中国矿业权制度之历史沿革

中国矿业权制度之历史沿革作者简介：王宏(1984—)，男，贵州遵义人，西南政法大学2006级环境资源法硕士研究生；朱丽莎(1983—)，女，辽宁本溪人，西南政法大学2006级环境资源法硕士研究生

【摘要】中国古代矿业权制度古已有之且源远流长，但于清末洋务运动之前却并未受到重视。清朝末年由于整体局势以及现代工业化进程之推动，成为我国早期矿业权制度日趋形成和逐步发展的重要时期。民国时期是我国矿业法律制度全面创立的时期，将以往中国传统矿业管理思想、理念、制度等提升到“矿业权”之高度，并根据矿业权理论及其内在逻辑创建了适合中国国情的主法及配套法规。新中国成立以后由于经济体制的缘故，我国的矿业权制度发展极为曲折，但以1986年出台、1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》为标志，终于形成了我国矿业权制度立法的第三次浪潮。

【关键词】矿业权制度沿革矿产资源是指赋存于地壳表面或者内部的矿物聚集体，它是由地质作用形成的、具有利用价值的呈固态、液态、气态的自然资源。[1]基于矿产资源的不可更新性以及形成过程之复杂性，决定了其必定为稀缺性的资源。由于这些资源并不是无限供给的，我们不能指望会有足够的产量来满足所有的需要，对稀缺资源的需求使人们被迫对不同商品的生产量做出一系列的选择，因此关于此稀缺性资源的配置就成为每个时代都必须慎重考虑的问题。[2]鉴于此矿业权制度应运而生。

矿业权的思想萌芽，是从罗马法开始的，在古罗马时代，矿产资源就被归为物的范畴，于是我们从所有权和他物权中引申出最古老的矿业权意识。矿业权概念的正式提出产生于1960年左右，现代矿业权制度同矿业一样，是伴随着19世纪资本主义工业的发展而发展的，并且在不断的完善。工业革命使矿业地位达到顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和利用，成为工业化国家发展的支撑点和基础。在我国，对于矿产资源的开发有着更为悠久的历史，矿业管理制度可谓源远流长。虽然如此，但我国在清朝末年之前，却没有矿业成文法，也没有著作阐述，有关矿业的制度和政策都散见于各种古籍之中。而到了清朝末年，民国之初以及新中国成立之后的80-90年代，由于本国国情之需与对于西方制度的引入，形成了我国矿业法制建设上的三大浪潮。

一、中国古代矿业权制度纵观

（一）中国古代矿业权制度之略述

中国古代矿业权制度，这一发展阶段从先秦有史以来一直持续到1840年鸦片战争前的清朝前中期。清末洋务运动之前，矿业权并不被重视。但这并不能说清朝末期之前的时期，我国就没有矿业权的概念，而是这个概念相对社会来说并不是十分重要。虽然矿产资源的开发利用在社会生产中已经起到了重要的角色，但社会生产的主要对象还是集中在土地上的农耕生产。故而历朝历代中，帝王均视战争、货币需求等因素的不同，从而对不同种类的矿产有不同的开采、禁采规定。

矿业权问题，在法学和行政管理等范畴，已经有很长的历史。根据文献记载和地下文物的挖掘，我国祖先早在夏、商时代，就掌握了青铜的冶炼和铸造技术。关于矿业法的记载，始见于西周。据《周礼·地官》记载，表明当时已设置专司矿冶管理事务的官吏，并有了关于地矿业方面的禁令。然而在这源远流长的矿业权制度发展的历史长河中最引人瞩目的莫过于宋代的矿业权制度：宋代矿冶业生产在中国封建社会矿冶业发展史中占据了极为重要的地位，生产关系的变革、管理体制的建设、矿产开采量大幅度的增长，矿产品用途的多样化，社会需求的扩大等都在宋代得到了鲜明的体现。[3]

（二）中国古代矿业权制度之特点

纵观先秦至清末的两千多年间的矿业政策，大致上有以下四个方面的特点：

1．先秦至隋朝以前这一时期，矿业政策的中心主要围绕对矿产实行开放或是禁采，是官办或是民办这两个中心点来展开。从春秋战国至秦汉、魏晋南北朝时期，各朝代主要实行的是“官山海”政策，即对盐铁官营，逐步涉及到铜、金、银等其他矿种。此间开发利用之矿种主要是铜、铁，次为银、金、锡、铅、汞等。

2．隋唐以后至明代，逐步实行矿产开发政策，任民采取，官府从中收取利税。但在这一时期也是时开时禁，变幻无常。政策随着经济发展形势和社会对矿产的需求而有所变化，开发利用矿种范围不断扩大，除铜、铁、金、银、锡、铝、汞外，宋以后，还增加了煤和石油等非金属矿产的开采。

3．矿业政策的发布形式多是以皇帝诏书，或朝臣奏章，皇帝命允等几种形式，在很大程度上反映了皇帝或朝臣的意志。但后期已有矿业条例的雏形出现，例如元世祖至元4年(公元1267年)，曾订立矿业条例5条，目的在于保护官办矿场和恢复铜业税收。

4．为加强矿业管理和矿场管理，各时代不同程度的设置有矿管机构或兼管机构。如周朝与战国时期设置“人”，秦汉设盐铁官，三国设司金都尉、盐铁校尉、铁都尉，晋设卫尉，隋置冶官，唐置铁冶使，宋设工部和下属虞部郎中、坑冶司及监、务、场等，辽置盐铁司、五冶太师官，金置银冶，元置铁冶及铜冶总管府、提举司，明置布政司、金场局、银场局、银冶、铁冶所等，负责矿业矿场管理和税收。[4]

二、清朝末年的矿业权制度

清朝末年,是我国早期矿法日趋形成和逐步发展的重要时期，对研究我国矿法具有重要的意义。当时鉴于我国经济发展和兵工建设的需要，也为低于国外矿业资本的入侵，通过继承我国历史上的矿业法治思想，又吸取西方矿章之中的先进内容，系统完整地形成了以《大清矿务章程》为代表，以其他相关的矿业配套法律法规为辅助的中国早期矿法。我国的矿产资源大规模的利用始于洋务运动。洋务运动中，兴办矿山需要利用矿产资源，但矿产资源依附于土地而存在。在封建社会，我国的土地是不允许被自由买卖的，当然被附着于土地下面的矿产资源的买卖就难以在旧的社会制度里处理了。洋务运动以后，出现的有关矿业方面的法律法规都规定了地下之矿产资源的所有权归国家所有，同时声明，若要开采矿产资源，必须先取得矿业权。这样，就回避了在旧制度下转让矿产资源的困难，并同时制止了任何人都可以对矿产资源提出所有权主张的混乱局面。

洋务运动促使中国开始实行工业化发展道路，使矿产资源的需求迅速增加，由于矿业活动的发展，规范矿业活动的制度的制定势必被提出来。1898年至1910年，清政府制定了一系列有关矿业方面的法律，规定了矿业生产各方的权利与义务。1898年10月制订出《矿务铁路公共章程二十二条》，次年6月又加修正案4条，该章程提出了矿业权概念，界定了地权、矿权的区别，这个章程可以说是我国矿业法规的开始。到了光绪三十三年颁布《大清矿务章程》,宣统二年(公元1910年)修订《大清矿务章程》。光绪、宣统年间的矿法，虽然没有明确矿业权的概念，但是宣统二年《大清矿物章程》提出了“矿权”，指明矿权与地权之间是有区别的：“凡由官核准给照之矿地除业主自开得兼有地权矿权两项外其他矿商止有开采矿产之权不能兼有地权”（第15款）。这样矿权从土地权属中分离了出来，是创设矿业权制度的前提。《大清矿物章程》开始提出矿产资源国家所有的思想，规定“矿权系照各国通例凡矿产悉为国家所有非经官准不得私相接受”（第14款）。[5]

作为清末矿法中的矿权，兼顾了国家和矿权权利人的双重利益，体现了矿业权制度的精髓。而且，矿业权的物权属性也得以反映出来，因为物权的基本特征包括，物权是权利人直接支配物的权利，是权利人直接享受物的利益的权利。但是，由于《大清矿务章程》没有对矿权进行界定，矿权时而是指矿产资源所有权，时而又指矿业权，结果导致该法中许多法律概念不够清晰。《矿务章程》也没有规定以物权为指导思想规范矿业权，致使对矿权的属性认识模糊，一些法律条文不够科学。[6]这一时期，国家虽然在名义上拥有矿产资源的所有权，但实际上国家并没有完全控制矿产资源。

三、民国时期的矿业权制度

中华民国时期是我国矿业法律制度全面创立之时期，将以往中国传统矿业管理思想、理念、制度等提升到“矿业权”之高度，并根据矿业权理论及其内在逻辑创建了适合中国国情的主法及配套法规。北洋政府农商部在1914年仿效《日本矿业法》，并继承清末的《大清矿务章程》的部分内容，制定了《中华民国矿业条例》，这一条例的出台形成了我国矿业立法的第二次高峰期，其中较为鲜明地引入了西方矿业法的核心内容——矿业权制度。1930年国民党南京政府正式颁布《中华民国矿业法》，虽然其大部分内容仍与《中华民国矿业条例》相同，但对于一些章节条款进行了合理的增减和修正，完善了中国历史上的矿业法律制度，标志着以矿业权制度为核心的矿业法的成熟。《中华民国矿业法》及其配套法律法规的出台，不仅从法律体系和内容方面，而且从法律名称和形式方面使矿业法得到了统一，它标志着我国真正意义上的以现代矿业权制度为核心的矿业法的成熟。为了配合《中华民国矿业法》,还公布了《矿业法施行细则》(1930)、《矿业登记规则》(1931)、《土石采取规划》(1931)、《矿场法》(1936)、《矿业监察员规程》(1931)、《经济部国营矿区管理规则》(1938)、《整理全国地质调查办法》(1931)、《管理钨锑运售办法》(1947)据不完全统计,国民党南京政府制定了近百种矿业法律法规。这些法律法规对后来研究我国矿业权制度具有重要的参考价值。

《中华民国矿业条例》在我国法制史上首次提出了矿业权的概念，规定：“探矿权及采矿权为矿业权”。《中华民国矿业法》则首次在矿业法律法规中明确了“中华民国领域内之矿均为国有非依本法取得矿业权不得探采”，即中华民国领域内的矿藏均为国家所有。由于明确规定了矿业权不同于矿产资源所有权，矿业权在矿业立法中的地位更加突出，矿业权与土地所有权、土地使用权的关系也比以前更为清楚。民国矿法不仅将地权与矿权相分离，而且规定原则上地权要服从矿权。因此，《中华民国矿业条例》取消了地面业主的优先权，无论何人探采何种矿产都要依法取得矿业权。“无论地面业主与非地面业主。应以呈请矿业权在先者有优先取得矿业权之权”（第10条），并且“土地所有权在使用期间应归矿业权者”（第10条），“矿业权不得分割”（第13条）。《矿业法》还增加了一个内容：“矿业权转移时其移转前矿业权者关于该矿业权之权利义务随之移转”（第40条）。

矿业权成为一种相对独立的权利之后，法律上还必须确定它的属性。《中华民国矿业条例》明确规定，“矿业权视为物权。准用关于不动产诸法律之规定”（第19条）。《中华民国矿业法》也明确规定，“矿业权视为物权除本法有特别规定外准用关于不动产诸法律规定”（第12条）。二者都从立法上肯定矿业权是一种不动产物权。由于民国矿法运用物权机制来规范矿业权，矿业权的物权属性在立法中多有表现。第一，矿业权表现为矿业权者对矿产资源的实际持有；第二，矿业权者可以取得物上的使用利益；第三，矿业权是一种排他性的权利。既然物权是权利人直接行使的对于物的权利，必然具有排他性。[8]《矿业条例》规定“一矿区内。不得设二以上之矿业权。”（第17条），鉴于民国矿法运用物权机制来规范矿业权，立法思路是比较清晰的。

民国矿业权的物权化，决定了矿业法的核心是矿业权的取得与保有，对于矿业权的取得方法、成立要件、公示方法等问题都要有相应的规定，因而这一时期有许多立法思想是值得我们借鉴的。

四、中华人民共和国的矿业权制度

随着1949年中华人民共和国的成立，中国矿业法进入了一个崭新的历史发展阶段。中华人民共和国成立之后，我国长期实行计划经济，矿业权制度一度空白，我国学者对矿业权研究也较少，而法学界对矿业权法律制度研究几乎是一片空白。《中华人民共和国矿业暂行条例》曾明确规定，“于出让财产时，不得以矿藏或执照作价交易”（第24条），直接表明了“矿产资源由国家所有、国家开发，没有采取矿业权制度”这一思想。直到改革开放以来矿产资源的立法得到了加强，以1986年出台、1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》为标志，形成了我国矿业立法的第三次浪潮。

为了发挥矿产资源的经济效能和使用价值，需要对矿产资源进行勘察、开采，使矿产资源转化为矿产品。由于矿产资源的所有权与使用权全能具有可分离性，为充分实现矿产资源的所有权权能，更为有效地开发理由矿产资源，最大限度地实现其经济价值，矿产资源法律创设了采矿权和探矿权制度。[9]探矿权和采矿权在我国矿业管理制度的维度中合称为矿业权：探矿权系指在依法取得的勘查许可证的范围内，勘查矿产资源的权利，取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人；采矿权系指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，取得采矿许可证的单位和个人为采矿权人。矿业权概念的提出把我国矿产资源属国家所有和单位或个人依法探、采矿较好地结合起来，对促进我国矿业市场的有序发展起到了积极的作用。

我国《民法通则》和《矿产资源法》的出台，初步建立了矿业权制度的法律体系，《中华人民共和国矿产资源法》中使用了探矿权的概念，而《民法通则》中却没有出现“探矿权”字样，只对采矿权的主体、内容、法律保护作了原则性表述。《中华人民共和国矿产资源法》中共有三处提到矿业权，即第三条中“国家保护合法的探矿权与采矿权不受侵犯。”、“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”以及第四十二条中“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证。”这是新中国成立以来我国矿业权理论的起步时期，属于萌芽状态，我国有关矿业的法律法规中，仅仅涉及到两权，并没有对两权的概念、主体、客体、内容、法律关系等做出界定或说明。不仅如此，有的还做出了错误的规定，如当时《矿产资源勘查登记管理暂行办法》中，有这样的规定“申请勘查登记，由独立经济核算的勘查单位，凭批准的地质勘查计划或承包合同的有关文件，分勘查项目填写勘查申请登记书，领取勘查许可证。”这一规定不仅在当时的矿业管理中得以实施，而且对矿业理论界也产生了一定的影响。

1986年的《矿产资源法》在当时的计划经济体制下曾对整个矿业发展发挥过很大的作用。经过数年的实践，1994年国务院颁布了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，将矿业权的解释和运用向前推进了一大步，但局限于《矿产资源法》的规定与当时的法制状况，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中有关矿业权的规定仍很抽象，无法在矿业活动中得以广泛应用，不能适应改革开放及矿业经济发展的客观要求。在这种景下，在1996年对《矿产资源法》做了及时且重要的修改和完善，并于1997年正式实施，构建起了新的矿业权法律体系框架。接着1998年国务院连续颁布了三个关于矿业权的行政法规：《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》。虽然他们还有一些计划经济成分，还不能完全满足市场经济对矿业权管理的要求，但是三法规对矿业权的获得、流转、保护等诸多方面都作了较为详细的规定，不但进一步完善了矿业权制度体系，而且也充实了矿业权理论。

从《矿产资源法》及其配套法规的实践看，我国现行的矿业法律制度还不能适应社会主义市场经济发展的需要，不能适应我国进一步改革开放的需要，与贯彻“控制人口增长、保护自然资源、保持良好的生态环境”的基本国策和可持续发展的战略还存在相当差距，因此建议尽快修订《矿产资源法》。而在《矿产资源法》修改之前，应尽