公共管理课件-政府计划调控

政府计划调控第一节现代市场经济需要政府对经济的计划管理一、政府计划管理为市场经济体制所必需

市场经济体制与计划经济体制最大的区别是对经济的调节所运用的手段不同，即前者以市场式的自发调节为主，后者以人为的计划调节为主。但这并不等于说市场经济体制不需要计划管理,相反政府计划管理为市场经济体制所必需。这是因为：

1、市场机制不能解决国民经济发展的战略性、全局性和长远性问题2、市场机制不能保证宏观经济的稳定性3、市场机制不能保证基础设施和公用事业的发展4、市场机制不能保证经济决策的正确性、准确性和及时性5、市场机制无法调节关系到国计民生的公共物品的供给

6、市场机制不能完全实现公平的收入分配

一、政府计划管理为市场经济体制所必需在市场经济体制下，对于市场调节所具有的上述缺陷和不足，如果不及时加以纠正和弥补，就会对经济总量平衡、结构平衡、基础设施建设、公共物品的供给乃至整个国民经济的健康发展和社会稳定产生不利影响。

政府宏观调控所担负的总量平衡、结构调整、战略研究、规划制定、生产力布局、政策协调、经济预测、信息引导等重大任务，从某种意义上讲都是计划管理所涉及的内容和方面。只有坚持并加强宏观调控中的计划管理，才能保证整个国民经济在市场机制作用的基础上持续、快速、健康地运行和发展。

二、计划管理在西方市场经济国家中的实践

第二次世界大战以后，西方一些国家开始制定计划，用计划指导经济活动。最初是英国、法国采用国民经济的“计划化”来管理经济，以补充政府财政、金融调节手段的不足；后来日本、意大利、德国也用计划控制经济，特别是日本政府采取“诱导性”计划和产业政策对国民经济进行干预，被称之为强政府下市场经济的亚洲模式；60年代中期，德国、英国正式确立计划机制。到目前为止，法国、荷兰、挪威、瑞士、日本等国家实行指导性计划，美国、德国用长期计划方式调节经济，亚洲“四小龙”也搞长期计划和短期计划。

二、计划管理在西方市场经济国家中的实践

西方国家计划管理的内容和方式一般是：1、提出社会经济发展的中长期目标；2、提供经济信息和预测；3、制定竞争规则，维护市场次序，完善竞争机制；4、直接干预经济活动，如搞基础设施和公共事业服务，直接投资国防工程和国有企业，兴办教育、文化和卫生事业；5、必要时也干预某些稀缺资源的产量或提出干预价格、利率、汇率及税收政策；6、通过税收和社会保障体制来调节收入，纠正市场分配不公的结果；等等。

三、我国社会主义市场经济需要政府计划管理

在社会主义市场经济下，市场机制对资源配置起基础性作用，但“市场失灵”所反映出的某些盲目性、局限性、近利性等缺陷和不足，需要靠计划管理来克服；市场调节难以实现的社会经济目标，需要靠计划管理来选择；社会基础设施建设、公用事业的发展和公共物品的供给，需要靠计划管理来保证。首先，我国坚持以生产资料公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。第二，我国是一个发展中国家，经济发展起步晚、水平低，目前生产力布局还不够合理，商品经济不发达，市场体系不完善，企业缺乏激励机制和约束机制，经济发展处于非均衡的环境中。

三、我国社会主义市场经济需要政府计划管理

第三，我国现阶段经济发展的重要目标是要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家。第四，我国已加入世贸组织，面对经济全球化的新形势，只有在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用国际国内两个市场，优化资源配置，拓宽发展空间，以开放促改革促发展，才能实现国内经济与世界经济的互接互补。

第五，我国在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中，随着原有资源配置方式、经济运行机制以及利益分配格局的变化，很容易导致国民经济运行和发展的混乱及偏差。

第二节政府计划管理的性质、作用和任务

一、政府计划管理的性质1、市场经济中的计划管理是一种全局性的宏观管理在社会主义市场经济条件下，作为国家宏观调控手段之一的政府计划管理，不再是包罗万象，特别是不包括对企业自主经营单位进行指令性的计划管理，而只是对国民经济的比例、速度、结构、规模、布局及重点建设项目等宏观层次问题进行总体规划。2、市场经济中的计划管理是一种战略性的宏观管理管理的重点不是放在短期计划的制定上，而是放在中长期计划、重大方针政策的制定上。管理的对象不是放在短期的生产调度和物质分配上，而主要是放在对国民经济发展进行总体规划、经济预测和战略部署上。同样，管理的手段不是放在控制型的指标和项目上，而主要是放在协调服务型的调节引导上。

一、政府计划管理的性质3、市场经济中的计划管理属于政策性的指导调节调节的重点不再是计划体制下较为具体的项目，而是经济的总量平衡、结构调整、生产力布局等宏观层次的问题，以及宏观经济政策的制定和协调，是对国民经济的发展作整体规划和指导，界定一定时期社会经济发展的方向和目标。同时，调节的方式不再是指令性的直接管理，而是指导性的间接管理。

二、政府计划管理的作用

计划管理在政府宏观经济管理中具有极为重要的作用，主要表现在：保证社会扩大再生产所必须的比例，保持国民经济协调发展；集中力量解决国民经济发展中的重大问题；协调各方面的利益关系等几个方面。作为国民经济管理的基本依据、重要环节和有机组成部分，作为国家宏观调控的重要手段，计划管理在政府宏观调控体系中从总体上发挥着导向和协调作用。

三、政府计划管理的任务

计划管理是政府在一定时期内组织和管理国民经济和社会发展的构想以及形成和贯彻这一构想所必要的宏观经济管理过程，其核心问题是要解决社会生产与社会需要之间在时间、空间上不平衡的矛盾。计划管理的基本任务就是要经常地、自觉地保持国民经济平衡运行，协调发展。1、确定国民经济和社会发展的长远战略2、编制和执行国民经济和社会发展的五年计划和年度计划

3、核算和分析国民经济和社会的重大比例关系，研究和调节人、财、物的重大平衡关系和流向、流量，做好国民经济的综合平衡第三节政府计划管理的内容和形式

一、发展战略规划：方向性计划

经济发展战略，是指一个国家或地区在较长时期内，对国民经济发展所做出的全局性总体谋划和总体对策，是方向性的计划。发展战略的特性为；一是全局性，二是长期性，三是层次性，四是阶段性，五是相对稳定性。发展战略的作用是：首先是作为政府组织和管理经济的基本依据；其次是作为政府经济计划管理的纲要；再次是政府制定具体的中长期计划的直接依据；最后，它是实现速度、比例、效益三者统一的关键。从纵向结构来考察，基本内容包括：（1）战略指导思想。（2）战略目标。（3）战略重点。（4）战略步骤。（5）战略措施。从横向的角度来考察，它包括产业结构转换战略、区域经济发展战略、国土及自然资源开发利用战略、科技发展战略、人力资源开发战略、社会发展战略和环境保护战略等。

二、整体框架设计：框架性计划

整体框架设计体现社会主义的规定性，包含纲要性内容的战略性或方向性计划。

其指导思想、主要内容和实施途径为：1、指导思想和方针2、主要内容和特点3、实施方法和途径

三、总量规模控制：调控性计划

（一）总量平衡1、总量平衡计划。纲要性或框架性计划包含总量平衡的内容。总量平衡计划是关于各种总量指标平衡关系和相互参数协调关系的计划。

2、总量平衡内容。它主要包括总供给与总需求，以及经济增长率与物价总水平上涨率，国民收入的生产与分配使用，工资收入增长幅度与劳动生产率提高幅度，投资增长率与储蓄增长率，国际收入与国际支出，通货膨胀率与就业率，国民经济增长与社会事业发展等。

3、总量平衡方式。我国社会主义市场经济总量平衡的方式，除了市场经济的一般调控，即适应性、控制性和促进性的调控外，还反映社会客观需要的增长和依据资源可供量的增加，制定经济增长和总量平衡计划，实行引导性的需求和供给管理。

三、总量规模控制：调控性计划

（二）规模计划

1、规模计划的性质。规模计划从属于总量平衡计划。

2、规模计划的内容。对那些具有特殊性的经济总量实行规模计划：一是国民经济总量，包括国民生产总值和货币供应总量等；二是特殊部门或行业的经济总量，主要是粮食、棉花、原油、化肥、钢材和发电量等的总产量或总供给量；三是特殊社会经济活动的总量，主要是基本建设投资总规模和信贷总规模等。

3、规模计划的方式。规模计划在总量关系中的确定，是它的基本方法。

三、总量规模控制：调控性计划

（三）个量选择

1、计划分配与市场选择。

2、计划选择的性质和特点。计划分配与市场选择是对立和排斥的，而在现代市场经济条件下，两者可以统一起来，即形成计划指导下的市场选择，或运用市场机制的计划选择。

3、计划选择的内容和形式。

其一，依据一种总量规模内部各构成方面的不同特性及其相关性状况，制定分类标准和结构计划，然后运用市场机制，对属于各个类别的不同对象，分别进行统一的评价和选择。其二，依据一种总量规模及其结构关系和性能，制定个量规模和数目的计划，以及规定准入资格和行为标准等，然后对要求进入的厂商按市场竞争和优胜劣汰原则，进行公开、公平和公正的评价、选择和监督。

四、公共资源动员安排：介入性计划

公共资源动员计划，是纠正市场失灵的计划，是直接介入市场的政府计划。基本内容和结构1、收入分配和社会保障计划2、公共产品和公用事业计划3、国有经济计划主要手段和方式：1、分配；2、投资；3、经营。

五、政策型和指标型的计划

（一）政策型计划政策型计划，是指把政策作为计划的主要对象、基本内容和表达方式，即确定政策目标，通过对各种主要政策的规划设计，运用各种政策手段来指导和调节经济运行的一种计划形式。政策型计划的特点：一是规则性；二是指导性；三是弹性约束；四是全社会性。政策型计划的内容和结构：其一是发展战略政策；其二是整体框架政策；其三是总量规模政策；其四是实施手段政策。五、政策型和指标型的计划

（二）指标型计划指标型计划是以指标为计划的内容和表达形式。计划指标是计划目标、任务、内容和结构的数量反映和表现。一个完整的计划指标，是由指标名称和指标数值两部分组成。指标名称反映经济和社会发展的内容及其特征，指标数值是指标名称的具体数字，它包括绝对数和相对数。指标型计划主要通过指标的制定和发布或下达，来组织和指导经济活动。计划指标可分为预期指标和即期指标、数量指标和质量指标、实物指标和价值指标等。指标型计划的实施有两种主要的途径和方式，一是行政命令，二是经济手段。预测型计划指以企业自主行为和市场自发运行为前提，以科学预测为主要内容，以信息发布为主要形式的经济计划。

第四节政府计划的制定和实施

一、政府宏观经济计划体系（一）计划的内容结构1、按照反映社会再生产活动的内容不同，政府宏观经济计划可以划分为经济发展计划、科学技术发展计划和社会事业发展计划。2、按照经济活动的性质和类型的不同，政府宏观经济计划可以划分为国有经济计划和非国有经济计划。

一、政府宏观经济计划体系（二）计划的期限结构1、长期计划。长期计划是指计划期限在十年以上的计划，也称远景规划。它规定着国民经济和社会发展的方向、目标和重大建设项目的部署，体现党和国家在一定时期政治、经济和社会发展的总路线、总方针和总任务，是具有战略性和纲领性的计划。2、中期计划。中期计划是指五年左右的计划，它是国民经济计划的基本形式，是在长期计划的指导下制定的。它是长期计划的分阶段计划，是联结长期计划与年度计划的纽带。

一、政府宏观经济计划体系

（二）计划的期限结构3、短期计划。短期计划一般是指年度计划，是发展国民经济的行动计划和贯彻中长期计划的具体执行计划。长期计划确定经济和社会发展的方向、轮廓和目标；中期计划则把长期计划分段安排，是国民经济计划的基本形式；年度计划则对中长期计划起保证作用，是发挥部门、地方、企事业单位的积极性，将中、长期计划付诸实施的行动计划。三者作为一个统一的整体，体现出国民经济计划的动态结构。

一、政府宏观经济计划体系（三）计划的层次结构1、中央政府计划2、地方政府计划3、政府部门计划（四）计划的性质结构1、指令性计划。指令性计划是国家下达的具有强制性并要求保证完成的计划。2、指导性计划。指导性计划是由国家制定和下达的不具有行政强制力、主要依靠经济杠杆和经济政策促其实现的计划。

二、政府宏观经济计划指标体系（一）计划指标体系的内涵政府宏观经济计划的目标和任务是通过文字说明和计划指标两部分内容表现出来的。文字说明部分，主要用来分析当时的政治经济形势，阐明计划期国民经济和社会事业发展的主要目标、方针和任务。计划指标是计划文件的基本内容，它是计划目标和任务的具体数量表现，具体反映计划期经济和社会发展所要达到的规模、速度、比例、布局和经济效益等。计划指标由指标名称和指标数值两部分组成，同时要涉及到一定的时间和空间范围。指标名称是经济和社会活动的表象特征，表现一定经济和社会活动的量，可以用绝对数或相对数表示。

二、政府宏观经济计划指标体系（二）计划指标体系的分类1、数量指标和质量指标数量指标是反映国民经济发展水平、规模及速度的指标。它可以是绝对数，如产品产量、产品产值、投资额等；也可以是相对数，如产量、产值的增长速度等。质量指标是反映产品质量、建设效率、人财物资源的利用等各项经济效益和生产、工作质量的指标。在质量指标中带有经济技术性质的那部分指标，称为经济技术指标。经济技术指标科学性强、难度大，其准确性极为重要。经济工作要以经济效益为中心，就必须重视和加强研究经济技术指标，建立一套行之有效的国民经济技术指标体系。数量指标是质量指标的基础。

二、政府宏观经济计划指标体系2、实物指标和价值指标实物指标是使用价值指标，它是反映产品或劳务量的自然状态或自然属性的指标，以重量、面积、长度、体积、件数等为计量单位。价值指标是以货币为计量单位的指标。价值指标有两种计算方法：一是按现行价格计算的非可比性价值指标，主要用于对同一时期的结构、比例分析；一是按不变价格计算的可比性价值指标，即不论哪一年的产品或劳务量，都按某一年的单价来计算，使不同时期的指标具有可比性。实物指标是价值指标的基础。价值指标是实物指标的货币量表现，反映了复杂的社会生产关系，具有综合性。

二、政府宏观经济计划指标体系3、预期指标、考核指标和核算指标预期指标是在一定时期内对市场运行态势和政府期望的经济、社会发展的状态所确定的预期值。预期指标主要包括一些反映宏观经济总量的指标。考核指标是对计划执行单位的生产建设经营成果以及国民经济各部门、各地区成绩优劣进行考核的指标。核算指标是指编制国民经济计划过程中进行平衡核算所依据的指标，如各种产品的单位物量消耗定额、单位生产能力投资等。4、单项指标和综合指标单项指标是指某一个经济项目的指标。综合指标是指由某一类或若干个相互联系的单项指标组成的反映总量关系的指标。

三、政府计划的制定

（一）编制计划的程序1、调查研究，掌握基本情况，正确预测未来。2、提出计划任务，确定计划期国民经济和社会发展的具体指标。（二）编制计划的方法1、基本方法——综合平衡法综合平衡法，就是根据客观规律的要求，从国家的自然条件和经济、技术状况出发，借助各种平衡表的编制和建立综合平衡数学模型，从数量平衡关系上进行计算、安排、对比、分析，以揭示和确定国民经济各个领域之间的客观联系，从而达到合理安排各项比例关系和协调衔接各项计划指标。

三、政府计划的制定综合平衡的实质和核心是价值形态的总量平衡，主要是总需求与总供给的平衡。综合平衡的关键是重点平衡，包括国民经济中主要比例关系的平衡、社会生产中基本生产要素和重要产品的供需平衡。重点平衡是总量平衡的支柱和骨架。综合平衡的实现方式是动态平衡。2、辅助方法。运用综合平衡法时，在数据的收集和分析加工、指标的推算和预测等过程中还需要配合使用其他一些辅助方法。这些辅助方法主要有：（1）因素分析法。（2）定额法。定额是对生产经营活动中有关产品数量、质量以及人力、物力、财力利用和消耗等方面规定的标准。（3）系数法。系数法是根据反映国民经济相关指标之间联系的相对稳定的比例系数来测算计划期有关指标的方法。

第四节政府计划的制定和实施四、政府计划的实施（一）执行与调控（二）协调和修正（三）检查、监督、评估和转换五、政府计划的社会参与制度和依托系统（一）社会参与制度（二）社会依托系统1、完整的市场体系和枢纽2、重要的市场主体和结构3、市场和政府中介组织

第五节深化计划管理体制改革，提高计划管理效率

一、当前计划管理中存在的问题和原因

1、微观经济放开搞活的同时，国家计划对其缺乏有效的宏观指导和调控，计划管理的综合平衡职能难以充分发挥，对发展极不平衡的部门和“瓶颈”产业的政策倾斜和直接配置资源往往心有余而力不足；2、组织社会范围内资源的合理配置，优化产业结构，使产业结构科学化、高度化、现代化方面还不尽人意；3、在宏观调控过程中，计划、财政、金融和产业等相关政策及措施还难以协调和配套；4、国家计划的制定与执行缺乏科学性和合理性，计划调节所需的信息缺乏、滞后；5、计划调节的领域主要是国有经济活动，调节范围还有待不断扩大；6、计划工作的民主化和法制化建设还有待不断加强。

一、当前计划管理中存在的问题和原因出现上述问题的主要原因是：在思想上人们对计划管理在社会主义市场经济条件下的特