我国居民居住在自然保护区内的现状与发展

我国居民居住在自然保护区内的现状与发展

自1973年中国建立第一个自然保护区，即广东省鼎湖山自然保护区以来，自然保护区的建设和发展迅速。2012年，中国拥有26000个自然保护区，总面积超过150万公里。在这面积庞大的自然保护区内,有很大一部分土地属于农民集体所有。自然保护区内有集体林地,这必然涉及到自然保护区管理与集体林权之间的冲突。现实中,这个冲突往往是以牺牲集体林权为代价:集体林地被划入自然保护区以后,农民自己所有的林木被禁止采伐却没有相应补偿,只有每年每亩不到10元的生态公益林补助。实际上,有些被划入自然保护区的林地还没有列入生态公益林范畴,结果是连这个不到10元每亩每年的补助都没有。这直接导致自然保护区内居民生活陷入贫困,甚至引发群体上访甚至暴力冲突事件。这的确是一个严重而复杂的问题,其中纠结着复杂的生态保护与集体林权的平衡问题,也关系到少数民族文化与发展的问题,因为我国的自然保护区内事实上居住着大量的人口,其中多数是少数民族人口。如果不从理论上厘清其中的关系,并从少数民族的实际情况出发探索解决问题的路径,这将使我国的生态保护、集体林权和民族发展陷入三败俱伤的困境。集体林权是自然保护区内居民的宝贵财产,要解决自然保护区内居民发展困境,一个核心的路径是需要在自然保护区管理的框架下,探索以集体林权为核心的财产性收入增长机制,实现自然保护区内居民的财产性收入。由于全国自然保护区内居民遭遇的问题大同小异,基于调研之方便,笔者选择少数民族聚居区的广西壮族自治区开展了深入调研,试图寻求突破。一、林地使用情况复杂,使用与管理不规范截止2010年,广西林业自然保护区共有63个,总面积139.2万公顷,其中集体林地100.59万公顷,占72.26%,集体林面积为94.4万公顷,占67.8%。(P.65)广西63个林业自然保护区当中,有9个自然保护区内的林地全部是集体林地,它们是:崇左白头叶猴国家级自然保护区、银竹老山自治区级自然保护区、建新自治区级自然保护区、邦亮长臂猿自治区级自然保护区、大王岭自治区级自然保护区、泗水河自治区级自然保护区、涠洲岛自治区级自然保护区、弄拉自治区级自然保护区、百东河市级自然保护区。另有一些自然保护区中集体林地所占比例较高,其中集体林地比例超过90%的有:七冲自治区级自然保护区(98.76%)、老虎跳自治区级自然保护区(97.24%)、拉沟自治区级自然保护区(96.52%)、银殿山自治区级自然保护区(95.90%)、寿城自治区级自然保护区(94.66%)、青狮潭自治区级自然保护区(94.03%)、古修自治区级自然保护区(93.72%)、德孚县级自然保护区(92.96%)、海洋山自治区级自然保护区(90.49%)。(1)在广西63个林业自然保护区中,只有少数几个自然保护区的林地全部属于国有,没有集体林地。但是,即使是在这些没有集体林地的自然保护区内,其林地使用情况却很复杂,因为不少林地尽管属于国家所有,但使用权却属于农民集体。比如广西猫儿山自然保护区的林地全部属于国有,但其中存在“插花林”问题。猫儿山自然保护区1976年建立之初,为了维护保护区界限的完整性和保证当时社区集体的经济利益,当时保护区界限内零星分布的一些村民种植的毛竹林,以借土养苗的形式(即土地是国家所有,零星分布的毛竹林可以由当时的集体经营)保存在保护区内,其中约60%分布在核心区和缓冲区。当时的猫儿山自然保护区管理机构与社区签订了允许村民长期经营砍伐的协议。该保护区内的插花毛竹林由社区群众一直经营至今。据现场调查,猫儿山自然保护区内现有群众经营的毛竹插花林53块,共计1996亩,而且毛竹林面积正在不断加大。毛竹插花林的林地也已经被当地人民政府重复颁发了《山界林权证》。(2)又比如广西雅长兰科自然保护区,其林地也是属于国家所有,但是问题却很复杂。雅长兰科自然保护区是2005年从雅长林场划分出来的,而雅长林场林区的居民很早以前就陆陆续续迁入。1953年,政府开始在林区勘测建立林场工作。1954年8月建立雅长林场,地跨乐业、田林两县5个乡镇160个村民小组。建场初期,林区内共有村民不到7000人。随着林区人口不断增加,目前共有4500多户29000多人口。20世纪80年代初,“林业三定”工作启动,林场和林区村民的用地矛盾开始突出。为此,当时的乐业县政府和雅长林场共同协商后规定,以村屯为单位划给一些林地作为自留山由村民使用。但是,在这项工作过程中,由于工作不细致,导致出现土地权属证书与实际不相符的情况,还出现重复发证的情况,这给后续的纠纷埋下了隐患。1989年,自治区政府组织工作组对整个雅长林区进行综合治理,确定雅长林场面积共108.8万亩,其中在乐业县境内86.2万亩,在田林县境内22.66万亩。随后,根据《广西壮族自治区雅长林区综合治理工作方案》和林区人口分布、数量、立地条件等因素,在林区内划出群众生产生活用地(所有权仍为国有)11.7万亩,其中乐业县8.77万亩,田林县2.9万亩。2006年9月龙滩水库下闸蓄水,乐业县境内共有8个移民点移民后靠,生产安置用地问题又凸显出来,库区移民圈地、占地情况频发。2005年,在雅长林场的基础上建立兰科植物自然保护区时,为了保持自然保护区的连片性,将群众的4.5万亩生产生活用地划入自然保护区范围。2009年9月,雅长兰科自然保护区晋升为国家级自然保护区。目前,雅长兰科自然保护区内居民生活问题突出,居民与自然保护区管理部门的冲突较为突出。(3)在广西大瑶山,1982年,广西壮族自治区人民政府批准建立大瑶山水源林保护区。1993年,金秀县决定从大瑶山水源林保护区中划出27907.9hm2土地,按照自然保护区的要求进行管理。1997年,根据《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》的规定,为了切实解决由大瑶山自然保护区局部出现群众持有“自留山”证而影响保护区工作开展的问题,金秀县人民政府下文对大瑶山自然保护区进行确权发证,调整大瑶山自然保护区管理的面积为25594.7hm2,确定其范围内土地属于国家所有;同时,对保护区内的人工林、经济林,在坚持“谁种谁有”、“砍树还山”等原则处理。但在实际执行过程中,问题却很复杂,“砍树还山”很难实施。(4)自然保护区内有集体林地,通常就有农民在这些土地上耕作、生活。截止2010年,广西林业自然保护区有63处,其中57处有人居住,共涉及145个乡镇1626个村4804个自然屯13.1万户农户56.6万人口。(P.65)而自然保护区内的居民当中,很大一部分又属于少数民族人口。比如广西素有“八山片海分半田”之称,是一个山多地少多民族杂居的自治区。12个世居民族中,瑶、苗、侗、仫佬、毛南、仡佬、彝、水8个民族基本居住在山区,壮族约有一半人口也居住有山区,各民族遍居八桂大地的山山水水,几乎不存在没有人迹的地方。因此,在建立自然保护区过程中,许多划入自然保护区范围内的区域都有少数民族村寨。有些自然保护区内居民不多,但自然保护区周边的居民还是不少,他们的林地在自然保护区内,和自然保护区的管理也是息息相关。比如广西大瑶山自然保护区核心区和实验区内没有村屯,仅缓冲区内有1个村屯(即忠良乡永和村龙安屯),有村民16户共54人,全部为瑶族人口。该屯村民以林副业生产为主,2007年人均纯收入1183元。但是,该自然保护区周边则涉及9个乡镇20个村,总人口9892名,大部分为瑶族。(P.146)二、林地的经营实际上,我国的自然保护区内,世世代代生活着不少的少数民族人口。他们长期居住在山里,“靠山吃山”,形成了自身的生活方式。但是,在严格执行《自然保护区条例》后,居住在自然保护区内的少数民族村民失去了原有林地的自主经营权,不同程度地陷入贫困。据调查,近年来,广西自然保护区内及周边群众的人均纯收入约1300多元,仅为同年全广西农民人均纯收入约2000元的70%。其中,人均纯收入低于1000元的自然保护区有24个,占自然保护区总数44%,人数达31.8万人。自然保护区内群众的年均有粮为289公斤,比全区人均有粮484.6公斤少182.6公斤。其中人均有粮低于250公斤的自然保护区有20个,涉及人数约26.5万人。比如金秀大瑶山国家级自然保护区周边的群众有67000多人,人均有粮116公斤,缺粮897.8万公斤。(5)在我国其他省份,情况大同小异。山区居民贫困,有其复杂的原因。但是,自然保护区内居民普遍比其他山区居民更为贫困,其中一个重要的原因就是我国自然保护区管理制度造成的。我国的自然保护区管理制度主要体现在《森林法》和《自然保护区条例》这两个法制层面:《森林法》第三十一条规定采伐森林和林木必须遵守下列规定:(一)成熟的用材林应当根据不同情况,分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年或者次年内完成更新造林;(二)防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林,只准进行抚育和更新性质的采伐;(三)特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐。《自然保护区条例》第二十六条规定:禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;但是,法律、行政法规另有规定的除外。第二十七条规定:禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要,必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的,应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划,并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准;其中,进入国家级自然保护区核心区的,必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。第二十八条规定:禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科研的目的,需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的,应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划,经自然保护区管理机构批准。这些规定,几乎将居住在自然保护区内的农民的生产活动全部禁止。“靠山吃山”,其中的关键是能对山林进行经营。靠山却不能经营山林,这必然会导致靠山居民失去谋生的主要手段,影响自然保护区内居民收入,甚至对他们的生活是一种致命的打击。笔者在调研中了解到,在广西某自然保护区有一位农民彭某于20世纪80年代初期在自己承包的集体林地上种树造林,期望能致富。几年后,该片林地被划入自然保护区缓冲区。这位老农民十多年来一直申请采伐,没有结果。2010年,这位老农民去世,但他至死也没有收获自己的劳动成果。而访谈中了解到的更多的案例则是因为山林禁伐导致家长无力送孩子去读书,有的则生病没钱去治疗。在广西某自然保护区内,有户瑶族家庭,夫妻二人于20世纪90年代初期3个孩子先后出生时种植了20亩的杉树,期望十几年后能采伐林木给孩子走出大山接受好的教育。但是,十几年以后,正当这3个孩子即将陆续中学毕业进入大学的时候,这片即将采伐的山林被划入自然保护区范围,被禁止采伐。这3个孩子的求学之路因为经济困难最后全部在高中阶段戛然而止,没有一个进入大学。其中有1个孩子高中毕业考上了大学,因为没有钱而放弃了。另外2个高中没毕业干脆就放弃了学业。目前这3个孩子都在外地干零工。针对自然保护区对居民的影响,有研究人员在福建武夷山自然保护区进行的调查结果显示,63%的被调查居民认为自然保护区的建设减少了家庭的经济收入,18.5%认为增加了家庭收入,16.0%和2.5%认为家庭经济收入没有受到影响或对此影响不清楚。自然保护区给社区居民造成损害的重要程度排序为:限制资源的利用(4.38)、野生动物的破坏严重(4.17)、旅游收入分配不均(3.72)、减少就业机会(3.26)和忽视居民的利益(3.16)等。这个调查结果显示,自然保护区内居民对自然保护区现有建设模式的不满情绪是普遍存在的。我国的自然保护区管理制度确实存在严重的问题:一方面是根据生态保护的需要划定自然保护区,严禁采伐林木,严禁开展生产经营活动;另一方面,却没有任何补偿制度。这直接导致自然保护区内居民的集体林权被无偿占有了。近年来,我国建立了森林生态效益补偿制度,看似可以在一定程度上弥补自然保护区内居民的损失。但是,森林生态效益补偿制度对自然保护区内居民来说存在这样的问题:一是森林生态效益补偿制度针对的是公益林,而公益林的范围和自然保护区的范围是两个不同的范围,其中只有一部分自然保护区划入了公益林范围,有些自然保护区并没有划入公益林范围,也就是说,有的自然保护区的森林是无法得到森林生态效益补偿。二是森林生态效益补偿的标准太低,目前大概每亩林地每年只有10元人民币。这点补偿,对自然保护区内的居民来说可谓是杯水车薪。比如自然保护区内某村民承包了20亩集体林地,如果是让其自由经营,种植林木或者种植经济林,每年的收入是可观的。特别是在南方种植速生丰产林,笔者调查了解到,1亩林地1年的收入可以超过200元,20亩林地1年收入就超过4000元。但是,现有的森林生态效益补偿的金额每年却只有200元,相差悬殊。三、社区居民经费短缺在生态保护问题越来越得到公众重视的大背景下,自然保护区建设必定会越来越得到加强。但是,在自然保护区建设快速发展的同时,村民的权利意识也在越来越得到增强,村民的林地被无偿或低补偿地划入自然保护区的路径越来越遭遇挑战。比如在武夷山自然保护区内,有调查发现,64.2%的被调查者认为,最困难的问题是由于社区居民从保护区中所得的收入减少,造成社区居民资金不足;58.0%认为补偿措施不到位,社区居民预期收益未能兑现。解决自然保护区内社区居民面临的问题,是实现自然保护区可持续发展的关键。特别是自然保护区内居住的很多村民是少数民族人口,这必然还要涉及到复杂的民族发展问题。所以,面对自然保护区内居民发展困境,我们需要有总体的路径规划。在这些总体的规划中,需要有对自然保护区的区划调整,也需要有对自然保护区管理体制的改革。但笔者认为,最为关键的还是要从自然保护区内居民的集体林权之物权属性出发,采取适当措施,增加自然保护区内居民的财产性收入。(一)管理契约、经济补偿与．的关系在我国自然保护区管理中,遇到的最大问题就是如何保障自然保护区内居民对其集体林地的权益问题。当前,我们禁止在自然保护区内采伐林木和其他经营活动,这严重侵蚀了自然保护区内居民对其集体林地的权益。针对这个问题,我们需要多方位探索解决路径。在国外,自然保护区的土地权属管理形式多种多样,主要有自然保护区(或国家公园)建立在国有土地上、地方政府所有土地上或者私有土地上三种形式:在国有土地上建立自然保护区或国家公园,是国外大多数自然保护区或国家公园的土地权属情况。例如,美国的国家野生生物自然保护区和国家公园的土地全部归联邦政府所有;在地方政府所有的土地上建立自然保护区或国家公园,则在那些联邦政府不拥有土地所有权的国家比较普遍,如德国或澳大利亚;在私有土地上建立自然保护区或国家公园,国家需要采取措施予以补偿或激励,通常包括赎买、置换,还有就是管理契约模式。比如1949年英国将“管理契约”制度引入到自然保护区管理中,在自然保护区建立前,管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商,要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地。在达成一致后,双方签订具有约束力的“管理契约”。由于土地权利人的权益受到影响,管理部门应给予土地权利人一定的经济补偿。在我国,面对自然保护区内的集体土地问题,我们也需要有适当的制度安排,其中,征收、赎买、租赁和置换,都是可以考量的方向。征收和赎买这两者,都是发生了土地权属的变更,即由集体所有变为国家所有。两者间的区别则是,征收更强调了国家意志,具有强制性,在经济补偿方面也往往低于赎买。当前,对自然保护区集体林地进行公益征收的呼声比较高,但笔者认为,由于我国土地征收方面的冲突较多,土地征收制度也不太完善,所以在自然保护区建设方面,尽量不要选择征收这种模式。从维护自然保护区内居民权利和维持自然保护区管理的需要出发,建立赎买制度也许是较好的选择。当然,这需要我们的土地管理制度作出必要的调整,因为目前我国的土地管理制度中还没有建立赎买制度。实际上,政府赎买自然保护区内的集体林地是彻底解决保护与利用这一矛盾的根本办法。据了解,浙江会稽山自然保护区采取了县政府赎买集体林地将其转为国有的方式,以每公顷20.25万~45万元的价格赎买山林1069.3公顷。(P.63)当然,赎买这一方式,遇到的一个大问题就是价格的确定问题,因为中国实际上还没有土地所有权的买卖制度,自然保护区内集体林地赎买实际上缺乏定价机制的参照。当然,由于赎买是平等主体间的一种民事契约,只要符合平等、自愿,土地赎买的价格多少是可以通过谈判获得的。考量到赎买的价格可能会很高,政府难以通盘接受,在这种情况下,租赁方式就成为我们的另一个选项。在自然保护区管理中,对集体土地实施租赁,这在制度上没有障碍。实际上,笔者觉得,在当前情况下,由于政府难以一次性支付高昂的赎买费用,租赁方式可能是比较好的选择。当然,租赁时,重点需要考量的是租赁期限和租赁价格。租赁期限方面,需要考虑自然保护区的长期建设问题。从长远来看,用自然保护区的方式来保护生态,这未必是一种经久不衰的方式,几十年甚至几百年以后,我们可能会改革生态保护的方式,自然保护区建设也可能逐步放弃,所以,我们未必需要用征收、赎买这种方式来维系。所以,我们可以考虑使用租赁的方式,比如租赁期限定50年或70年。租赁价格方面,比较公平的参照标准就是相似林地的租赁价格。为了应对未来的变化,我们可以选择租赁价格调整机制,比如每10年调整一次。(二)完善立法,强调生态补偿对自然保护区的森林来说,其最大的贡献是生态效益,所以,对自然保护区内居民来说,要求生态补偿就是其合理的要求。当前,自然保护区生态效益补偿机制的建设重点需要解决“谁补偿、补给谁、补多少”这三个问题。这三个问题中,核心的问题是“补多少”,这个问题非常难以回答。笔者在此也不准备回答这个问题,但笔者倾向于在补偿路径和补偿数额的确定机制进行探索。笔者认为,从补偿来源路径方面分析,大体可以分为市场路径、政府路径、社会路径这三种。市场路径,即由市场来进行补偿。这种路径主要适用于生态产品比较明显的,比如水源林自然保护区,其生态产品即优质水源,这是比较容易测量的。这种情况下,我们可以对优质水源的使用者收取一定的费用来补偿自然保护区内居民。另外,当前正在兴起的碳汇交易,我们不能忽视森林所有者的贡献。政府路径,即由政府用纳税人的钱来进行补偿,比如当前的森林生态效益补偿。社会路径,即让社会来参与补偿,主要是社会工作人士组织的社会捐赠,这部分钱也可成为自然保护区居民的补偿路径。当前,我国在上述三种补偿路径方面,发展都很欠缺,需要有更大的决心和智慧来推动。对于市场路径,《森林法》第8条规定:“煤炭、造纸等部门,按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金,专门用于营造坑木、造纸等用材林”。但是,法律的这项规定实际上从来没有执行,原因就是没有具体操作性。另外,该条法律也没有明确将水源林列入补偿范围。为了公平体现森林在蓄水方面的功能,我们需要进一步完善法律:一是明确将水源林列入补偿范围,二是需明确操作办法。对于碳汇交易中的利益,我们也需要让其回归到森林所有者。对于社会路径,当前急需的是要改革中国慈善事业的管理体制,鼓励民间捐赠组织发展,增强捐赠活动的透明度,激发社会公众对生态建设事业的捐赠热情。对于政府路径即森林生态效益补偿,当前需要突出解决的是两个问题:第一个问题是补偿范围的问题。当前,我们的森林生态效益补偿范围仅限于“生态公益林”,这个范围是远远不够的,它直接将部分自然保护区内的森林都排除在补偿范围之外,很不合理。其实,不管哪种森林,其生态效益总是存在的,只是有多少的差异。所以,生态效益补偿应该是面向所有森林的,尽管可以在补偿数额方面有所区分。第二个问题是补偿多少的问题。这个问题极其复杂。学界目前争议的标准就至少有4种:按生态保护者的直接投入和机会成本计算,按生态受益者的获利计算,按生态破坏的恢复成本计算,按生态系统服务价值计算。在上述标准当中,“生态保护者的直接投入和机会成本”和“生态破坏的恢复成本”都面临一个问题就是生态产品还有生态价值以外的价值,包括经济价值,如果将生态产品的成本全部算到生态获益者,这是不公平的。而“生态受益者的获利”与“生态系统服务价值”这两个标准实质上是将一个商品的价格交由其使用价值来决定,这不符合“价值决定商品价格”这一基本原理。同时,这还面临一个问题就是:补偿标准高昂,财政无法承受,因为生态功能服务价值是一个天文数字。比如据林业专家测算,广西的森林生态功能服务价值每年大约8000亿,全国的森林生态功能服务价值每年更是超过10万亿,政府财政没有能力支付这笔费用。针对生态效益补偿多少的问题,笔者觉得可以探索“公众意愿标准”,亦即生态效益补偿多少的问题由社会公众的意愿来决定。生态产品有其作为普通商品(比如木材)的经济价值,还有其生态价值。生态产品的经济价值由市场来决定,遵循市场经济的规律。生态产品的生态价值则具有公共产品属性,应该由公共财政来支付。那么,公共财政应该支付多少呢?这应该取决于公众对生态产品的需求程度和支付意愿。在几十年以前,生态环境破坏并不严重,还没有成为一个社会问题,公共财政无需为森林等生态产品支付费用,生态产品完全由其经济价值按照市场规律来决定去留。近年来,生态破坏日益严重,人们发现市场机制作用下的森林等生态产品已经降到必须标准以下,于是,人们愿意支付一定的费用来进行“补偿”,以提高生态产品的保有量。至于支付多少,这取决于公众对生态产品保有量的期待。比如,如果公众觉得森林保有量太低,需要大幅提高,公众必然就愿意支付更高的费用来补偿。高补偿一段时期后,森林保有量可能提高到了公众期待的水平,生态问题不怎么突出了,公众必然就希望降低补偿标准。一旦降低补偿标准,森林保有量又会下降,下降到一定程度,引起公众的担忧,公众必然又会提高补偿标准。如此往复。当前,中国的生态问题已经非常突出,远远低于公众期待的标准,这个时候,我们应该大幅度提高补偿标准,促进森林等生态产品保有量。至于如何确定补偿额度,这需要社会公众的积极参与,需要引进公共治理的决策模式。(三)扩大自然保护区内居民的参自然保护区除了能提供丰富的生态效益,现实中往往还能带来可观的经济效益,主要是在实验区内开展的旅游等活动。按照现行的法制,在自然保护区的实验区内是可以开展旅游活动的。《自然保护区条例》第18条规定:“缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动”。可见,在自然保护区实验区,主要可以开展旅游、驯养繁殖野生动物、繁殖野生植物等三种产业。自然保护区内的旅游,由于它属于生态旅游,越来越称为当前的旅游新热。但是,在这种旅游开发中,其经济效益却常常与自然保护区内居民失之交臂,而是被一些旅游开发商独占。为了自然保护区内居民的发展,我们需要在自然保护区旅游开发模式方面做出调整。当前,自然保护区内的旅游开发活动主体限于自然保护区管理机构。《自然保护区条例》第22条规定,自然保护区管理机构的主要职责包括在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下,组织开展参观、旅游等活动。《自然保护区条例》第29条规定:“在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的,由自然保护区管理机构提出方案,经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后,报国务院有关自然保护区行政主管部门批准;在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的,由自然保护区管理机构提出方案,经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准”。这样的规定,实际上直接将自然保护区内居民排除在旅游开发主体之外。这对自然保护区内居民很不