当前我国乡镇财政负债存在的问题及对策

当前我国乡镇财政负债存在的问题及对策

一、乡镇财政负债的现状近年来，我国区级和市级金融问题日益突出，尤其是中部地区农村和城市的财政负担相对普遍。1999年上半年,湖南省农办、财政厅在全省范围内对乡镇财政负债情况进行了一次普查,其结果是:全省2000个多乡镇财政负债面高达88.2%,总额为85.4亿元,乡镇平均负债额为363万元。2000年安徽省乡镇平均负债额为303万元,仅阜阳市乡镇财政负债总额达到9.31亿元,乡镇平均负债额为520万元。河南信阳市乡镇财政负债总额达到14亿元。据对全国81个农民负担检测县的调查,乡镇平均债务额达到1098.6万元,乡镇平均净负债额为708.4万元。从近期看,乡镇财政负债势必是正在全国农村展开的税费改革工作一大障碍,从长期看,它将是我国农村经济发展、社会稳定和国家财政的一大隐患。一般而言,乡镇收入是由自有收入和外来收入组成。自有收入主要是税收、收费和其他收入,外来收入主要是上级财政转移支付和借款。乡镇支出是为完成乡镇政府事务进行的开支,主要是行政经费、补助工资、办公经费、旅差费、偿还债务、其他支出等。经济学原理表明,乡镇财政负债是一定时期内自有收入和外来收入中上级财政转移支付与支出的平衡关系被打破后,出现的支出大于收入状况而引致的。乡镇政府面对支出大于收入状况主要有两种表现形式:一是努力平衡收不抵支缺口而借款,这种借款既是收入,又是债务;另一种是不管收不抵支缺口而欠帐,鉴于乡镇借款现象远远超过欠帐现象,本文所及乡镇财政负债属于前者。乡镇收支平衡关系可以用公式表示为:G−T=0(1)G-Τ=0(1)其中G代表乡镇收入,T代表乡镇支出。从关系式(1)中,可以得出,产生乡镇收不抵支状况有四种情形:一是G不变,T增加;二是G增加,T也增加,但T增加幅度大于G增加幅度;三是G减少,T也减少,但T减少幅度小于G减少幅度;四是T不变,G减少。笔者调查的负债乡镇的收支资料显示,这四种情形存在于这些乡镇中,有时是交替出现在同一乡镇。相对而言,第二种情形出现比例高。进一步可以得出,与乡镇收支相关联任意因素存在问题,就很容易打破乡镇收支平衡关系。二、乡镇财政的建立得到加强我国基层政权变革历程表明,目前乡镇政权组织是在1983年对原人民公社政社合一组织否定的基础上建成的,财政部于1985年10月颁布的《乡(镇)财政管理试行办法》,促进了乡镇财政建立。我国财政管理体制虽经数次变革(包括1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制,是一项重要的制度创新),但由于种种原因,中西部地区乡镇收支始终存在一些问题。(一)体制主要的问题1.我国中西部地区的地方财政收入主要依赖的是农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收的固定资产调节税等。这样的主体税种结构对该地区的乡镇收入是不利的。因为农业税和农业特产税因农业生产不稳定及农业效益低而不稳定;营业税的内容太复杂,征收成本过高;增值税是共享税,地方仅占25%。目前对县、乡财政改革仅仅停留在农业税和农业特产税上,没有考虑如何设置符合乡镇收入要求和适应乡镇经济现状的主体税种结构。2.在以分税制为基础的分级财政管理体制呈显的成效中,包括建立了较为规范、科学、公开和公平的中央财政对省级财政转移支付制度,初步理顺了中央与省级政府之间的财力分配关系,但省以下政府推行这一体制的行动迟缓,以致成效不大,特别是中西部地区的上级财政对乡镇财政转移支付制度,依然是缺乏科学依据,随意性强,形式不规范,力度甚弱。由于上述原因弱化了税收收入和转移支付功能,削弱了它们在中西部地区乡镇收入中的地位。3.其他收入主要是乡镇企业上交利润和管理费。上世纪90年代中期以来,市场竞争越来越激烈,国内买方市场的形成及农民增收难度加大等,致使全国范围内许多乡镇企业效益每况愈下,一批乡镇企业关闭停产,乡镇收入中的其他收入下降趋势显著,这种情况在中西部地区尤为突出。4.收费一开始主要是乡统筹、农村教育集资等,但由于乡镇政府搭便车行为,收费演变为越来越多内容,项目五花八门,数不胜数。税费边界不清晰,概念模糊,行为相互交叉,由此演绎了我国经济中持续不断且颇具影响问题之一——农民负担。5.借款所体现的借贷关系为乡镇政府是债务人,借款使用方向主要由乡镇领导的意图所决定,借款支配人主要是乡镇领导。在现行的体制下,只要乡镇领导把借款用于本区域内任意项目,而不是装进自己的腰包,他们是不要承担任何风险的。如果说支配人作为借款乡镇的领导与该借款有点牵连,那么,他们易地后,就完全脱离了该借款的干系。权力与责任不对称使乡镇领导对借款有着内在冲动。(二)基层政府的财政部门建设中,“有了不收入的目的是为了支出,支出需要收入提供保障,收入和支出是互相联系的。与乡镇收入问题共同存在于乡镇收支过程的乡镇支出问题是:1.支出高于标准。(1)乡镇政府机构臃肿,人员膨胀,有限财力不堪负重。虽然我国进行了三次大规模精简机构改革,但从政府层级看,从上到下的效果是呈递减趋势,乡镇政府不仅没有精简,反而成了上级一些机构和个人安排人员“落脚点”。乡镇政府是基层政府,但麻雀虽小,五脏俱全,不仅设有土管所、民政所、财政所、计生所、水利所、农经站等七所八站,而且大部分乡镇政府配有七套领导班子。全国乡镇财政平均供养的人300有余,而中西部地区乡镇财政平均供养的人近400。(2)乡镇政府投资的基础设施、兴办的公益事业、建设的楼堂馆所等规格超过当地生产力发展水平。有一段时间内,上级政府和有关部门的各种“达标”、“评估”、“上等级”活动频繁,要求脱离实际,而且有些活动涉及面广,过于强调硬件,标准也超前。但由于“一票否决”,基层政府不得不“高度重视”,囿于财力不足,只得寅吃卯粮办“好事”、“实事”。2.支出超出范围。(1)乡镇政府的财权和事权不对应问题早就存在。实施以分税制为基础的分级财政管理体制,在初步理顺中央政府和省级政府财权和事权关系的同时,也出现了省以下政府层层向上集中收入,基本事权却有所向下转移,使得县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对应,成为现在的突出矛盾。相对而言,这种矛盾在乡镇政府层面表现更为突出,财权和事权不对应问题更为严重。乡镇政府承担了包括中央政府在内的上级政府事权责任,如基础教育、民兵训练、优抚、跨地域水利治理和公路建设等。(2)发展经济是我党和政府的中心工作,以其成效作为评判领导干部工作能力和成绩标准,无疑是正确选择,但一些领导(包括乡镇领导)不能正确把握市场经济体制中的政府职能,片面理解评判领导干部工作能力和成绩标准,把发展经济等同为政府多拿出钱办企业、上项目,并把投资的多少认可为其重视程度高低。大办乡镇企业时,是如此行事,进行农村产业结构调整时,也是同样做法。位于中西部地区的江西省某乡2000年在建立特色农业中,充当投资主体,共投入39万元,其中种植辣椒10万元,种植药材6万元,开发果业6万元,水产养殖9万元,养狗4万元,养猪4万元。所上项目效益甚微,投资难以收回,乡镇政府因此而背上债务。3.支出模式僵化,退出机制不活,调动社会资金功能弱。中西部地区的乡镇政府在提供公共品时,特别是在小城镇建设中,观念陈旧,手段单一,经营小城镇理念淡薄,统包统揽过多。既给自身加重了负担,又没有利用起社会资金。4.支出效益不高。群众表达对公共品偏好的渠道不畅,支出受主要领导的主观意图所左右,建设资金的使用缺乏监督力度,腐败现象严重,公共品生产成本明显偏大。建设资金常常被用于实际作用不大的“政绩”工程和“样板”工程,使有限的资金难以用于解决关键问题。(三)利用上级财政来缓解乡镇压力期望不高在乡镇收不抵支状况下,乡镇领导受支出膨胀惯性驱动或出于对自己政治利益的追逐(继续创造所谓的政绩以追求职位升迁),往往不是在支出上找问题,而是在收入上作文章。相对来说,他们影响税收收入、上级财政对乡镇财政转移支付和其他收入能力有限,既使一些人有能力,这些收入效应也不一定能在其任期内发挥,也就没有多少激励使得他们而为之。因此,他们对利用这些收入来缓解乡镇收入压力期望不高。在这种条件下,乡镇领导只得利用乡镇政府特殊身份,进行借款或收费,有时两者并举。于是乡镇负债和农民负担问题随之而来。农民负担问题引发的恶性事件致使搭便车行为的成本变大,乡镇官员迫于风险压力,把争取乡镇收入努力偏向借款,导致乡镇财政负债现象逐渐漫延开来。三、限制农村和城市债务的一些建议很明显,要抑制乡镇财政负债产生,就要从乡镇收支的方方面面入手,这是一个复杂的系统工程,必须寻求和树立标本兼治、以本为上的思路。(一)政府机构和人员扩张的原因鉴于解放初期,农村地区交通不便、通讯落后和信息传递缓慢等原因,为稳定社会秩序,保障新生政权,发展有计划的产品经济,设置了星罗棋布的乡镇政府。到目前为止,许多地区仍然保留着这一设置,而且乡镇政府机构和人员较之以往膨胀。显然,这种状况与社会发展水平和市场经济内在要求是不匹配的。合并乡镇有着重大的现实意义。1.为精兵简政创造前提条件。乡镇数量减少了,乡镇政府及其工作人员数量也应随之减少,否则乡镇工作人员数量减少就只是作表面文章。合并乡镇能节省乡镇行政费用开支,减轻乡镇财政负担,减少办事推诿扯皮现象,提高办事效率。2.能在更大区域范围内考虑小城镇基础设施建设,降低小城镇建设成本,扩大小城镇规模效益,提高小城镇公共设施使用效益,加快小城镇建设步伐。3.可以达到提升人口和经济总量,实现在相同政府机构规模不变或略有增加情况下的财政规模扩大,降低财政运营成本。(二)乡镇财政收入来源针对乡镇财政体制存在的问题,其改革重点应从以下几方面考虑:1.界定清晰的乡镇政府与上级政府之间财权和事权范围,作到财权和事权相对应,理顺乡镇政府同上级政府的财力分配关系。2.充分认识转移支付对保持社会经济均衡和持续发展、履行政府基本职能的重要作用。尤其考虑到我国城乡差别大,中西部地区与沿海地区发展水平不同,农民增收困难重重,中西部地区的老少边穷地区的居民生产和生活环境质量有所恶化,实施农村税费改革政策等,建立科学、规范、透明的乡镇财政转移支付制度显得十分必要和紧迫,转移支付理应成为中西部地区乡镇收入的重要来源。3.优化地方税种结构,科学设置符合乡镇要求的主体税种。地方税优化标准为:(1)税基不应具有很大的流动性,收入应相对稳定;(2)采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求;(3)税收收入不应很容易转移给非居民个人;(4)纳税人应认为它是公平的;(5)应便于管理;(6)不应具有过分的累进性。据此,乡镇财政收入来源的主体税种应为个人所得税、营业税、房产税、农业税和农业特产税。4.农村税费改革工作应包括科学划定费与税之间界限,具体量化费与税的数量,并把这些信息公布于众,杜绝以费代税或以税代费现象,切实减轻农民不合理负担。(三)透明性和权威性1.乡镇预算制度必须坚持统一性、透明性、权威性原则。统一性是指乡镇政府所有收支必须全部纳入乡镇预算统一进行管理;透明性是指乡镇预算草案的编制、审议到其执行中的调整都必须是公开的;权威性是指乡镇预算一经乡镇人大批准就具有法律效力,任何违反乡镇预算的行为都是违法的,预算的调整必须按法定程序执行。2.广开言路,调查研究,把握广大群众对乡镇公共品的偏好,并以此作为提供乡镇公共品依据,把公开招标和竞争机制引进建设乡镇公共品的过程中。(四)提供相应的公共品1.充分发挥个人和社会组织在提供乡镇公共品中的作用。一切有利于乡镇支出退出或部分退出而又能提供相应乡镇公共品的方法都可以试用,如提供优惠政策,允诺土地使用期,授予社会名誉等。2.作为市场经济中的经济手段,收费和借款可以被乡镇政府用来