国际劳工立法的产生和发展

#国际劳工立法的产生和发展重点问题提示：国际劳工组织；国际劳工组织的宗旨；国际劳工组织的机构设置；国际劳工立法；中国与国际劳工组织；中国加入WTO与国际劳工立法。第一节国际劳工组织一、国际劳工组织的发展历史国际劳工组织(InternationalLabourOrganization,ILO)是联合国的一个专门组织，负责国际劳动与社会政策事务。国际劳工组织的成立是国际劳动法发展过程中的一个里程碑，国际劳工组织大大丰富了国际劳动法的体系与内容，其所制定的国际劳工公约与建议书是国际劳动法的最重要的法源。国际劳工组织成立于1919年第一次世界大战刚刚结束之时。早在战争期间，经过美国劳工联合会的努力，协约国各国工会达成一致意见，认为应该在战争结束后的和平条约中写入一些保障工人利益的条款。最后，各国工会组织的要求被战后的和平会议所采纳，为此专门成立了一个劳动委员会，负责起草一个宣言和国际劳工组织章程草案。委员会委员来自9个国家，包括：比利时、古巴、捷克斯洛伐克、法国、意大利、日本、波兰、英国和美国。该委员会主席由美国劳联主席塞缪尔•龚柏斯(SamuelGompers)担任。劳动委员会从1919年1月开始到同年4月完成了国际劳工组织章程的起草工作。在1919年4月的巴黎和会上，经过各国政府代表的讨论通过，该章程成为凡尔赛和约的第十三编，又被称为《国际劳动宪章》。和约第：387条至399条规定了国际劳动机关，第400条至第420条规定了程序问题，第427条规定了劳动的一般原则。根据巴黎和约的规定，很快就成立了国际劳工组织，作为国际联盟的一个自治的附属机构，并于1919年10月在美国华盛顿举行了第一次全体会员大会。巴黎和会之所以会同意成立国际劳工组织，主要是出于以下几方面的动机：首先是人道主义的动机，这个在前面已经介绍过。各国工人的人数虽然越来越多，但是他们受到肆无忌惮的剥削，雇主们毫不考虑他们的健康、家庭生活和发展。这样一种不人道的现实越来越多地受到社会舆论的谴责。这种观念清楚地表达在国际劳工组织章程的序言之中，序言指出：“劳动条件对大多数人来说„„存在着不公正、艰苦和贫困。”第二个动机是政治性的。劳动者的队伍随着工业化的发展正在日益增长，如果没有劳动条件的改善，势必会发生社会骚动，甚至会爆发革命。因此序言表明，不公正造成了“严重的骚乱，已经威胁到世界的和平和协调。”第三个动机是经济性的。因为改善劳动条件不可避免地会对生产成本造成影响，任何产业或者国家单独采取社会改革，都将会使自己处于比竞争对手相对不利的地位。因此序言敦促各国采取集体行动，并且明确指出：“任何国家如果不采取人性化的劳动条件，都会妨碍其他国家改善本国劳动条件的努力。”除了上述三个动机，巴黎和会的代表们还增加了一个原因，那就是工人们从战场和生产两个方面为结束战争做出了重要贡献。这个观点被写在章程的最前面，即：“全面和持续的和平只能建立在社会正义的基础之上。国际劳工局第一任局长是法国政治家艾伯特•托马斯(AlbertThomas)，他在法国战时政府中担任军需部长。托马斯上任不到两年，国际劳工组织就制定了16个公约和18个建议书。1920年夏天，国际劳工组织迁到了日内瓦。虽然工作已经基本进入正规，但是一些国家的态度却发生了转变，它们抱怨国际劳工组织制定了太多的公约，其刊物上的言论过于严厉，而且经费预算太高，等等。总之，就是一切都要削减。在这种困难形势之下，国际法院不顾法国政府的施压，判决国际劳工组织的管辖范围及于农业部门的劳动。这对国际劳工组织无疑是一个巨大的支持。1926年，国际劳工组织设立了国际劳工标准的监督体系，这个体系至今仍然在运作。监督体系中设立专家委员会，由独立的法学家组成，负责审查各国政府的报告，并独立向国际劳工大会提交报告。目前，专家委员会由20位在国际法和社会学领域具有较深资历和崇高声望的人士组成，他们以个人身份接受国际劳工组织的委派，以便于对各国政府保持独立。任期三年，期满可以被重新委派。1932年，托马斯去世，第二任局长是英格兰人海罗德•巴特勒HaroIdBuIler)。巴特勒上任不久就发生了世界性的经济大萧条，各国失业人数剧增，因此国际劳工大会上工人组与雇主组对于是否要减少工时发生激烈争执，但是争执没有取得什么结果。1934年，在富兰克林•罗斯福总统fFranklinD.Roosevlt)当政期间，美国加入了国际劳工组织，虽然当时美国并不是国际联盟的成员。1939年，美国人约翰•魏奈特(JohnWinant)成为第三任国际劳工局局长。魏奈特曾经担任美国新布什罕纳州(NewHampshire)的州长，以及美国社会保障体系首任长官。当时欧洲已经战云密布，瑞士又离战争源地太近，因此1940年5月，魏奈特决定把国际劳工组织暂时迁到加拿大的蒙特利尔。1941年，罗斯福总统任命魏奈特取代约瑟夫•肯尼迪，担任美国驻英国大使，于是爱尔兰人爱德华・费兰(EdwardPhelan)成为第四任国际劳工局局长。费兰对国际劳工组织事务极其熟悉，曾经参加过国际劳工组织宪章的起草工作。第二次世界大战期间，国际联盟解体，但是国际劳工组织作为一个独立的国际组织仍继续存在。1944年，还在战争期间，国际劳工组织在美国费城召开第26届国际劳工大会，41个国家的代表参加了会议。这次大会通过了著名的《费城宣言》(DeclarationofPhiladephia)。《费城宣言》是国际劳工组织发展历史上的一个重要文件，它进一步阐明了国际劳工组织的宗旨与目标，成为国际劳工组织章程的附件。《费城寅言》明确指出：“劳动不是商品。言论和结社自由是持续进步的基础。任何区域的贫穷都对当地的繁荣构成威胁。因此，全人类不论种族、信仰、性别，均有权在自由与尊严、经济、安全、机会平等的条件下追求丰富物质生活和精神发展。”这对于从人权的角度重新看待劳动权，并推动了劳动条件的持续改善，都具有重要意义。战争结束后，国际劳工组织于1946年与新成立的联合国签订协议，成为联合国专门负责劳动与社会事务的专门机构。1948年，美国政治家戴维•摩尔斯(DavidMorse)成为国际劳工局第五任局长。摩尔斯曾经在杜鲁门政府中任要职，具有出色的领导才能。他担任国际劳工局局长一职长达22年，在他任职期间，成员国增加了2倍，经费预算增长了5倍，职员人数增加了4倍。1960年，国际劳工组织在日内瓦总部设立了国际劳工研究所。1965年，在意大利的都灵设立了国际培训中心。1969年国际劳工组织被授予诺贝尔和平奖，以纪念其成立50周年。1970年，英国人威尔弗莱德•简克斯(wilfTedJenks)成为第六任国际劳工局局长。他和费兰一起是《费城宣言》的共同起草人。简克斯在职期问，东西方国家集团之间发生了严重的分歧，劳动问题被政治化了，简克斯依靠自己丰富的经验和知识成功地解决了这场危机。1973年，简克斯去世，法国政治家弗兰西斯•布兰夏FrancisBlanchard)成为第七任国际劳工局局长。在他任职期间，1977年至1980年美国宣布退出国际劳工组织，这对国际劳工组织造成了极大的冲击，在经费方面减少了1／4的收入。1980年里根上台后，美国才重新回到了国际劳工组织。1989年，米歇尔•汉塞纳(MichelHansenne)接替布兰夏，成为国际劳工局第八任局长。汉塞纳原任比利时劳动人事部长，他是冷战结束后的第一任国际劳工局局长，并于1993年获得连任。汉塞纳提出积极伙伴关系政策(ActivePartnershipPolicy)，主张改变一切围绕着日内瓦总部进行活动与分配资源的旧体制，积极促进国际劳工组织在活动与资源方面的分散化。1999年5月，朱安•索玛维亚(JuanSomavia)上任，成为国际劳工局现任局长。索玛维亚是智利人，职业律师。他曾经担任过社会发展全球首脑会议的筹备会主席、联合国经济与社会理事会主席、智利驻外大使等职务。他是第一个来自发展中国家的国际劳工局局长。国际劳工组织在1919年成立时只有42个会员国，但是到了2003年，国际劳工组织的会员国已经达到了175个。当今的国际劳工组织已经成为一个具有广泛代表性和重要影响力的国际组织，为提高国际劳动标准作出了突出的贡献。二、国际劳工组织的宗旨、目标与基本原则国际劳工组织的宗旨，是国际劳工组织制定国际劳工标准，以及开展一切活动的根本依据。一切国内、国际的政策和措施，特别是具有经济和财政性质的措施，均应以此加以衡量，只有能够促进而不是妨碍达到这一基本目标的措施才能予以接受。根据1944年的《费城宣言》第二部分，国际劳工组织的宗旨是：在社会正义的基础上实现持久和平，从而使全人类不分种族、信仰和性别，都有权在自由、尊严、经济保障和机会均等的条件下谋求物质福利和精神发展。国际劳工组织的目标，是国际劳工组织根据其宗旨所制定的更为具体的工作重点和努力方向。《费城宣言》第三部分规定国际劳工组织要努力达到以下十项目标：(1)充分就业和提高生活标准；(2)工人们所从事的工作应当能最充分地发挥他们的技能和成就，并得以为共同福利作出最大贡献；(3)作为达到上述目的的手段，在一切有关者有充分保证的情况下，提供训练和包括易地就业和易地居住在内的迁移和调动劳动力的方便；(4)关于工资、收入、工时和其他工作条件的政策，其拟定应能保证将进步的成果公平地分配给一切人，将维持最低生活的工资给予一切就业的并需要此种保护的人；(5)切实承认集体谈判的权利和在不断提高生产率的情况下劳资双方的合作，以及工人和雇主在制定与实施社会经济措施方面的合作；(6)扩大社会保障措施，以便使所有需要此种保护的人得到基本收入，并提供完备的医疗；(7)充分地保护各行业工人的生命和健康；(8)提供儿童福利和产妇保护；(9)提供充分的营养、住宅和文化娱乐设施；(10)保证教育和职业机会均等。国际劳工组织的原则，是国际劳工组织在各项活动中所必须遵守的主要依据。1919年《国际劳工组织宪章》规定了国际劳工组织的9项原则，包括：(1)在法律和事实上，人的劳动不应视为商品；(2)工人和雇主都有结社的权利，只要其宗旨合法；(3)工人应该得到足以维持适当生活水平的工资；(4)工厂的工作时间以每日8小时或每周48小时为标准；(5)工人每周至少有24小时的休息，并尽量把星期日作为休息日；(6)工商业不得雇佣14岁以下的童工，并限制14—18岁男女青年的劳动；(7)男女工人做同等工作应得同等的报酬；(8)各国法律所规定的劳动状况标准，应给合法居住该国的外籍工人以同样的待遇；(9)各国应设立监察制度，以保证劳动立法的实施。监察人员应有妇女参加。经过几十年的发展，到了20世纪40年代，这些原则大多数都已经得到了实现。因此，在1944年通过的《费城宣言》第一部分中，叉重新对国际劳工组织的基本原则做了规定。新的基本原则包括四项：(1)劳动不是商品；(2)言论自由和结社自由是不断进步的必要条件；(3)任何地方的贫穷对一切地方的繁荣构成威胁；(4)反对贫困的斗争既需要在各国内部坚持不懈地进行，还需要国际问进行持续一致的努力。工人和雇主代表应当以平等的身份与政府代表一起，以提高共同福利为目的，进行自由讨论和民主决策。三、国际劳工组织的主要机构国际劳工组织的主要机构是国际劳工大会、理事会和国际劳工局。此外，地区会议和产业委员会是重要的辅助机构。1国际劳工大会(TheInterantionalLabourConference)。国际劳工大会就是会员国代表大会，是国际劳工组织的最高权力机构。其职责主要是修改国际劳工组织章程，制定和采用国际劳工公约和建议书并且监督其实施，表决通过国际劳工组织的财政预算，决定接纳新的会员国，选举理事会，等等。国际劳工大会每年至少应召开一次，一般每年7月初在日内瓦召开，截至2003年7月，一共召开了91次大会。每个会员国的代表团应当包括4名代表．其中政府代表2名，雇主与工人代表各1名。他们都还可以配备技术顾问。一般是由各国负责劳动事务的部长作为代表团团长，代表本国政府发表意见。每个代表都可以对于大会审议的一切事项自主地表达自己的观点，雇主代表可能与工人代表的观点不同，雇主或工人代表也可以与本国政府代表的观点不同。每个代表都享有平等的投票权。不过，实际上雇主代表和工人代表在会议中一般被分别组织起来形成雇主组和工人组，提交大会审议的问题在表决之前，一般先在各组进行讨论，以充分达成共识。国际劳工大会的这种组织原则，一般被称为“三方原则”，也就是政府、雇主与工人代表共同在国际劳工大会上开展对话，对一切问题都平等地表达自己的观点与投票的制度。三方原则能使各方能够了解其他方的观点，特别是使政府一方，能够充分听取劳雇双方的意见，从而在一些问题上达成广泛共识，最终实现真正的社会合作。三方原则是国际劳工组织的一大特色，在联合国及其所有专门机构中都是独一无二的，这使得国际劳工组织和其他组织相比，在处理劳动与社会问题时具有很大的优势。2.理事会(TheGoveninngBody)。理事会是国际劳工组织的执行机构，负责决定国际劳工大会一切会议的议程和日期，选举国际劳工局局长，起草国际劳工大会议案和预算案并提交大会表决，并对国际劳工局的活动进行指示与协调。理事会一般每年在日内瓦举行三次例会。理事会也是按照三方原则组成，包括56名成员，其中政府代表28名，工人与雇主代表各14名。28名政府代表中，其中10个代表为常任理事国，由世界上的10个主要工业国家各派一名，我国也是常任理事国之一。另外18个席位在适当考虑地区分布的基础上，由出席大会的会员国政府代表选举产生，任期3年。工人代表与雇主代表各自选举其代表。理事会还包括代表政府的副理事28名，由出席大会的成员国政府代表选举确定。代表工人和雇主的副理事各19名，由出席大会的工人代表和雇主代表分别选举产生。2002年，中华全国总工会代表我国工会，当选为副理事。副理事与理事一样，任期3年，可以连选连任。除了没有表决权以外，副理事与理事享有相同的权利。3.国际劳工局(TheInternatioanalLabourOffice)。国际劳工局是国际劳工组织的常设秘书处，主要任务是处理国际劳工组织的日常事务，包括为国际劳工大会准备材料和提供信息，应各国政府请求提供劳动立法与行政等方面的技术帮助，出版刊物，筹措资金，等等。国际劳工局接受理事会的监督，在国际劳工局局长的直接领导下开展工作。国际劳工局局长由理事会任命，任期5年，可以连选连任。国际劳工局大约有1900名工作人员，分别来自11O多个不同的国家，他们分布在日内瓦总部和遍布世界各地40家办事处。另外，国际劳工局还聘请了大约600名专家，从事世界各地的技术合作项目。国际劳工局还设有一个研究与资料中心和一个出版社，出版各类专著、报告以及期刊等。除了上述三个主要机构以外，国际劳工组织还按照亚洲和太平洋、非洲、美洲、欧洲四个地区，每隔4至6年举行一次地区会议。另外也根据不同的产业，设立了十几个产业委员会。地区会议和产业委员会都在国际劳工组织的总体框架内，对本地区、本产业内部的问题进行研究。第二节国际劳工立法一、国际劳工立法的概念与形式国际劳工立法又称国际劳工标准，是指国际劳工组织制定的与劳动者权益有关的国际最低标准。国际劳工标准包括两种形式：第一种是国际劳工公约(Convention),这是一种正式的国际公约，各成员国一旦批准，就要承担遵守公约的义务。公约对没有批准的国家没有约束力。第二种是建议书(Recommendation)，这是一种非正式的形式，不需要成员国批准，只是供成员国在制定相应的国内法律或者政策时参考，不具有约束力。在实践中，往往在制定一个公约的同时另外制定一个同样名称，但内容更为详尽具体的补充建议书。国际劳工公约或者建议书的草案应当经过重复讨论(doublediscussion)，即需在相连续的国际劳工大会上讨论。草案必须经过出席大会代表的2/3以上的多数同意，才能为国际劳工大会正式通过。截至2003年6月30日，国际劳工组织一共通过了184项公约，194项建议书。各成员国批准的公约总数为7151)项，平均每个成员国批准了大约40项公约。其中，各国批准的基本劳动公约为1207项，平均每个国家批准6.9项。国际劳工公约与建议书一起被称为“国际劳工标准”。国际劳工标准并不能直接适用于各个成员国，除非成员国批准公约或者将建议书的内容转化为本国国内法。但是成员国代表有义务将国际劳工大会决议提交本国主管机关进行审议，以决定是否采纳大会通过的公约或者建议书。二、国际劳工公约的类型与意义国际劳工公约可以分为基本国际劳工公约、优先国际劳工公约与一般国际劳工公约三大类。其中，最重要的是基本国际劳工公约（FundamentalILOConventions）。所谓“基本国际劳工公约”是指已经被国际劳工组织理事会确认的，不论成员国经济发展水平状况如何，为保护工作中的人权而应遵守的八项最基本的国际劳工公约。这些权利是为了争取改善工作条件而采取的其他一切措施的前提条件。这八项国际劳工公约又可以分为四类，具体包括：1．关于自由结社与集体谈判权的公约，包括1948年结社自由与保护组织权公约（第87号公约）和1949年组织权与集体谈判权公约（第98号公约）。2．关于废除强迫劳动的公约，包括1930年强迫劳动公约（第29号公约）和1957年废除强迫劳动公约（第105号公约）。3关于平等权方面的公约，包括1958年（就业与职业）歧视公约（第111号公约）和1951年同工同酬公约（第100号公约）。4．关于禁止使用童工方面的公约，包括1973年最低就业年龄公约（第138号公约）和1999年最恶劣形式的童工公约（第182号公约）。截至2003年4月27日，八项基本公约在175个成员国中的批准情况如下表所示：[1]11公约名称111批准国的数目1111948年自由结社与保护组织权公约（第87号公约）11142111厂111949年组织权与集体谈判权公约（第98号公约）1111521111111930年强迫劳动公约（第29号公约）1111611111111957年废除强迫劳动公约（第105号公约）1111591111111958年（就业与职业）歧视公约（第1l号公约）1111581111111951年同工同酬公约（第100号公约）1111601111111973年最低就业年龄公约（第138号公约）1111241111111999年最恶劣形式的通工公约（第182号公约）111137111除了基本国际劳工公约以外，还有一些公约被称为“优先公约”（PrioriConventions）0所谓“优先公约”，是指这些公约的内容对于各国劳动制度与政策的形成具有重要影响，因此成员国应当加以特别注意的公约。优先公约的地位仅次于基本公约，但是比一般公约重要。1994年国际劳工组织理事会决定，4个公约被列为优先公约，包括：1976年三方协商促进贯彻国际劳工标准公约（第144号公约），1947年劳动监察公约（第8I号公约），1969年劳动监察（农业）公约（第129号公约），1964年就业政策公约（第122号公约）。我国已经批准了第122号公约和第144号公约。优先公约与一般公约最主要的区别体现在报告制度上。按照国际劳工组织章程第22条的规定，各成员国同意就实施其已批准的公约所采取的措施，向国际劳工局提出年度报告。1993年11月理事会决定，成员国对批准的一般公约，每5年向国际劳工局提交一份简要报告。对于批准的优先公约与基本公约，则应当每2年报告一次．并且要提交详细报告。国际劳工标准数量庞大，内容浩瀚复杂。为了便于掌握，国际劳工组织对其制定的国际劳工公约和建议书，按其内容分为13大类，包括：(1)基本人权类，包括结社自由、集体谈判、禁止强迫劳动、机会和待遇平等以及童工劳动等，前面所讲的基本国际劳工公约即属于此类；(2)就业政策与人力资源开发类，包括就业政策、就业服务和就业机构、人力资源培训与开发、职业指导和培训、残疾人职业康复与就业、就业保障等；(3)社会政策类；(4)劳动行政管理与劳动监察类，包括劳动行政管理、劳动监察、劳动统计与三方协商等；(5)产业关系类；(6)工作条件类，包括工资、一般就业条件、职业安全和卫生、社会服务、住房和休闲等内容，这个领域内的公约与建议书数量最多；(7)社会保障类，包括总体标准和某些险种的标准，如医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险和生育保险等；(8)妇女就业类，包括生育保护、夜班工作和井下劳动等；(9)儿童和未成年人就业类，包括最低就业年龄、夜班工作、体格检查、井下劳动等方面；(10)老年工人类；(11)移民工人类；(12)土著工人与部落居民类；(13)特殊行业劳动者类，包括海员、内河航运工人、码头工人、种植园工人、雇农和佃农、护理人员旅馆和餐馆人员、家庭工等。国际劳工标准对世界劳动立法具有十分重要的意义，对于促进各国的劳动保护水平，改善劳动者生活状况起到了卜分积极的作用。国际劳工组织一直努力制定一套国际劳工标准体系，以尽量统一各国的国内劳动标准。国际劳工标准已经成为各国劳工立法的重要参照，对于促进国际劳工运动的发展与国际劳工利益的保护发挥着重要作用。然而，因为各国经济、社会发展水平差距悬殊，一些发达国家常常认为国际劳工标准过低，但是对于大多数发展中国家，一些国际劳工标准却又显得脱离实际，高不可攀。因此，将来国际劳工组织应当尽量综合考虑各国的不同情况，特别是要考虑发展中国家的实际困难，以制定一些切实可行的基本劳动标准。第三节国际劳工立法与中国1919年，中国政府作为战胜国参加了“巴黎和会”，签署了最后的巴黎和约，从而成为国际劳工组织的创始成员国。此后中国一直派代表参加每年的国际劳工大会。1930年，国际劳工局在上海还设立了分局(1952年撤销)。自1944年起，中国成为国际劳工组织的常任理事国之一。1949年中华人民共和国成立后，台湾当局继续占据着国际劳工组织中的中国席位。1971年联合国大会通过决议，恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，并通知我国政府参加国际劳工大会和其他会议。但是由于一些问题，中国政府一直到1983年，才正式恢复参加国际劳工大会以及其他活动。1985年，国际劳工组织在北京设立国际劳工局北京分局，负责与中国政府、雇主和工人组织以及学术研究团体等进行联系，广泛开展国际劳工标准、技术合作、研究咨询和出版工作。中华全国总工会自1983年中国恢复在国际劳工组织的活动以来，一直积极参与这一组织的各项工作，并于1984年当选决策执行机构——国际劳工组织理事会工人组副理事，1987年连选连任。但是，1990年，中国代表被排斥在理事会之外。在2002年第90届国际劳工大会上，中华全国总工会副主席徐锡澄当选国际劳工组织理事会工人组副理事，中国工会12年后重返国际劳工组织理事会，标志着中国与国际劳工组织的关系已经完全恢复。从1930年到1949年，当时的中国政府一共批准了14个国际劳工公约。1949以后，台湾当局窃据国际劳工组织中的中国席位，又批准了23个公约。在1983年中国政府恢复在国际劳工组织的活动时，中国政府就表示要对国际劳工组织已经制订的劳工公约，逐个进行研究，并结合我国实际情况决定批准某些公约。对批准的公约要按规定程序制订相应的国内法付诸实施。经过对劳工公约的研究和审查，我国政府于1984年5月对旧中国政府批准的14个劳工公约予以承认，同时宣布解放后台湾当局用中国名义批准的23个劳工公约是非法的、无效的。国际劳工组织取消了台湾当局对23个公约的批准效力，撤销了对批准的登记。从1984年以后至2001年4月，中国政府又批准了9个劳工公约，包括1987年批准的1983年残疾人职业康复与就业公约(第159号公约)，1990年批准的1951年男女工人同工同酬公约(第100号公约)，1990年批准的1976年三方协商促进贯彻国际劳工标准公约(第144号公约），1994年批准的1990年关于作业场所安全使用化学品公约（第170号公约），1997年批准的1964年就业政策公约（第122号公约），1999年批准的1973年最低就业年龄公约（第138号公约），2002年批准的1978年劳动行政公约（第150号公约），1988年建筑行业安全与卫生公约（167号公约），1999年最恶劣形式童工公约（第182号公约）。截至2003年4月，我国一共批准了23个公约，还在生效的有20个公约，其中三个早期的公约因为批准第138号公约而失效。国际劳工立法对中国的劳动立法有着积极的影响。1919年第一届国际劳工大会会议期间，曾设立一个特别委员会，讨论中国及其他几个特殊国家的劳动问题。该委员会曾向北洋政府建议制订工厂法保护工人权益的政策，并要求北洋政府提交有关问题的报告。北洋政府接受了该建议，并于1923年颁布了《暂行工厂通则》，这是中国劳动立法的开端。1929年国民党政府公布的《工厂法》和随后公布的其他一些劳动法规，也参考了相关国际劳工公约和建议书的规定。1930年国民党政府批准了关于最低工资的公约，在1934年颁布了《最低工资法》。在我国起草和制订《中华人民共和国劳动法》的过程中，也适当借鉴了国际劳工公约和建议书的有关规定。在其内容中，有些是对已批准公约的实施，如实行每周两天休息制度、制订最低工资办法、禁止使用妇女从事矿山井下工作、限定最低就业年龄、实行男女工人同工同酬等；而更多的则是对尚未批准的公约和建议书的采用，如促进就业政策和措施、反对就业歧视、禁止强迫劳动、规定工作时间和休息休假制度、实行劳动安全卫生措施、改进社会保险制度、实行劳动监督检查制度等。通过美国政府在历次世界多边贸易会谈中的表现可以看出，美国等发达国家目前正在积极筹划将劳动标准的问题纳入到世界贸易组织的轨道上来。一旦其目的得逞，必然会对我国的列外贸易产生一定的不利影响。不可讳言，我国在劳动标准方面与核心劳动标准尚有较大的差距，但这是历史形成的，不可能在短期内改变。如果世界贸易组织协议中纳人了“社会条款”，这就意味着美国等国家可以通过世界贸易组织的强制执行机制来对我国施加压力，迫使我国遵守所谓的“社会条款”。所以，对我国来讲，最好的措施莫过于积极参加国际劳工组织的活动，通过加强国际劳工组织的地位与影响力，从而粉碎发达国家以世贸组织代替国际劳工组织一部分职能的企图。我国过去对于参加国际劳工组织的活动并不积极。例如，早在1971年国际劳工组织第184次理事会上我国就恢复了在国际劳工组织的合法席位。但是直到12年后，也就是在1983年6月，我国代表团才第一次出席在日内瓦召开的第六十九届国际劳工大会，正式恢复在该组织的活动。由此可见我国在相当长的时间内，完全忽视了国际劳工组织的作用，这和我国作为国际劳工组织创始会员国和常任理事国的地位是很不相称的。除了要积极参加国际劳工组织的活动以外，我国还应该积极研究加入更多的国际劳工公约，特别是基本国际劳工公约。我国正式恢复在国际劳工组织的活动之后的第二年，我国承认了旧中国政府批准的14个劳工公约。此后的16年里，我国只批准了9项国际劳工公约，其中基本劳工公约只有3项，即《同工同酬公约》、《最低就业年龄公约》和《最恶劣形式的童工公约》。由此可见，我国在加入国际劳工公约方面还有很大的发展空间。其实，我国在很多方面的劳动标准与国际标准相比并不低，另外一些方面，只要对法律或者制度稍作修改也就能满足国际劳工公约的要求。因此，我国完全有条件加入更多的国际劳工公约。另外，加入国际劳工公约也有利于提高我国的劳动标准，维护广大劳动者的权益。很多国际劳工公约具有较高的立法技术水平，我们引进到国内法之中，既可以缩短我国的立法时间，又可以大大节省有关的立法成本。即使对于目前我国尚不具备加入条件的公约，我国也应该积极创造条件，争取尽早达到国际标准。在国际劳工公约与我国国情差距较大的情况下，我国要对国际劳工公约进行适当的分类研究，对于不同类型的国际劳工公约采取不同的政策。有人认为，从性质上看，国际劳工标准可分为政治性标准和技术型标准两大类。所谓政治性标准，即基本人权公约部分，包括8个基本劳工公约。其他公约和建议书则属于技术性标准。如果说我国在借鉴和批准基本人权公约上应保持必要的谨慎，在借鉴和引入技术性标准方面完全可以胆子更大一些，步子更快一些。这种对国际劳工公约进行区别对待的思路值得有关部门借鉴。第四节中国加入WTO与劳动立法一、WT0中“社会条款”争议的由来1999年12月，在美国西雅图召开的WTO新一轮谈判过程中，美国提出了要在世贸组织协议中列人保护劳工权利的所谓“社会条款”。对于不遵守国际公认劳动标准的国家，应当予以贸易制裁。尽管美国的提议最后在各界人士的抗议声中匆匆收场。但是，对于社会条款问题的争论却仍然在继续，并且可以预见，包括劳工权利问题在内的社会问题必将成为世界贸易组织在21世纪进行多边谈判的焦点问题之一。所谓“社会条款”(socialclause)，是指在WTO协议中写入关于保护劳动权的条款，缔约方如果违反该条款，其他缔约方可以予以贸易制裁。其目的在于通过贸易制裁来保证有关社会基本权利的实现。相对于保护环境的“绿色条款”而言，社会条款有时也被称为“蓝色条款”。“社会条款”主要是针对“社会倾销”(socialdumping)而提出的。所谓“社会倾销”是指当一个高工资的工业化国家进口相对低廉的外国产品，而这些产品之所以廉价是因为出口国没有提供合理的工资、利益及对工人其他方向的保护。通过利用廉价的和缺乏保护的劳工，出口国能够以远低于一般市场价格的价格在工业化国家销售产品。因此，这就将其社会问题“倾销”到了进口国，其形式就是失去就业机会，迫使降低工资和利益以使进口国的价格结构更具有竞争力。发达国家的工会坚决反对目前的国际贸易体制，是因为他们认为这种体制允许并鼓励了发展中国家对发达国家的“社会倾销”。美国政府在西雅图会议上的建议就得到了其国内最大的工会组织劳联一产联(AFL—CIO)的积极支持和推动。其实，将贸易与劳动标准挂钩并非是在WT0西雅图会议上才首先提出来的。早在1953年，美国国务院就曾非正式提议在关贸总协定(GATT)中特别列入禁止不公平劳动之条款。但由于其他国家无法对所谓“不公平”(unfair)—词定义达成共识，因此，美国政府这项建议并未获采纳。1978年关贸总协定东京回合谈判，美国政府曾非正式提出建立一套国际公平劳动基准制度(InternationalFairLaborStandards,IFLS)01979年7月，美国政府正式提出一项建议，主张在1991年进行乌拉圭回合多边贸易谈判时，应考虑两项最基本之国际劳动基准：一是禁止某国之出口工业，采取较其他经济部门为低之劳动基准；另一则是对危及生命之有毒性物质，应建立一套全面性最严格之曝露水平(exposurelevels)，但该建议同样未被采纳。1995年1月1目世界贸易组织正式成立之后，在1996年12月9日至13日于新加坡召开的第一届部长会议上，美国就提出了在世贸组织内引进一个劳工问题的工作程序，并建立一个劳动标准工作小组。这个提议因为遭到了包括英国等工业化国家在内的大多数国家的反对而未成功。但是，在这次部长会议结束后发表的宣言里对劳动标准问题作了以下声明：“我们重申我们遵守国际公认的核心劳动标准(coreLaborstandards)的义务。国际劳工组织是设立和处理这些标准的权力机构，我们确认我们支持其提高劳动标准方面的工作。我们相信贸易增长和贸易自由化的发展带来的经济增长和发展和有助于提高这些标准。我们反对利用劳动标准实现贸易保护主义的目的，并且同意这个问题不能影响一些国家一特别是低工资的发展中国家一的比较优势。在这方面，我们注意到世界贸易组织和国际劳工组织(ILO)秘书长将会继续他们目前的合作。”[2]这表明，WTO并不是不关心劳动标准问题，而是承认遵守核心劳动标准是一项国际公认的义务。但是国际劳工组织才是劳动标准方面的权力机构，世界贸易组织只能通过和国际劳工组织的合作来促进核心劳动标准的实现，而不能越俎代庖地自行插手国际劳动事务。这实际上等于拒绝了美国在世贸协议中写入“社会条款”的要求。二、核心劳动标准与国际贸易的关系在关于“社会条款”的争论中，各方所讲的劳动标准概念比较混乱，有时是指核心劳动标准，有时也包括工资、工时、劳动保护等具体标准，没有一个统一的概念。但是无论哪种理解，都是以核心劳动标准作为基础的。所谓“核心劳动标准”，是指一些最重要的具有人权属性的劳动标准，主要包括消除剥削性的童工、禁止强迫劳动、反对就业歧视、结社与集体谈判自由等四个方面的内容。国际劳工组织(ILO)作为专门负责劳动问题的国际组织，很少使用“核心劳动标准”这个概念，而称之为“基本劳工公约”(FundamentalILOConventions)。这里的“基本劳工公约”是指已经被国际劳工组织理事会确认的，不论成员国经济发展水平状况如何，为保护工作中的人权而应遵守的八项最基本的国际劳工公约。这些权利是为了争取改善工作条件而采取的其他一切措施的前提条件。这八项国际劳工公约也可以分为四类，具体包括：关于自由结社与集体谈判权的公约，包括：1948年结社自由与保护组织权公约(第87号公约)。1949年组织权与集体谈判权公约(第98号公约)。关于废除强迫劳动的公约，包括：1930年强迫劳动公约(第29号公约)；1957年废除强迫劳动公约(第105号公约)。关于平等权方面的公约，包括：1958年(就业与职业)歧视公约(第11l号公约)；1951年同工同酬公约(第100号公约)。关于禁止使用童工方面的公约，包括：1973年最低就业年龄公约(第138号公约)；1999年最恶劣形式的童工公约(第182号公约)。由此可见，经合组织的“核心劳动标准”与国际劳工组织的“基本劳工公约”是完全相同的。由于国际劳工组织是设立和处理这些劳动标准的权力机构，因此国际劳工组织制定的八项基本劳工公约也就等于一般所说的“核心劳动标准”。对于劳动标准能否和国际贸易挂钩这个问题，目前在WTO内部争论很激烈。发达国家及其工会认为，保护劳工权利最有效的办法是通过全球贸易体制，根据具体的生产情况来奖励或者惩罚相关的产品。例如，当公司使用童工或者政府压制独立工会时，他们的商品就会受到诸如关税或禁运的贸易限制，从而减少其通过侵犯劳工权利而获得的利润。这种由WTO负责强制实的多边贸易体制，将会打消企业或者政府侵犯劳工权利的经济动机，而且这种体制还将带来更公平的贸易竞争。而发展中国家则认为，劳动标准与国际贸易并没有必然联系。统一劳动标准，对发展中国家就意味着提高劳动成本，必然会严重削弱发展中国家产品在国际市场上的竞争力，同时还会进一步影响对发展中国家的国际投资数量，因此是不公平的。发展中国家把“社会条款”视为一种新的贸易壁垒，是改头换面的贸易保护主义措施。将劳动标准与国际贸易挂钩其实并没有什么理论或者事实依据。经合组织1996年的一份调查报告指出，无法证明核心劳动标准与全球贸易表现(或者外国投资)存在着实际的联系，同样也无法实际证明不遵守核心劳动标准会构成不公平贸易行为。经典贸易模式表明国际分工的特征并不依靠劳动标准的差异程度，而是在于相关的要素禀赋、技术和规模经济。实证研究再次表明，实际工资的增长和对结社自由的尊重程度并不存在着全球性的共同联系。例如，在20世纪80年代，事实上那些最不尊重核心标准的国家的实际工资水平比那些最尊重核心标准的国家的增长速度更快。相反地，也没有什么证据能表明那些劳动标准比较低的国家总体上的出口结果比那些高标准的国家更好。由此可见，核心劳动标准并不是对工资、工时等具体劳动条件的规范，它提倡的主要是人权与民主，其实质实际上是一套政治性标准，“由于各国的历史文化、经济水平和社会制度的不同，对人权有不同的理解是自然的。但以美国为首的发达国家却试图通过贸易来实现贸易之外的目的。”而这必然使发展中国家难以执行，也不可能接受。所以与其说劳动标准问题是一个贸易问题，不如说是一个人权问题。从现实来看，目前已有的各种国际条约或者区域协定在“社会条款”问题上都是非强制性的。1944年5月10日国际劳工组织发表的《费城宣言》早已明确宣布：“劳动不是商品”。因此从道义上讲，劳动标准就不应该由一个负责协调商品贸易的国际组织来调整。所以，目前比较可行的措施仍然应该是重视发挥国际劳工组织的作用，强调协商和对话，加强舆论和道德上的压力，并增强各国工人的组织意识和权利意识，通过各国政府修改完善国内劳动立法来提高各国的劳动标准。同时，坚决反对动辄以贸易制裁相威胁的霸权主义行为。三、完善我国劳动标准，迎接加入WTO带来的挑战我国经过多年的艰苦谈判，已经在2001年12月加人了世界贸易组织。由于社会条款还只是世贸组织中一个有争论的议题，所以这对我国的压力并不是很迫切。但是我们也必须看到，在发达国家的压力与操纵之下，社会条款将来完全有可能写进世贸协议之中。同时，“社会条款”涉及的各项核心劳动标准，在联合国以及国际劳工组织的一些公约中也都作了类似规定。我国作为联合国和国际劳工组织的常任理事国，不可能对这些公约置之不理。为此，我国必须未雨绸缪，及早对现行的劳动标准立法进行清理与修订，从而力争在世贸组织谈判与国际斗争中处于主动地位。具体而言，我国在劳动标准立法方面应采取以下两个方面的对策：1.适应贸易自由化的趋势，适当放松劳动标准管制。世界贸易组织的发展，促进丁各国的贸易自由化的趋势。同时，随着通讯技术的发展，特别是互联网技术的普及，世界经济互相融合、互相依赖的趋势越来越明显。同时，各国企业之间的竞争也越来越激烈。为了提高本国企业的竞争力，现在各国在劳动法律管制方面有逐渐放宽（deregulation）的趋势。例如1998年日本对其劳动立法作了重大修改，将工作时间从过去的每周44小时改为每周48小时，每灭工作时间延长到10个小时。El本于1998年9月25日修改了《劳动基准法》，放宽了定期劳动合同的期限，并且将平均工作时间延长为每天不超过10小时，每周不超过52小时。另外，德国、澳大利亚、新西兰等国也都放宽了劳动标准方面的法律管制。按照联合国的统汁，1991年有33个国家采取了重大的自由化措施，29个国家通过了新的规章条例，4个国家和地区修订了现有的规章条例。中国也是采取了重大的自由化措施的33个国家之一。加人世界贸易组织对于中国的劳动者既是挑战也是机遇。我国劳动者与发达国家的劳动者之间，其实是一种竞争的关系。发达国家所流失的工作岗位，其中有一部分就是被我国工人获得的。据世界银行1995年的一个研究报告，与亚洲工业就业的惊人上升形成强烈对照的是，在美国和欧盟国家，总体就业中工业所占份额在1970年到1993年间下降了十个百分点（分别从34％降为24％．40％降为30％）。由于发展中国家的出口，在1970年到1990年间就使发达国家对非技术劳动力的需求量减少了300万人到900万人（占总就业人数的1％到3％）。而且这只涉及直接影响，还未谈及它对那些受到发展中国家直接竞争威胁的企业的上游供应商所造成的就业方面的间接影响。所以，我国不应该盲目地跟着一些发达国家的工会或者国际劳工组织反对经济全球化与贸易自由化。与此相反，我国应该充分利用加入世界贸易组织的机会，大力促进我目的就业。从某种意义上来说，就业问题解决的好坏，是中国在21眭世纪中叶能否发展成为世界中等发达国家的关键一环。但是，由于我国人口过多，国内市场其实无法容纳现有的劳动力就业。因此，从战略上来看，我国必须借着西方新自由主义思潮的上涨，以及发达国家严峻的老龄化形势，通过大力吸引外国投资、扩大商品出口和劳务输出来创造就业机会，从而为我国经济在21世纪的腾飞奠定基础。正如上面所提到的世界银行报告所指出的，亚洲发展中国家的就业增长主要归功于工业。在90年代初，工业在第一代4个新兴工业国家或地区吸纳了40％的劳动力，在第二代新兴工业国，包括中国，吸纳了20％的劳动力。我国劳动力的低成本在国际劳动力市场上具有较大的竞争优势。但是，传统的劳动输出体制，严重压抑了这一优势的发挥。据统计，目前我国在国际劳动力市场上所占的份额只有0.3%左右，而我们的人口却占世界的22％。造成这一状况的体制原因是，多年来只能通过单一的官办机构输出劳力，其特点是层次多、手续繁、审管严。应该尽快改变这种管理体制。首先要在观念上改变国家有关机构单一控制的思想为多层次为劳动力输出全面服务的思想；其次要在组织机构上除国家级管理系统外，尽快建立健全省、市、县各级劳力输出组织系统；然后，在信息上，国家应建立覆盖全世界的劳动力市场供求信息网络，及时向国内各级各类劳动力输出机构提供国际劳力市场上劳力的需求数量、种类、价格以及中短期走势预测。争取在10年内，使我国劳动力输出占世界市场份额从现在的0．3％提高到3％以上(按人口比例，我国最终应该达到20％的份额)。若达到这一份额，我国每年将有数百万的劳动力进入国际市场。这些劳动力在国际市场获得的巨额收入的大部分会进人国内经济过程。如果按每个劳动力年净收人5000美元计，则这批资金无论劳动者以何种金融资产方式持有，最终将进人经济过程，从而创造新的就业岗位。我国目前对劳动力市场管理体制过于僵硬，特别是对于企业的用人自主权有着诸如户口等方面的种种限制。另外在工时制度方面，《劳动法》规定“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度。”本来这个工时制度在国际上也已经比较先进了