水功能区限制纳污红线指标体系

水功能区限制纳污红线指标体系彭文启【摘要】通过介绍实行水功能区限制纳污红线的背景和必要性，在分析水功能区限制纳污红线内涵和指标体系的基础上，阐述了水功能区限制纳污红线考核指标的确定依据以及水功能区限制纳污红线考核评估体系内容.水功能区限制纳污红线是具有中国特色的、科学的水资源保护与河湖健康保障技术体系,实行水功能区限制纳污红线对保障水资源可持续利用具有重要意义.【期刊名称】《中国水利》【年(卷)，期】2012(000)007【总页数】4页(P19-22)【关键词】水功能区限制纳污红线;指标体系;内涵【作者】彭文启【作者单位】中国水利水电科学研究院水环境研究所,100038,北京【正文语种】中文【中图分类】TV213.4水功能区是指为满足水资源合理开发、利用、节约和保护的需求，根据水资源的自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护和经济社会发展要求，依其主导功能划定范围并执行相应保护标准的水域。水功能区是水资源管理的基本单元，实行水功能区限制纳污是保障水体功能达标的根本途径。当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈，建立和实行水功能区限制纳污制度尤其重要。一、实施水功能区限制纳污红线管理的必要性2010年国务院批复的《全国主体功能区规划》提出的战略目标体系中明确要求主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会，加强水资源节约”的目标，要求实行最严格的水资源管理制度，加强用水总量控制与定额管理，严格水资源保护。2012年国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，这是继2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度以来，对实行该制度作出的全面部署和具体安排。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》要求确立水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。我国是一个水资源问题十分严重的国家，面临着水资源短缺、水污染严重、水生态恶化三大问题。我国在经济高速增长的同时，也付出了巨大的资源和环境代价，发达国家一两百年间分阶段出现的水资源和水环境问题在我国集中显现。我国河湖水污染状况严重，水功能区达标率和饮用水水源地水质合格率偏低。《水资源公报》2010年评价成果表明，约1/5的河流、约1/4的湖泊水质为劣V类，近2/3的湖泊、约三成的水库处于富营养状态。全国水功能区水质达标率为46%,年水质合格率在80%及以上的水源地仅占70%，全年水质均不合格的水源地占评价水源地总数的5.5%。造成我国河湖水功能区达标率偏低且难以短期解决的原因概括起来可以分为三个方面：一是污染排放增长态势难以有效遏制，入河污染物负荷超过水功能区纳污能力；二是河湖生态完整性基础条件保障不足，河流健康受损严重，导致部分区域〃有河皆枯、有水皆污”；三是水功能区综合监管能力不足，监管平台建设滞后，监管制度尚需按照高标准要求进一步完善。水功能区达标率偏低的主要原因是水体受纳污染物总量超过了水功能区的限制纳污总量。全国水资源综合规划调查评价成果表明，化学需氧量或氨氮污染负荷超载水功能区比例占33.1%，是水功能区达标率偏低的主要原因。根据《中国环境状况通报》，2010年全国排放COD和氨氮总量为1238万t和117万t，国家〃十二五”水污染防治规划将COD和氨氮削减比例确定为8%和10%，如果继续保持〃十二五”规划的水污染物削减力度，预期到2030年COD和氨氮的排放量为887万t和77万「以入河系数0.7折算，COD和氨氮入河量估算为621万t和54万t。国务院批复的《全国水资源综合规划》提出到2030年COD和氨氮限制入河总量为573万t和46万t。两者之间比较，前者较后者超出8%和16%。水资源过度开发、无序开发引发河湖环境流量不足的问题十分严重，也是水功能区达标率偏低的原因之一。由于水资源短缺，经济社会发展较快而用水需求较大，供需矛盾十分尖锐，河流生态用水被大量挤占，河流干枯，湿地退化，水土流失严重，致使我国河湖水质状况进一步恶化，最终导致河流湖泊中部分水生生物消失，生物多样性下降，河湖水生态完整性受到威胁。相对水功能区达标率偏低及经济社会对水功能区水质保护的要求，水功能区综合监管能力明显不足。一是水功能区监督管理的法律法规还需要进一步完善，水利部颁布的《水功能区管理办法》及《入河排污口监督管理办法》只是部门规章，需要尽快编制颁布《水功能区管理条例》，为各级政府强化水功能区监管奠定坚实的法律基础。二是水功能区监管能力亟待加强，目前全国重要江河湖泊水功能区监测覆盖率不足50%，省界监测覆盖率不足60%，监测管理手段和能力严重不足。三是入河排污口监管薄弱。入河排污口基本信息不完整、入河废污水定期监测制度不成型、入河排污口审批登记制度不健全、与相关审批制度的衔接没有理顺、部分区域及流域入河排污口管理体制混乱等等问题严重制约入河排污口的有效监管。四是水生态保护与建设的措施体系尚处于探索阶段，全国重要河湖健康评估尚处于试点阶段，环境流量管理及控制调度研究与实际工程管理应用尚有较大差距，环境流量调度的实际案例十分有限，水生态保护与修复也只是在部分地区开展试点探索工作。在水污染严重、水资源短缺、水生态退化现象并存的流域，水功能区达标需要依托污染源控制与水生态修复。因此，水生态相关的监测评估、研究、保护与建设工作应该进一步加强。二、水功能区限制纳污红线内涵水功能区限制纳污红线即以与水体功能相适应的保护目标为依据，根据水功能区水环境容量，严格控制水功能区受纳污染物总量，并以此作为水资源管理及水污染防治管理不可逾越的红线。水功能区限制纳污红线以总量控制为核心，以提高水功能区达标率为工作目标，以建立和完善考核和评估制度、水功能区限制排污总量管理、入河排污口管理、饮用水水源地达标、河湖健康评估等制度为主要抓手，建立统筹水量、水质和水生态的水资源保护监管体系，促进水污染治理和水体功能改善，推动饮用水水源地安全保障、水生态系统保护与修复等工作的开展，为水资源的可持续利用提供支撑和保障。水功能区限制纳污红线兼具自然、社会和管理属性。其自然属性表现在，水功能区纳污能力是根据水资源及水生态自然状况，结合水体功能保护目标要求和严格的水文条件计算得到的。其社会属性体现在与水资源开发利用状况及当地的经济发展状况的结合，水功能区限制纳污方案需要根据水资源状况及经济社会发展阶段特点区别对待。水功能区限制纳污的管理属性指水功能区纳污能力，是约束污染源向水体排污的限制条件，具有法律强制性。资源有限，环境有限。水资源有限，不能无节制地取用水资源，需要控制用水总量;水环境有限，不能无节制地向江河湖库水功能区排放污染物，必须按照水功能区纳污能力限制水功能区受纳污染物总量。欧美等发达国家的水资源管理在水资源保护方面有一整套完整的水污染总量控制管理体系。为了保证2015年所有水域达到良好状态，欧盟促进水资源可持续利用的《水框架指令》在水量管理方面提出控制取水量和蓄水量原则，在水质管理方面提出不能超越的污染物排放量限值。美国在20世纪70年代根据《清洁水法》的要求，提出了控制流域水污染的总量控制管理方法TMDL（最大日负荷限），经过多年探索，建立了一整套科学的污染物总量控制策略。实践表明，按照水体功能所要求的水质目标，以污染物纳污总量作为一条不可逾越的红线，在保障水资源可持续利用方面起到了重要作用。水功能区限制纳污红线的目标指向是水功能区水质状况满足水资源的功能使用要求和河湖生态保护要求，水功能区水质状况达标与否既是水功能区限制纳污限制管理的起点，也是其终点，因此，水功能区达标率是水功能区限制纳污红线的工作目标。所谓的水功能区达标率是评价年度内达标水功能区个数占评价水功能区个数的比例。因此，水功能区达标状况在水功能区限制纳污红线中居于最核心的地位。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出分阶段水功能区达标目标，既是水功能区限制纳污红线要实现的目标，也是从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量的科学依据。美国根据《清洁水法》实行水资源质量保护管理体系，水体功能达标评价在该管理体系中居于十分重要的位置。根据《清洁水法》要求规定，自1992年起，美国每两年开展一次水体功能达标状况评估，并向国会提交《NationalWaterQualityInventoryReporttoCongress》评价报告，其中2004年对400余万km河流中约90万km的河流水体功能达标状况进行了评价。基于水体功能达标评价提出水质不达标水域名录，并对其制定基于容量总量控制的TMDL计划。在实施总量控制绩效评估时，水体功能达标状况是系统评估水资源管理及水污染防治措施的绩效核心目标。以水体功能达标为指引的流域水质目标管理体系，对美国的水资源质量保护发挥了重要作用。正是基于水质目标管理需求，在20世纪80年代以后，其流域的水污染防治也从点源控制阶段进入非点源控制阶段。三、水功能区限制纳污红线指标体系《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》在“加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量”中明确提出三个方面的任务：一是严格水功能区监督管理，二是加强饮用水水源保护。三是推进水生态系统保护与修复。这三个方面的任务涉及水功能区、饮用水水源地及河湖生态方面的诸多指标。水功能区限制纳污红线指标体系分为考核指标和监测评估指标两个层次。考核指标是总领性指标，监测评估指标是保障考核指标顺利实现规划目标的辅助性指标。水功能区限制纳污红线指标体系以水功能区水质达标率为考核指标，以省界缓冲区水质达标率、重要江河湖泊水功能区限制排污总量、重要江河湖泊水功能区污染物入河总量、列入名录的重要饮用水水源地供水保证率和水质合格率、重要江河主要控制断面生态流量、重要湖泊生态水位保证程度等为监测评估指标。其中列为考核指标的水功能区水质达标率指全国重要江河湖泊水功能区高锰酸盐指数（或COD）和氨氮水质达标率。指标体系分级指标选取主要根据指标的重要性及满足〃三可”原则（可测量、可报告、可核查）的程度确定。可测量原则要求指标有明确的测量对象、规范的测量方式、权威的评价标准。可报告原则要求有明确的责任主体、规范的评价技术体系和报告制度。可核查原则要求指标的信息获取、评价及报告的准确性和可靠性评估，评估的结果可对比可验证。在遵循〃三可”原则基础上，纳污红线考核指标选取同时应满足〃独立”原则，即选取的指标之间不存在内涵方面的重复，如果其中的一个指标的内涵可以覆盖另一个指标，则选取其中内涵最大的指标。分析我国水资源保护监测能力及技术体系（包括标准、监测技术规范、评价技术规范等）现状，纳污红线的多个指标尚不满足〃三可”原则。理论上，水功能区限制纳污红线应该监管的水功能区纳污总量，但水功能区纳污量需要系统监测水功能区入河排污口污染物入河量，而水功能区的入河排污口基数尚不完备，入河排污口污染物入河总量监测与计算技术标准体系尚待完善，在全国大部分区域及流域，尚没有开展入河排污口定期监测的能力，或入河排污口的监测数据尚难以支持入河总量的科学估算，加之水功能区纳污能力分阶段方案尚需要进一步完善，因此，现阶段水功能区纳污量不具备成为水功能区限制纳污红线考核指标的条件。水生态状况方面的指标在监测能力及数据准确性方面尚存在问题，评价标准及技术体系尚不成熟，其中部分控制断面的生态水量满足程度的责任主体也尚需进一步厘清，因此也暂时不能作为考核指标。相对而言，水功能区水质类别状况、湖库水功能区富营养化状况、水功能区水质达标率、饮用水水源地水质合格率等指标基本满足〃三可”原则。全国有近300个水质监测中心，约7000个水质监测站，在约17万km的河流水域开展定期水质监测评价，形成了水质评价月报和年报制度，因此满足“可测量”原则。同时，上述指标的责任主体清晰。国务院2012年批复《国家重要江河湖泊水功能区划》确立了评估对象，水利部颁布了3批国家级集中式饮用水水源地，共计175个，水功能区及饮用水水源地的行政区域及污染责任明确。水功能区水质评价和达标评价技术体系有成熟的技术规范，评价技术体系权威，因此满足〃可报告”原则。在满足上述原则基础上，依据纳污红线实施方案及其考核办法确立的考核技术体系，可以保障其“可核查”原则。在满足〃三可”原则的指标中，水功能区水质达标率是根据水功能区设定的水质目标，对水功能区水质类别状况和湖库富营养化状况与目标的符合性进行评价，因此，水功能区达标率指标的内涵可以覆盖水功能区水质类别状况和湖库水功能区富营养化状况指标。此外，集中式饮用水水源地（地下水饮用水水源地除外）均纳入了水功能区划，在纳污红线实施方案的水功能区水质达标率目标分解方案中对饮用水水源地给予特别关注，因此，集中式饮用水水源地水质合格率也属于水功能区达标率的范畴。水功能区水质达标率是反映水污染防治和生态保护与修复工作成效的集成指标。水污染防治控制水功能区的入河污染负荷，生态水量调控和生态修复提高河湖水体的自净能力，提升水环境容量。污染控制与水量调控及生态修复最终效果均可以用水功能区水质响应来反映。水功能区的水质目标根据河湖生态保护及水资源开发利用要求进行设置，因此，从与生态保护及水资源可持续利用保障的相关性而言，选择水功能区达标率作为考核指标，既可以反映水功能区水质，也可以为生态保护及水资源开发利用提供直接支持。水功能区水质达标率包括根据GB3838规定的24项水质项目综合评价达标率和主要水质项目的分项达标率。水功能区限制纳污红线选择主要水质项目的分项达标率，即高锰酸盐指数（或COD）与氨氮双评价达标率为考核指标。主要基于以下考虑：一是高锰酸盐指数（或COD）与氨氮是影响我国水功能区水质达标的两项首要超标项目，带有全国性特征；二是COD（反映到水质上是高锰酸盐指数或COD）和氨氮是国家水污染防治的重点项目，是国家水污染防治总量控制项目；三是高锰酸盐指数（或COD）与氨氮是全国水质监测评价能力最强的两个项目，全国大部分水域开展了上述2个项目的定期监测评价，而GB3838规定的其他项目在全国的监测评价范围、频次等方面存在较大差异；四是从评价结果的一致性和可对比性角度考虑，基于统一的评价项目可以保证考核结果的公正性。四、水功能区限制纳污红线目标及其考核评估体系《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。同时提出了分阶段目标，即到2015年重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上，到2020年重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。随着水资源及水环境问题对经济社会发展的影响日益突出，国家和地方政府对水资源保护及水污染防治重要性认识不断提升，工作力度不断加大，为实现水功能区达标目标奠定了坚实基础。但同时也应该看到，实现上述目标任务十分艰巨。建立和完善水功能区限制纳污红线制度，形成科学的水功能区限制纳污红线目标分解方案，建立水功能区限制纳污红线国家和省级人民政府分级考核制度和重要指标评估制度，使水功能区达标目标成为各级政府的意志，