,依法倒闭的企业可能根本无可分配之财产以偿付积欠的工资。其次,企业破产程序冗长,工资债权长时间内无法实现。再次,我国广东存在大量的三来一补企业根本没办法破产,还有许多企业基于各种考虑选择非法解散或根本不解散、不履行正常清算义务或不申请破产、不依法注销工商登记,恶意逃避工资、货款等各种债务的非正常性倒闭方式。本文拟通过研究德法两国劳动者工资债权保护立法变革,结合我国地方经验,为我国工资债权之社会保障立法提供若干建议。二、破产组织中的欠薪保障1877年德国《破产法》将未支付工资列入破产债务,破产程序开始前六个月的工资请求权为破产财团,优先保障。1994年10月5日德国议会通过了新《破产法》(1999年1月1日生效),取消了有关工资请求权的最优先顺位,破产前六个月的工资属于破产财团的规定亦被删除,仅在破产管理人有继续经营管理该财团之处分和劳动者提出要求时,前六个月的工资仍可纳入破产财团。(2)但破产程序中社会计划方案所产生的债务仍然为财团债务,有优先保障。(3)为避免劳动者生活陷入困境,德国建立了破产欠薪保障基金,对雇主无支付能力时的雇员提供一定的破产欠薪补偿。其法律依据为德国《社会法典》第3部(SGB)第183-189A破产欠薪补偿以及第358-362条破产欠薪保障补偿的再分配。德国破产法改革旨在修正旧法单纯保护债权人的唯一目的,强调对债务人正当利益以及社会整体利益的保护。通过设置挽救债务人事业的重整制度,维护社会财富与就业,并通过设立破产欠薪保障基金,保障社会公平。(4)德国的破产欠薪社会法保障具体内容如下:(一)破产欠薪基金破产欠薪基金经费来自于由雇主单独负担的费用,公法上的雇主因有国家保障,不存在破产风险,所以无需缴纳破产欠薪基金费用。所征收的费率根据基金的储存和使用情况进行调整。2009年征收率为雇员工资的0.1%,2010年提高至0.41%,2011年降至0.0%,2012年为0.04%。(5)缴费基数为工资总额(thegrosspay)。2008年12月31日之前,破产欠薪保障基金由职业公会每年征收(6),缴纳至社会保险机构。2009年1月,社会保险费征收机构改革后,雇主所应缴纳的破产欠薪保障费包括在雇主需要缴纳的所有社会保险费用中,由主管代收机构(医疗保险机构)一并按月代征。德国联邦就业局(theEmploymentAgency)负责破产欠薪基金的支出。社会保险机构将征缴的破产欠薪保障费交付联邦就业局用于支出破产欠薪补偿金。依据SGBIII第175条规定,就业局从破产欠薪保障基金支出的项目,除了所欠工资之外,还负责给付强制性缴费,包括法定医疗保险、养老保险、社会护理保险以及就业促进费。(7)(二)受害者被纳入破产前仅有受雇劳动者方可申请破产欠薪补偿支付。雇员的身份认定以“劳动关系”存在为判断标准,并且所有类似劳动关系的受雇劳动者亦被涵盖在内,包括家内劳动者、被雇佣的学生、实习生、学徒、退休人员和临时雇佣者。只要他们在破产前或期间已提供劳动并被欠工资即可,涵括被外国企业雇佣在德国工作者,以及临时出国的受雇者。受雇劳动者身份,诸如能显著影响公司的管理合作者的受雇者身份认定可能有问题。在有疑问的情况下,联邦就业局会要求提供“依据保险法(仅在德国)对管理合作者评估”做出的评估表。(8)(三)德国德国具有偿债能力的．雇员必须在雇主发生以下事由时,方可申请破产薪酬补偿费(9):(1)雇主因无力偿债宣告破产,且破产庭启动了破产程序;(2)其他雇主无偿债能力。如破产资金不足以支付破产程序费用而被拒绝破产申请,或者公司完全停止经营活动,或在德国境内完全闭厂而无法提出破产程序者。由此可见,可申请破产欠薪保障基金支付的事由不仅限于公司破产,更是扩及到雇主支付不能的其他情形。(四)工资请求权的计算可获补偿的工资债权仅限于破产程序开始前的最后三个月的劳动报酬。如劳动者不知雇主破产而继续工作,则可继续请求,直到知悉破产之情事时,方开始起算三个月期间。(10)工资请求权的范围包含所有工资和一切书面约定的津贴,主要包括工资和薪金、加班、周末和节假日工作、夜晚加班的额外报酬、红利和奖金、圣诞节过节费、其他金钱形式的支付、年度特别费用支付(年终奖)、喜庆假日过节费、部分疾病津贴或产假津贴、差旅和娱乐消遣费、假日补贴、佣金等形式的劳动报酬。破产薪酬补偿费的支付,应当与法院判决的数额相一致。若垫付部分超过法院判决应当支付的工资数额,则超过部分必须追偿。(五)破产欠薪赔偿金与失业救济金除了申请破产欠薪补偿金,受雇劳动者还可申请失业救济金,因为前者与劳动关系是否终止并无关系,但如果破产欠薪补偿金与失业救济金在同一时期授予,则两者相互抵销。同样,同一时期受雇劳动者因新工作或自营职业所获得的收入也会与破产欠薪补偿金相互抵销,除非该劳动收入是在被授予破产欠薪补偿金之前所获得的。三、法国企业工资担保计划1804年《法国民法典》明确规定了工资优先权。法国民法赋予工资优先权的法律效力十分强大,不仅优先于普通债权,也优先于抵押债权,并且债务人未来取得的动产或不动产都能成为工资优先权之标的物。(11)但为促使受雇劳动者及早实现其权利,避免工资债权积累过大而损害其他债权人利益,优先受偿的工资债权仅限于一定时间内未支付的工资。(12)法国企业一般不会破产,该国法律有较为完备的防止企业破产规定。(13)在法国登记注册的股份公司、责任有限公司、有限合伙企业、普通合伙企业有义务每年公布他们的资产负债表。若没公布,则将被处以罚款。当企业公布的财务状况中出现濒临破产边缘迹象时,企业或利益相关人可向法院申请启动自愿调解程序或企业重组计划来尽量避免企业破产。为防止企业破产和保障工资债权,1973年12月27日法国第73—1194号法令引进了“工资担保计划(Thewageguaranteescheme)”,要求雇主强制缴纳一定的费用,当雇主处于破产企业重整、清算或宣告破产时,被拖欠工资的雇员不需要提起索赔请求,而是向国家工资担保基金(“Fondsnationaldegarantiedessalaires”)以受益人名义申请垫付所积欠的工资额。(14)该计划类似一种强制雇主保险制度,以雇主的公司之间团结原则为基础。法国工资担保法律制度具体内容如下:(一)ags在计划实施中的权责法国“工资担保基金”的管理组织为“工资担保计划管理协会”,又称为AGS,该协会由法国全国雇主协会(CNPF,现改名为MEDEF)、中小企业联盟会(CGPME)和全国农业信贷银行联合会(CNMCCA)依据1973年12月27日的第73—1194号法令共同创建。AGS基于管理协议而被授权实施工资保障计划,其在计划实施过程中的主要职责是:(1)负责收缴和储存雇主缴纳的费用;(2)负责向法定代表人(债权人代表或法院书记员或方案执行人员)发放用于解决工资索赔问题的资金;(3)负责弥补之前被垫付或使用的款项;(4)负责维护本制度或本协会的合法利益;(5)负责保存或记录所有的交易账户。1996年法国创建了AGS的代表机构DUA(theDélégationUnédicAGS)。AGS将其所拥有的技术和财政管理权限授权于该机构。该机构的主要职责在于:(1)为雇员诉讼代表主张权利提供所需资金;(2)对监管保护程序、破产程序或清算程序中已垫付部分的收回(追偿);(3)担保计划合法利益的维护;(4)编制所有的交易账户资料;等等。2011年1月1日起,法国社会保险中央机构负责收缴和储存由企业缴纳的工资担保费。(二)计划的范围工资担保计划的范围由法国劳动法典第L.3253-6条规定,主要有(15):1.企业社会组织参所有私营领域雇主都必须要参加雇员工资担保计划。包括零售商、手工业工人、农民、专业人士(自2006年1月1日起参与计划)、私法法人(Legalentities)、临时雇佣机构、国家持多数股的企业。公法法人、雇主家庭成员、分租公寓协会无缴纳工资担保计划费用义务。2.破产企业雇员无论雇佣合同以何种形式签订,只要受雇于雇主,与其有法律关系的法国企业雇员,均是工资担保计划的潜在受益人。非在法国国内注册但在其国内营运的欧盟国家企业跨国破产时,该破产企业雇员亦属于工资担保计划的受益人。欧盟2002年9月23日关于“破产企业的雇员保护”的2002/74号指令第8条规定于2008年1月30日转化为法国法,依其规定,为来自其他欧盟成员国的雇主工作的雇员均能享受其所工作的成员国工资保障。法国雇员工资保障计划的受益者覆盖至所有受薪劳动者,无论该雇员的雇主是否按时交纳保险费,亦无论陷入经济危机的企业的未来前景及其资产状况,只要发生索赔事由(即垫付事由),负责雇员工资保障计划实施的机构均有义务从保险费中调动资金,提前支付工资。3.ags福利计划的给付受工资担保计划保护的工资债权范围包括:(1)雇员和学徒的所有劳动报酬;(2)劳动合同终止的补偿;(3)利润分享和员工奖金计划应支付的数额;(4)法律或协议所授予的福利计划项目。《法国劳动法典》第L.3253-17和D.3253-5确立了AGS垫付数额的最高额限制原则。2012年AGS可垫付最高额为72744欧元。(16)4.适用ags发生率工资担保计划资金来源主要为:(1)雇主的强制性缴费。费率由AGS理事会拟定和调整,以给付雇员的劳动报酬为计算基础;(2)雇主迟延缴纳的惩罚性加收数额;(3)向雇主追偿的已垫付或使用的款项。5.工资保障计划的履行工资担保计划保护的有效申请必须以启动保全程序、破产程序或法律解决为前提,并通过司法代表向AGS提交应付雇员工资的申请。当保全、破产和清算程序启动,债权人必须申报债权,雇员可豁免申报。在接管程序中被指定的司法代表检查雇员的诉请并将其列表,然后将列表转发给破产管理人予以证实。当企业没有所需资金时,司法代表通过递交事先准备好的申请请求参与工资保障计划,并转发给AGS的管理和研究中心(CGEA),然后由司法代表向有关雇员支付这些款项。一旦司法代表完成了其参与,法庭成员将负责提交一份额外报告给CGEA。四、职业基本保险德法两国工资请求权的社会保障变革的主要原因在于抵御工资给付不能的社会风险和最大可能避免企业破产风险。我国深圳和上海两地亦建立了企业欠薪保障基金。该机制在应对企业倒闭所引发的欠薪风险,保护工资安全以及维护社会稳定中起着积极作用。依照《立法法》第8条规定,对非国有财产的征收只能制定法律,因此强制性向企业征收欠薪保障金必须有法律依据。深圳有特区立法权,通过特区立法权制订《深圳经济特区欠薪保障条例》等同于全国人大常委会立法;上海无此特殊立法权,《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》由市政府颁布,明显违反《立法法》。我国有必要总结地方成熟经验,借鉴德法两国工资债权保护之立法变革,将社会保障机制引入到工资保护,通过法律形式予以确认和规范。(一)工资优先权是非经济评价的债权我国《企业破产法》第113条规定,破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,破产人所拖欠职工的工资属于第一顺位清偿之债务。第109条规定,对破产人的特定财产享有担保权的权利人,对该特定财产享有优先受偿的权利。然而,基于社会稳定和民生保护,优先保护工资债权已经成为我国司法界的共识,执行实践中,工资甚至优先于担保债权。(17)这不仅与法律规定相冲突,亦受《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》所建立的参与分配异议之诉制度的制约。破产法之外寻求新的工资债权保障机制实为必要。工资债权社会保障机制一旦得以建立,应当强化破产法对一般债权人保护以及促进企业重生之功能。法国作为工资债权保护最好的国家,其破产法中的工资优先权也仅限于一定时间内的工资债权。《法国民法典》第2101条第4项规定,受雇人享有优先权的债权为过去一年及当年的报酬,薪金雇员与学徒仅对最近6个月的工资享有优先权。而我国破产法对工资优先权行使没有时间和数额的限制。由于我国工资积欠时间较长(主要是未足额发放的加班工资),企业一旦陷入经营困难,劳动者集体讨薪,企业可能就被这“最后一根稻草”压倒,而丧失重整之机会。因此,我国应相应地修改破产法,对得以优先受偿的工资时间和数额予以限制,未得到优先偿付的工资可作为一般债权参与破产财产分配。(二)第一,将欠薪保障基金纳入社会保险德法两国现有的工资债权社会保障模式是一种雇主强制保险的模式,即苛以企业强制缴费义务,由社会保险机构统一征缴、储存和运营。但社会保险机构并不负责欠薪垫付的申请、审核以及支出。法国由AGS负责欠薪垫付申请的受理、审核和支出,德国则由就业局负责欠薪垫付申请的受理、审核和支出。其好处在于,收支分离,确保欠薪保障资金与财政资金相独立,并通过社会保险机构实现对该笔资金的专业化运行和管理。我国深圳和上海所采取的欠薪保障基金未纳入社会保险范围。欠薪保障费的征缴工作由市人力资源社会保障局所属的社会保险经办机构负责,征缴上来的欠薪保障费进入市财政专用账户。虽然《深圳经济特区欠薪保障条例》(2008年修订)第11条和《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》(2009)第7条规定,欠薪保障基金纳入财政专户管理,实行收支分离。但欠薪保障基金归属于政府财政账户,由政府支出,所以极易被政府挪为他用。我国台湾地区虽然也采取积欠工资垫偿基金的模式,但欠薪保障费的有关收缴、垫付及运作等业务,委任劳工保险局办理。借鉴德法两国以及台湾地区立法之经验,结合我国已有之地方资源,我国可采取欠薪保障基金的模式,但欠薪保障基金的收缴和运营的业务应委托给社会保险经办机构,而不进入财政账户。欠薪垫付申请受理、审核、支出以及追偿等工作则由人力资源和社会保障局具体负责。(三)欠薪保障适用范围我国工资债权社会保障适用范围有三种选择:(1)与劳动法用人单位范围相一致,即企业、个体经济组织、民办非企业单位、国家机关、事业单位和社会团体等全部用人单位;(2)企业;(3)企业和民办非企业单位等组织。深圳和上海已经实施的欠薪保障基金适用范围有所不同,前者适用于企业、其他经济组织、民办非企业单位等组织,但个体工商户除外。后者仅适用于企业。其共性在于将国家机关、事业单位和社会团体排除在适用范围之外。相对而言,深圳市适用范围较上海市要大。由于公法法人无破产之风险,将公法法人排除在欠薪保障适用范围,与德法两国相一致,具有其合理性,但是,相较于德法两国工资社会保障适用于企业等经济组织之外的自然人雇主,我国深圳和上海两地显得尤其狭窄,特别是上海。鉴于我国劳动法以及社会保险法适用范围之制约,我国工资债权社会保障适用范围至少应与劳动法及其社会保险适用范围相一致,即中华人民共和国境内企业、个体经济组织、民办非企业等经济组织作为用人单位都应纳入工资社会保障适用范围而负有工资保障费缴纳的强制性义务。(四)已退出企业欠薪处理的企业申请欠薪保障,必须具备一定的条件。深圳市规定,用