全球化背景下的高等教育及其治理

全球化背景下的高等教育及其治理在全球化所带来的各种影响中，对教育的影响也许是最为深刻的。在各种实体、部门或机构对全球化的反应和回应中，教育机构的反应和回应也许是最为影响深远的。本文立足全球化背景，探讨全球化对高等教育的影响及其治理问题。一、全球化与高等教育的相关性全球化（特别是经济全球化）对世界各国政治、经济、文化及社会的影响已是人们在各个方面都能感知到的事实。全球化和高等教育的关联体现在以下几个方面：首先，全球化给作为教育之背景的各国经济、政治、文化、法律等带来了很大的冲击和影响，而这些作为教育之背景因素方面的变化会很快反映到高等教育中来。例如，随着全球市场渐趋形成且市场逻辑大行其道，高等教育领域也相应地出现了产业化和非产业化的论争、市场化与去市场化的论辩，以及高等教育是否属于公共产品的大讨论。而全球经济、政治、文化等方面相互联系、相互渗透及相互依存程度的提升也大大强化了全球高等教育机构之间的沟通和了馋，全球高等教育的开放程度得以提升。另一方面，高等教育自身的变化也是全球化的一个重要方面，这个被论者冠以教育全球化的过程正变得越来越明显：全球留学生数量急剧增加，教职的聘用越来越面向全球，教育科研成果在全球范围内被广泛使用，办学经费的来源越来越多元化。其次，全球化对高等教育本身的影响和冲击可能比其他任何领域都要强烈。一定意义上说，高等教育机构是一个国家心智的集散地，由于高等教育机构在一个国家政治、社会、文化等方面的核心地位，它们对全球化的感知可能比任何其他机构都要深刻和强烈。正如有的学者所指出的，高等教育正处在一个信息开放的环境中，国家边界经常被穿越，各种身份、认同在对彼此的接触中不断被塑造和重塑……这是一个不完美的一体化安排，其特征是接触和交流的模式很不稳定且变化无常，存在许多自治和分离的区域，以及或稳定或不稳定的科层结构。再次，我们也不能忘记高等教育机构又是深深嵌入到一个国家的政治、社会及文化框架中的，它们在具体操作、规制和管理上又基本上是地方化的。由于高等教育机构在一个国家中的核心地位，各国在应对全球化的策略选择上肯定会把高等教育机构当成战略重镇，一方面各国可能会向高等教育机构寻求全球化的应对策略，而另一方面，也是更为重要的方面，各国几乎一定会利用本国的高等教育来对全球化的某些方面作出反应。最后，与以上各方面都相关但又有其自身意义的是，全球化对高等教育的背景和高等教育本身的复杂影响以及高等教育在一国中的核心地位等方面都使得人们在正在变化的条件下对高等教育的管理规制、未来发展、合法性等问题提出许多新的主张和看法，或者说，至少人们开始认真思考和对待其中的某些问题了。二、全球化背景下高等教育的新特点从全球范围来看，全球化背景下高等教育的发展有如下明显趋势:首先，全球范围内政府对高等教育机构投入的减少。来自澳大利亚、美国加利福尼亚州、丹麦、法国等十一个国家和地区的资料显示，这些国家和地区中的多数政府在高等教育投入方面保持不变或减少。表面上看，我国虽然每年对高等教育的投入都在增加，但是考虑到扩招等因素对教育投入的分摊，我国教育方面的投入似乎也没有多少显著的提高。这种资金投入上的减少带来的一个直接问题就是高等教育机构除了接受政府的投入外还要另外寻找获得资金的渠道。如在澳大利亚，政府已经明确表示院校必须寻求非政府资金来源。这些来源包括从工业和其他私人来源得到的研究经费、对海外学生的全额收费、有时向澳大利亚本土学生收取的费用。另外，院校还在积极地谋求捐款，更多地从事短期教学和出售短期课程、咨询服务及其他类似做法。每一所大学都已建立了自己的公司来出售学术产品，尤其是研究成果。其次，当前全球大部分高等教育机构在其制度设定、组织安排、课程设置和资金管理等方面正享受着越来越多的自治。主权国家对高等教育机构的控制和管理正在逐渐强调非直接的、调控型的管理方式,而这些方式中很重要的一种就是对资金投入方面的控制。政府通过增加或减少对特定高等教育机构的投入而在实际上仍然享有着对这些机构很大的控制权。有论者认为全球教育经历了趋同、趋异到部分重新趋同的过程。趋同的过程古已有之，从孔子周游列国的讲学，到柏拉图的学园，在国家没有或基本没有控制高等教育的情况下，这种趋同缓慢但连续地进行着。趋异的历史至少也有五百年左右，其中宗教改革和斗争、民族国家的兴起以及民族主义的滥觞（以法国大革命为重要标志）等是这一趋异过程中的重要力量，作为结果，。学习世界被扯得四分五裂”。部分重新趋同的过程即我们当下身处其间的过程。在这一从趋同到趋异再到部分重新趋同的过程中，我们发现主权国家对高等教育机构控制的强化或弱化是其中一个重要的（也许是最为重要的）因素。当前高等教育机构自治程度的增强有利于教育的趋同化发展。再次，将高等教育的°产品”与市场联系起来的需求正在强化。这越来越意味着高等教育机构要在经济、社会及文化等方面为其•产品”负责。而学生和学生所在家庭也越来越重视学历和学位的市场价值。一方面，国家为了发挥高等教育机构在发展和促进经济方面的作用而在投入上普遍地向能带来更大市场收益的学科和专业倾斜，另一方面,国家在教育投入上的整体性减少所带来的不同程度的学费增加以及全球就业压力加剧等，使得学生越来越多地考虑自己将要从事的专业和将要拿到的学位的“市场价值”。如当前中国教育中出现的•考证热”现象就是明证。另外，高等教育的市场化客观上也加剧了高等教育机构之间的竞争，作为高等教育的消费者，学生及其家长•用脚投票”的权利在高等教育市场中得到了很好的实现。复次，全球范围内赢利性（fo「一profit）高等教育机构的出现。之前也有一些商业机构介入教育行业，但是它们主要集中在职业教育、补充性教育和支持服务领域，而新近进人市场的力量更多地把注意力放在了教育的核心领域，它们开始和其他传统的高等教育机构形成竞争。尽管有许多论者认为公立高等教育机构对民主进程以及对人人机会平等的促进起到不可替代的作用，但赢利性教育机构还是得到了长足的发展。以美国为例，当前有学位授予能力的赢利性大学和学院超过650个，从盈利能力角度考虑，它们已经是一个每年收益50亿美元的庞大产业。其中最为著名的有阿波罗集团(ApolloGroup)s凤凰大学(theUniversityofPhoenix,Inc,)、职业发展学院(theInstituteofProfessionalDevelop-merit)以及西部国际大学(WesternInternationalUniversity,Inc,)等。以阿波罗集团为例，它在美国的37个州、波多黎各和加拿大的温哥华总共拥有71个校区和121个学习中心，它可以授予学位的学生规模是20万人，而其中有1/3是研究生。在中国，我们也见证了类似的发展，新东方学校的迅速腾飞、各地独立学院的遍地开花等都在明示着中国赢利性教育的发展。特别是在中国，尽管近期内赢利性教育还无法对公立高等教育机构形成威胁，但是赢利性教育组织管理上的灵活性、对市场相对较准确的把握等都使它们的竞争力和影响力呈增长趋势。最后，高等教育机构内部专业性和多样性的增加。〜方面，如有的论者所指出的，“专门化，特别是科研及教学领域的专业化进一步得到强化。庞大的全球化的专家共同体意味着专家们越来越多地为彼此写作，而越来越少地为了他们的学科和相关知识领域的广大读者服务。越来越多的专业中，有一批学者在关注他们自身范围内的生活。 他们有他们自己的大量文献阅读活动和大批相识的同事，并且被发动起来为寻求越来越窄的课题而探索，努力争取得到重视。学习的国际化也意味着知识的进一步分化一一这是一种变得更加普及的专门化。而另一方面，“建立在专业知识和专门技能基础上的高等教育中的劳动分工产生多样性和结构的分解，这种多样性和结构的分解反过来保护了整个高等教育的平衡。”0高等教育内部的多样化一方面来自于高等教育系统内部的斗争和分化，例如，如果生化学家能够将自己的专业发展成一个独立的院系，他们就不再需要和其他化学家在同一个院系里抢夺地盘了。而另一方面，高等教育的多样化也是为了更好地回应特定国家经济、社会等方面的要求。政府对高等教育的政策的变化有一个鲜明的意图，就是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大灵活性、适应性和应答性的高等教育系统。当前全球纷繁复杂的经济、社会及文化等方面的发展对高等教育提出了越来越多样化的要求，而这在客观上也促进了高等教育内部的多样化。三、全球化背景下高等教育的治理上述关于全球化背景下高等教育发展的新趋势和新特点客观上对高等教育的管理和规制提出了新的、更高的要求，而治理理论的提出对此作出了很好的回应。联合国全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告对治理进行了较为全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”经济合作与发展组织（OECD）于1999年和2021年两次发布《公司治理原则》，主张公司治理包括以下六个主要方面：保证一个有效的公司治理框架、保护股东权利、平等对待股东、重视公司治理中利益相关者的角色、及时准确地披露信息并增加透明度、公司董事会对公司进行战略指导和有效监管并对公司和股东负责。这对当下高等教育治理不无借鉴意义。俞可平教授认为，治理不同于统治，两者的不同主要体现在下述两个方面：第一，虽然治理和统治都需要权威，但治理的权威并非源自政府机关，而统治的权威必定源自政府。统治的主体是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，抑或是两者的结合。。治理是一个比政府更为宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。”第二，政府统治的权力运行是自上而下的和单向度的，而治理则是上下互动的管理过程。虽然治理概念最初发轲于经济学并进而被引人公共管理及政治学等领域，虽然在全球化理论中它通常以“全球治理”的面目出现，并且其主要关注的是政府间组织及全球公民社会影响力渐强背景下国家与上述两类全球行动者之间如何互动的问题，它还是为我们思考当前高等教育管理及规制问题提供了恰当甚或最恰当的视角。一般而言,高等教育的管理和规制包含两个层面，一个层面是政府主导的科层制模式，另一个层面是私域范畴的自治模式。前一种模式是自上而下的，后一种模式则是水平的和上下互动的；前一种模式涉及的是政府、科层、命令及服从，而后一种模式则更多地意味着商谈、对话和专家自治。全球高等教育的上述新特征，如政府投入的减少、自治程度的增加、市场化程度的增强等都使得纯粹科层制模式独木难支，高等教育的发展在客观上需要新的治理模式。高等教育的治理模式并不排斥国家权力，事实上，在可预见的将来，国家权力仍然是高校治理中最为关键的因素，国家权力在高等教育目标的设定、宏观规划和整体引导等方面的作用不但没有弱化，反而有进一步强化的趋势。这主要是因为，完全放任的高等教育有丧失灵魂的危险，诚如有学者所指出的，在全球化即美国化的影响下，“原先的价值原则让位于现在的一系列操作指标和量化计算，大学越来越按照企业或大公司的管理模式运作，校长变成了体制的管理者，不再以公共知识分子的形象发表言论，更多地忙于筹措资金、拉来项目；在学校的运作上，重点也相应转移；从研究与教学转向管理与经营……总之，大学教育进入了一个横向的市场竞争体系，它与思想、民族、文化的纵向联系开始松弛，因此它的社会责任和文化使命感衰微，而竞争意识增强。”在这种前景的警示之下，高等教育治理中国家权力在某些方面的强化就成了题中应有之义。但另一方面，就总体趋势而言，涉及高等教育的国家权力正朝着两个方向分散。从垂直方向来看，中央对高等教育的权力正向着省、市层面分散；而从水平方向来看，政府权力正向着众多非政府行为者分散。高等教育治理模式在关注国家权力的同时，也关注大学自治和学术自由。大学自治的传统源远流长，早在1088年世界上第一所大学——博洛尼亚大学建立时，学者们就说服当时意大利的皇帝颁布法令,规定大学不受任何权力的影响，作为研究场所享有独立性。此后的实践表明，当大学自治的传统得到很好的卫护和尊重时，作为探究之场所和学问之殿堂的大学就能发展良好；反之，当国家权力、市场势力和来自社会方面的力量过分干预大学运行时，其发展就会趋于停滞，甚至出现倒退。这就是为什么针对我国高等教育日益行政化的倾向，国务院新近审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2021年)》明确提出，要“推进政校分开管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，“落实和扩大学校办学自主权”，并要■完善中国特色现代大学制度”，“完善治理结构”。高等教育治理的核心还是关系的治理，正如澳大利亚研究高校治理的学者Margins。n和Considine所言，“广而言之，治理包括内部关系和外部关系，以及内外部关系之间的交集……治理关注大学内部价值的确定，它们的决策及资源分配体系，它们的任务及目的，其权威及科层的样式，以及作为机构的大学与内部不同的学术世界及外部由政府、商业组织和社区所构成的世界之间的关系。从大学与外部世界的关系来看，大学与政府、大学与商业组织以及大学与社区之间存在高度复杂的互动和影响，大学走出象牙塔，逃离政府全方位的控制，逐渐适度迎合市场需求并满足社区需要，这已是大势所趋。从我国大学内部来看，当前，职工代表大会和学术委员会的权力存在明显缺位， 。官本位”思想盛行，行政化管理模式当道，进一步理顺大学党委、职工代表大会、行政管理部门以及学术委员会之间的关系势在必行。从该视角来看，我们还应重点关注下述问题：一是大学运行效率与民主参与之间的关系问题，人们一般认为两者之间的张力是无法避免的，但这种张力到底在多大程度上存在，两者之间何者优先，效率的着眼点是短期利益还是较长期目标的成功贯彻执行，这些问题都需要认真探讨和仔细甄别。二是信息公开和透明度问题。当前高校治理方面的难题中，有很多都可以归咎于信息封锁和信息垄断所造成的信息不对称，而没有充足的信息，教职员工和学生参与学校决策过程只是空话一句，对权力的监督也容易流于形式。三是责任制问题。没有人负责的事情一般很难被完成，没有明确的权责关系，权力部门相互推诿在所难免。另一方面，阳光下的权力没有涉及的领域，没有约束的权力会趁虚而入，造成权力滥用并滋生腐败。四、全球化导向的中国高等教育全球化的发展在给中国高等教育带来挑战的同时也带来了机遇,虽然说处理好中国高等教育和全球化的关系问题并不必然能够解决中国高等教育自身存在的问题，但中国高等教育对全球化趋势的顺应意味着我们不仅能在原有的框架内发现和解决问题，还意味着我们可能会在和国外高等教育的比较中发现中国高等教育的新问题，也可能发现中国高等教育原有问题的某些可能的解决方案。另外，对中国高等教育的全球化维度的重视也有利于中国高等教育参与全球高等教育和全球事务，在全球高等教育和全球事务中表达属于中国的意见或建议并做出中国自己的贡献。首先，高等教育必须树立国际意识和全球意识，以具有国际性和国际竞争能力的高等教育来应对全球化的挑战。时至今日，高等教育机构不仅深深嵌入一国的政治经济结构中，也牢牢嵌入全球高等教育格局之中，没有哪个高等教育机构乐于看到自己被排除在教育全球化进程之外，这客观上要求高等教育机构树立国际意识和全球意识。对于我国高等教育在全球的地位，我们可以从由英国《泰晤士报》和美国《新闻周刊》联合推出的一份2022年全球前100名大学排名中窥见一斑。在这100所全球最好的高校中，除去3所来自中国香港的大学外，大陆竟然连一所都没有。这里，我们暂不考虑这份排名的标准是否客观有效，该排名本身就提醒我们，中国高等教育的发展不能仅以自身为参照，我们要尽早树立国际意识和全球意识，增强国际竞争力及全球竞争力。其次，中国高等教育要强调参与性，强调交流和沟通。〕・s•密尔说过：■在人类求进步的现阶段中，跟不同于自身的人接触，以及跟不熟悉的不同思想模式接触，这是再怎么强调都不为过的价值……这样的沟通一直是，尤其是对现在来说，是我们进步的主要来源之一。”0在漫长的农业社会中，中国在相当长一段时间里一直是经济和知识生产的中心；大约500年前，欧洲逐渐崛起，成为全球经济、军事及知识的中心；20世纪初，美国逐渐赶超欧洲，成为世界的中心；22世纪初，在全球经济危机的大背景下，中国、印度等新兴经济体发展势头强劲，大家似乎看到了亚洲重新崛起的希望。而在