智慧城市与食品安全社会共治

一，食品安全社会共治是智慧城市建设的一个有机组成部分党的十八大提出要建设“生态文明”的美丽中国，进一步昭示了中国共产党加强生态文明建设的意志和决心，智慧生态城市将成为未来城市发展的新方向。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。所谓“生态智慧”，是以信息化为驱动，结合清洁技术的深入应用，推动城市生态转型和高效运转的建设运动，旨在通过先进适用技术应用和开发建设模式创新，综合运用信息科学和技术、生态经济学原理和系统工程方法去改变城市的生产和消费方式、决策和管理方法，建设生态高效、信息发达、经济繁荣新型现代化城市。生态智慧城市的建设离不开食品安全的社会共治。今年8月27日，发改委等国家八部委发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中也多次提到了食品药品安全，把基本形成食品药品安全信息化体系列为主要目标，要求在食品药品领域建设具有溯源追查，社会监督等功能的市场监管信息服务体系。民以食为天，食以安为先。自2008年三聚氰胺奶粉事件以后，食品安全一直是中国从百姓到最高领导关注的一个焦点和热点。最近一些年来危害食品安全的犯罪发案数量居高不下，重大恶性案件时有发生，严重危害人们群众生命健康安全，社会反响强烈，在一定程度上影响了社会的和谐与稳定。对于食品安全实行社会共治，是从根本上解决食品安全的一个关键举措，对于维护社会稳定，改善民生，维持安定的政治局面，有着重大的实践意义，也是智慧生态城市建设的一个有机组成部分。二，无锡市在智慧城市建设和物联网用于食品安全的实践在2012年中国智慧城市发展年会上，无锡凭借智慧产业与智慧基础设施稳步推进、政府服务能力突出、典型应用和组织体系建设领先的优势，荣获全国智慧城市第一名。国际电气和电子工程师协会（IEEE）倡导的全球智慧城市试点计划于2014年8月7日揭晓，无锡市与意大利特伦托市从全球数百个申请城市中胜出，与最早入选的墨西哥瓜达拉哈拉市一起，组成全球3个试点城市。。无锡市凭借在全球物联网领域的独特地位和推进物联网示范应用的显著成效，得以入选。2014年无锡市推出了《智慧无锡建设三年行动纲要（2014年-2016年）》，《纲要》明确通过“一中心、四平台”即无锡城市大数据中心、电子政务综合信息服务平台、城市管理综合信息服务平台、经济运行综合信息服务平台、民生服务综合信息服务平台以及智慧工业、智慧农业、智慧商贸、智慧金融、智慧旅游等一批应用的建设，将应用范围扩展到民生各个方面。从2012年起到2014年，无锡启动“智慧城市”计划，在全市九大领域开展30多项重点示范工程建设，让物联网全面融合到市民生活当中。其中就包含了食品安全的内容。为保障市民菜篮子的安全，2011年下半年起，无锡一批超市和农贸市场开始试点推行“肉菜溯源系统”。2012年底，已在市区范围内全面建成肉类蔬菜流通追溯体系。根据智慧城市建设行动计划，无锡还将建立全市统一的综合性食品质量溯源管理物联网基础技术平台，扩大基于RFID（射频识别技术）标签的食品安全可追溯范围，进行源头供应、处理、流通（包括批发、配送、零售和团购等）和消费各个环节质量安全信息的可追溯管理，实现对地产环境和农产品相关信息的实时采样、传输、处理和远程监控的智能化。重点选取果蔬、畜禽、水产三个子项目分别实施。然而，目前，无锡市依然存在食品安全监管不到位，食品安全信息沟通渠道不畅，消费者与生产者、监管者——政府之间存在信息不对称等情况。当前无锡的监管模式中，食品经营者、消费者、其他社会力量如第三方认证和检测机构、中立的科学力量等并未有效调动起来，社会共治的局面有待建设。只有完善制度强化政府行政监管、引导其他各类主体在食品安全问题上发挥积极作用、整合社会资源，才能治理好食品安全问题。要从根本上改善食品安全的总体形势，不仅需要让物联网融合到市民生活中，还要注意发动整个社会协同努力，实现食品安全的社会共治。三、食品安全社会共治在中国不仅是民生问题，更是政治问题中国社会科学院发布的《中国社会发展年度报告2013》显示，食品安全成为公众最不满意的前三大事项之一，也受到党和国家最高领导人的高度重视。在2013年12月23日在全国农村工作会议上，习主席强调，“食品安全社会关注度高，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件。再加上有的事件被舆论过度炒作，不仅重创一个产业，而且弄得老百姓吃啥都不放心。‘三鹿奶粉'事件的负面影响至今还没有消除，老百姓还是谈国产奶粉色变，出国出境四处采购婴幼儿奶粉，弄得一些地方对中国人限购。想到这些事，我心情就很沉重。”“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。所以，食品安全问题必须引起高度关注，下最大气力抓好。”2014年10月9日，国务院办公厅发布《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》，要求吸取福喜事件教训，食药行业实行全程监管。通知要求，各地要充分认识食品安全问题的复杂性、长期性、艰巨性，举一反三，完善监管体制，切实管住管好，不搞变通、不打折扣。国务院要求深刻吸取“上海福喜事件”的教训，督促生产经营者落实主体责任。机构改革尚未到位的地方，要保持部门间协调配合、上下贯通，按原渠道部署和落实相关工作，保证工作不断、运转顺畅。各级食品安全委员会要发挥统筹协调、督促指导作用，落实地方政府属地管理责任，明确监管部门职责，推动各方齐抓共管、社会合力共治。因此在中国，食品安全社会共治不仅是一个民生问题，更是一个政治问题。四、由于食品安全问题的复杂性、长期性和艰巨性，必须走社会共治之路食品安全问题具有复杂性、长期性和艰巨性。从复杂性来看，现代食品行业“产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂”，还面临环境污染、非法和不当添加、运输贮存环节不完善等诸多传导性的安全问题。食品生产和消费方式发生巨变并互相作用，消费者希望一年四季都吃到干净、美观、可口、易于加工的高质量的食品，必然面对反季蔬菜以及保鲜剂等食品添加剂。传统农业和食品工业面临向现代化转变，生产的规模化带来了更多化学制品的使用。此外，我国工业化、城镇化快速推进，由传统熟人社会向陌生人社会转型，也给食品安全带来了诚信的道德困境，转型期不安全感带来的浮躁功利心态驱使一部分人采取赌博的、非理性的短期行为方式来牟取暴利。从长期性和艰巨性来看，欧美等发达地区和国家经过100多年的奋斗仍然面临“马肉风波”、“肉毒杆菌污染”、“粉红肉渣风暴”；我国食品量大面广的消费总量、“小、散、乱、低”的产业基础、尚不规范的产销秩序、相对缺失的诚信环境、滞后的企业主体责任意识、薄弱的监管能力在短期内也不可能全面解决；尽管我国食品安全监管体制已在进行改革，但真正整合、融合形成全力还有一个较长的过程；我国食品安全问题正处于并将在一定时期内持续处于易发、高发期。在食品安全治理中，发达国家的经验是除政府负有主要的监管职责外，企业社会责任的承担、消费者运动的强大推动以及媒体的监督力量都发挥着不可或缺的作用。就中国而言，食品安全问题更具有复杂性，目前中国社会处于转型阶段，社会诚信体系缺失；社会监督薄弱，信息不透明；食品的生产者分散，且部分生产者素质较低，生产技术水平较落后，这导致政府监管难度极大。且政府监管中往往存在权力寻租和执法动力不足的问题。将这一问题完全交给政府一方来监管，难以得到满意的效果。国外的经验为我们解决此类问题提供了较好的范式，即是以多方力量为治理主体实行社会共治。2013年，国务院总理李克强针对食品安全问题提出“重典治乱“的整治思路，建立最严格的食品监管制度。调整政府食品安全监管的职能，最终形成市场、社会与政府共同保障社会食品安全的社会共治格局。国务院副总理汪洋强调，要发挥社会主义的制度优势和市场机制的基础作用，多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。所谓食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、相关职能部门、有关生产经营单位、社会组织乃至社会成员个人，共同关心、支持、参与食品安全工作，推动完善社会管理手段，形成食品安全社会协同共治的格局。社会协同共治是创新社会管理和市场监管的基本思路，是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径，也是解决食品安全监管中存在的公共服务分散不均、监管力量相对不足和微观环境复杂多变等突出问题的有效手段。实行社会共治，关键是落实各方责任。企业要落实主体责任，自觉树立质量意识，健全管理制度，形成层层追溯、相互制约机制。政府要履行监管责任，创新监管方式，建立覆盖“从农田到餐桌”全过程的最严格的科学监管制度。社会要强化监督责任，形成人人监督食品安全的天网，让不安全食品没有市场，让生产经营者“一处失信、寸步难行”，让不法分子无处藏身。在食品安全的社会共治中，现代科技手段可以，而且应该发挥重要作用。五、食品安全社会共治的内容食品安全的社会共治即是治理的主体不仅仅是政府监管部门，还应该包括食品的生产者、食品的消费者及消费者运动、企业和政府行为的监督者——媒体、其他社会力量如第三方认证和检测机构、中立的科学力量等。其中，政府是食品安全的监管主体，生产企业是食品安全的责任主体，消费者和媒体是监督政府和企业的主体，第三方认证和检测机构是保证公信力的一种中间力量，科学研究界是控制食品安全风险的技术力量（见图一）。通过整合社会资源，达成上述力量的通力合作，才能治理好食品安全问题。Ifcilin■Tt|JEIfcilin■Tt|JEGstTTi合曙jWlf占dr1*I图一：具有中国特色的食品安全风险社会共治的框架首先，保障食品安全社会共治需要政府严格依法监管。食品安全是一个公共品，保障食品安全是政府的责任，政府是食品安全监管的主体，在食品安全社会共治中起重要作用。政府部门在食品安全的治理中主要职责是：制定和执行食品安全法律法规；建立监管体系和制度；监测国家食品安全的状况、评估和分析食品安全整体风险；承担对食品生产和流通的安全监督和管理。无论是制定政策、制定标准还是市场监管，无论是审批许可还是执法监督，政府始终是食品安全监管权力者和责任者。所以，政府需要积极履行其监管者的法定职责，及时发现问题，并做到执法到场、有效处置，确保食品安全。当然，食品安全监管也有其特殊性。与其它法律的执行不同，在食品安全执法中，执法机构明显处于弱势地位。违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成，且成本极低，其它种类的食品安全违法行为也不易被发现；而执法机构发现问题则必须依赖高科技，同时会产生巨额资源耗费。违法成本低，执法成本高，改变这一不对称的模式，需要强调食品安全的社会共治，通过多种渠道形成对违法违规者的多元威慑，包括采用各种技术手段，对政府执法活动和过程进行全程跟踪和记录，对企业进行全面监管。第二，实行食品安全社会共治需要落实企业主体责任根据现代监管理论，监管可以使风险无限降低，但并不意味着零风险。标准主要针对规范化生产的产品，几乎所有精确的检测都是“靶向性”的，首先需要知道可能有什么才能去检什么。现实中，技术手段无法涵盖所有基于利益驱动的违法添加或不法商贩的恶意隐瞒。换言之，监管部门在穷尽了突击抽检、原料进货查验、索证索票等传统管理方法，以及使用标准、风险评估和检验检测等现代化监管手段后，客观上对潜在风险无能为力。保障食品安全，首先是公权的责任，同时也是市场的责任。由于食品安全问题的复杂性和广泛性，一切都依靠政府监管是不现实的。食品企业的责任是第一位的，也是非常重要的。所有食品安全问题都是生产出来的，如果生产者不生产不安全的食品，如果销售者不销售不安全的食品，那整个社会就不会有食品安全之忧了。从这个意义上讲，企业是食品安全的第一责任人，承担主体责任。既然企业承担了食品安全的主体责任，那么就必须从法律制度上落实其主体责任。例如，食品生产企业的准入门槛应该提高，食品生产的加工环节、原料添加等一切与食品生产安全有关的过程，都应该可控和高度透明。又如，企业生产不安全食品应当承担更加严厉的法律责任。就民事赔偿责任而言，目前的出了食品安全问题被追责的概率偏低，赔偿标准不高，使得企业违法生产的成本太低，不足以使企业有所忌怕。主体责任必须是让违规者忌怕的责任，是让违法者倾家荡产甚至坐牢丢命的责任。所以，提高企业责任承担份额，加大企业第一责任人的责任，是社会共治的重要内容。对企业的诚信情况进行评估以及建立“黑名单”制度也是实行社会共治的重要内容。第三，食品安全社会共治需要行业自律与社会他律共同生效。企业责任扩展到全面，就是行业责任。所谓行业，就是由一个又一个企业组成的共同体。这个共同体，必须维护整个行业的利益，而不是个别企业的利益。食品安全是食品企业共同体的行业利益、共同利益。食品生产如果丢失了安全，当然危及整个食品企业的共同利益和最大利益。所以，食品生产的各种行业协会、组织，要切实承担其职责。一是要把所有食品企业组织起来；二是要制定和完善行业管理的规章制度；三是对于食品企业履行其行业管理责任。相关的食品行业组织对于那些违法违规的食品企业，不仅要用行规处置，甚至应当承担一定的连带责任。对于食品行业组织要进行政府和社会的监督和评估，奖优罚劣，可以利用现代信息技术和手段，对于行业组织的活动以及绩效进行评估和考核。当然，行业自律也是有限的。为了弥补其有限性，还需要靠社会监督。不受监督的企业和行业，也会危及食品安全。所以，社会监督是不可缺少的重要一环。就社会监督而言，有两个方面最为重要：一是媒体监督；二是公众监督。广大群众要有安全消费意识，不要被商家的花言巧语蒙住了双眼。一方面，要自觉抵制虚假广告和假冒伪劣食品；另一方面，还要坚决同食品安全违法犯罪行为作斗争。只有让无视生命的食品安全违法犯罪者成为人人喊打的过街老鼠，我们的餐桌安全才能得到最大限度的保障。应该向欧美发达国家学习，可以以社区的方式对食品安全进行治理，让每一个人——食品安全事件影响最大的群体即消费者、企业，整个食品消费链条上的供应链等与食品有关的各个部门，都参与到食品安全监管的活动中来。让这些与食品安全问题密切相关的利益群体参与食品安全的监管，构成一个社区或者建立一个产业链，可以利用现代信息技术对有关食品安全的信息进行传播和验证。消费者“用脚投票”的市场选择，必然会使下游企业对供货商的食品安全形成强大的倒逼，这有利于食品安全秩序的形成。因此，信息的畅通和透明，民众的执法参与、法律诉讼，市场机制和社会组织功能的发挥等，也是社会共治的重要路径。食品领域的民众维权、公益诉讼，一定程度上可以提高违法者的违法成本，促使经营者自律；而消费者组织、行业协会等社会组织在法律实施中也具有独特功能。政府应从更广的视野去看待这些力量，对他们给予充分的支持和更大的生存空间。民众的执法参与，可以增加执法机构的执法能力，政府有必要合理引导，发挥其积极作用。例如，近年来，全国绝大多数地方出台了专门针对食品领域的有奖举报制度，对食品安全法律的实施起到了较为积极的作用，但也要看到，这些制度在奖金设定、保密等方面不同程度地存在一些问题，影响了制度应有功能的发挥。在福喜事件中，福喜方面承认违法行为已经存在数年。这种长期的生产加工食品的行为必然会涉及很多人。通过有奖举报制度，鼓励内部举报人，本应能争取到这些人对违法事实的举报。然而，由于种种原因，有奖举报制度并没有发挥人们希望的作用。我们认为应该对有奖举报制度进行完善，摒弃立法过程中过度重视执法部门单方需求和没有能充分保护举报者的安全和奖励偏低的缺陷。社会力量的参与，最终都是直接或间接促进公权对法律的实施。要形成两种不同机制的最佳合力，必须进一步加强公权监管，以形成足够的威慑力。福喜事件表明，使潜在的违法者真正感受到法律的威慑力，一方面有赖于“使违法者倾家荡产”的法律责任，另一方面更在于执法者应该有较强的发现违法行为的能力。这种能力的提升，首先有赖于对食品企业抽检执法的安排严格保密，何时抽检、如何抽检应该成为执法机密。只有这样，才能时刻维持公权的威慑力。其次，应尽可能提高对食品企业，尤其是存在很大风险的食品生产和经营企业的年度抽检率。抽检频率越高，抽检越规范，威慑力就越强，食品安全的法律也越会受到尊重和敬畏。食品安全是生产出来的，不是监管出来的。所以，政府部门监管力量再大，也不可能包打天下。若发动群众参加监督，则容易发现问题。譬如那些黑加工窝点能骗过监管人员，却骗不过人民群众，因为就在老百姓的眼皮底下。再如：在出租屋内加工“三无”食品，附近居民马上就能发现；滥用农药种瓜果和用瘦肉精去养猪，瞒不住邻居和其他村民。加之监管人员不可能24小时不间断盯住，而老百姓监管则可以实现“全天候”。所以必须了解人民群众关心的突出问题，必须发现食品安全监管的重点、难点问题，必须组织和动员人群众参与监管，必须遵循群众路线，充分发动和依靠群众，实行群防群治、联防联控。六、无锡市实现食品安全共治的抓手和对策无锡市属于中国大陆最发达的城市之一，不仅在智慧城市建设方面，走在全国的前列，而且经济和社会发展水平在全国也处于前列，整体食品安全形势稳定，趋向向好，但仍然有待完善。无锡市的食品安全总体情况也好于全国平均水平。应该说无锡市也应该在实现食品安全共治方面走在全国的前头。当前，全国、全省正在加快食品药品监管体制改革，理顺多头监管体制，整合监管力量，食品药品监管将迎来新的机遇。但是，要使改革真正取得预期成效，真正效有确保人民群众群众饮食健康安全，关键还在于走群众路线，转变食品监管职能，撬动社会力量，形成社会共治局面。一是必须建立科学、完备的法律法规体系。要设立法律法规，明确政府和监管部门履行责任，食品企业主体责任和社会监督责任，使各类主体进行食品安全监督有法可依、有章可循。按照构建安全社会共治体系的要求，提高社会中间层组织的法律地位，完善新闻媒体的法律地位，明晰消费者的法律地位，维护消费者权益。加快对食品标准的整合、清理、修订，促进食品各类标准规范化管理，建立标准数据库，提高标准透明度。二是创新公众参与机制。从政策制定方面，更加广泛地征求公众意见，听取民意、吸收民智、维护民利；加大信息公开范围和力度，及时公布工作动态，维护人民群众的知情权、参与权、监督权；大力推进有奖举报制度的落实，建立统一的全市食品举报投诉中心，积极运用微信、微博等新兴媒体接受举报、投诉，并借助于现代技术手段，让举报者能随时关注到自己的举报由谁在处理，处理到什么阶段，处理结果怎么样，如不满意，向上面哪个部门进行投诉。进一步简化和优化奖励兑现流程，提高举报奖励的便利性，制定法规，切实保护企业内部举报人的安全和利益，激发群众广泛参与的积极性、主动性。建立健全一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品监管体系，充实食品安全监管队伍力量，特别要加强基层监管机构和队伍建设，配备必要的资源，真正让基层“兵强马壮”，让食品安全监管的“脚”有力前行。三是构建食品安全诚信体系。建立统一的食品诚信信用系统，加快建设企业诚信信息数据库与信息公共服务平台，与公安、工商管理、证券监管等政府部门以及金融机构、实现信息共享，逐步实现食品诚信信用系统与银行征信系统的全面对接。及时向社会公布企业信用情况，尤其是要发布违法违规企业“黑名单”，情节严重的要实行清退和行业禁入，从而实现对失信企业和相关责任人的信用惩戒，为诚信企业创造良好的市场竞争环境，建立真正的激励约束机制。四是推动责任强制保险。借鉴交通管理第三方强制责任保险的方式，建立全市范围内的食品企业责任强制性保险制度。对违法违规的食品企业，支持消费者通过法律渠道起诉，建立消费者诉讼支持制度，追偿经济和精神损失，逐步尝试以赔偿为主代替以经济罚款为主的法律责任，使违法违规企业真正付出“付不起的代价”，使保险公司发挥食品安全的监督责任，更好地维护消费者的合法维权。五是加快建立追溯体系。利用现代信息化手段，特别是物联网、移动互联网技术，发挥复旦大学无锡研究院等物联网用于农业和食品安全的研究机构和企业的作用，逐步推广食品电子追溯体系。在白酒、乳制品、猪肉等重点产业和重点行业加快建立电子追溯体系，通过追溯体系倒逼企业向上游进货等各环节层层审查，严把质量关口，为“问题产品”及时下架召回和食品安全事故的有效处置提供技术支撑。六是夯实基层监督力量。发挥基层组织的作用，构建“三网”，落实“四化”，形成“五机制”，即：构建县（区）、镇（街道）、村（社区）三级监管网络；落实好“监管格式规范化、责任精细化、监管社会化和方法程式化”；形成“宣传教育机制、责任落实机制、常态监管机制、督查考核机制和社会参与机制”。鼓励支持老百姓自行检测或者委托专业部门检测食品质量，监管部门对于群众自行检测或者委托检测的不合格食品应当立即核实，可通知生产经营单位暂停销售。经核实产品不合格的，检测费用由违法企业承担。七是培育发展社会组织。食品产业链条长、业态复杂，政府监管不可能包打天下，必须充分调动社会各方力量，汇聚起共同维护食品安全的合力。实现政府、企业、社会组织、公众、新闻媒体等多元主体共治，是保障食品安全的重要途径。积极培育和支持社会组织发展，解决好社会中间层组织在人力、财力、物力上长期依附于政府部门问题，使其成为真正独立的社会组织。厘清政府与社会组织的职责边界，加快发展行业组织，赋予行业组织一些权力和责任，特别要支持像无锡市农商协会和品牌农产品联盟这样的由企业自主发起的行业组织，推动行业自律。支持培育发展第三方检验检测、认证评审等机构，为购买社会服务，提高效率、降低成本打下基础。建立统一、全面的食品质量标准和检验、检测标准，建立第三方检验检测机构、标准认证机构、风险评估机构、信用评价机构的许可制度，整合食品安全检验检测资源，优化检验检测资源配置，加大科研投入，提高检测能力，及时、准确地发布食品安全信息。加强新闻媒体监督，在确保新闻报道客观、公正、真实、有效的同时，及时准确地发布食品安全信息，保障公众的权益。八是形成风险评估、风险管理、风险交流的三方面保障体系。风险交流非常重要。由于消费者普遍缺少食品安全方面的知识，容易形成食品恐慌，因此政府部门、相关的非政府组织、消费者团体应该担当起责任，进行宣传。同时生产厂家在适当时候也要做类似的宣传，使消费者逐渐认识到国产产品质量是值得信赖的。另外，可以让消费者走进食品企业，进行生产环节透明化的学习和透明化的风险交流。九是结合智慧城市的建设搭建食品安全社